以党内民主监督约束权力防治腐败

2018-05-14郭秀丽

中共山西省委党校学报 2018年1期

郭秀丽

〔摘要〕在党内民主监督过程中，监督主体的全员性决定了党可以实现对权力腐败的全面约束，监督客体的程序性决定了党可以实现对权力腐败的动态遏制，监督对象的重点性决定了党可以实现对权力腐败的重点防治。党内民主监督约束权力防治腐败的制度优势具体体现于党的代表大会制度、民主集中制、党内选举制度和党内情况反映制度。要想使以党内民主监督约束权力防治腐败切实取得成效，一方面应强化党员的义务自觉，激发党员的权利自信，充分发挥党员的主体监督作用；另一方面应扭转制度空转现状，以制度的科学化、规范化实现党内民主监督。

〔关键词〕党内民主；民主监督；权力；腐败；制度；科学化

〔中图分类号〕D262 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）01-0030-06

党的十九大报告指出，“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格” 〔1 〕21。在党不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力的过程中，党内民主监督发挥着非常重要的作用。党内民主监督从本质上讲是一种约束机制，是党从为人民服务的根本宗旨出发的一种自我约束和自我完善，是党员之间、党员和党组织之间、党组织和党组织之间，按照党的规矩和国家法律对党员和组织行使权力行为进行的监督。中国共产党作为马克思主义指导下的无产阶级政党，自建党之日起就一直重视运用党内民主监督的利器约束权力防治腐败。中国共产党党内民主监督的理论与实践，随着党领导中国人民进行的新民主主义革命和社会主义建设实践不断走向成熟。如何通过充分发挥党内民主监督的作用来约束权力防治腐败一直是我党孜孜不倦探索的课题。

一、党内民主监督对权力腐败的约束机理

（一）监督主体的全员性决定了可以实现对权力腐败的全面约束

中国共产党是工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，以实现共产主义为最高理想和最终目标，必须全心全意为人民服务。党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。虽然全体党员是因为共同的信仰、共同的奋斗目标走到了一起，但同志之间的信任不能代替监督，必须把执政党的权力放在监督之下。《中国共产党章程》第三条明确规定：“切实开展批评和自我批评，勇于揭露和纠正违反党的原则的言行和工作中的缺点、错误，坚决同消极腐败现象作斗争。” 〔2 〕25-26可见，行使监督权，首先是作为党员的义务来规定的。《中国共产党章程》在规定了党员监督义务之后，又赋予了相关权利，如第四条规定：“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部。” 〔2 〕26-27《中国共产党章程》第十条规定：“党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。” 〔2 〕32《中国共产党章程》第三十二条对党的基层组织的监督权也作了详细规定：“对党员进行教育、管理、监督和服务，提高党员素质，坚定理想信念，增强党性，严格党的组织生活，开展批评和自我批评，维护和执行党的纪律，监督党员切实履行义务，保障党员的权利不受侵犯。” 〔2 〕44-45“监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国家法律法规，严格遵守国家的财政经济法规和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益。” 〔2 〕45可见，每个党员、每级组织都有监督的义务，是必须要做的，没有可做可不做的选择。监督主体是全体党员和党的一切组织。这种监督主体的全员性决定着在党组织这个系统内部，每个个体都必须对其他个体和子系统进行监督约束，从制度设计的本源看，党的内部监督是全方位的，是没有死角的。

（二）监督客体的程序性决定了可以实现对权力腐败的动态遏制

党内民主监督的客体即党内权力控制者，党内监督贯穿于监督客体行使权力的全过程。中国共产党是无产阶级性质的政党，是中华人民共和国的执政党，这决定着党内运行的权力主要是由全体党员所有的政党权和由全国人民赋予的执政权。执政权是党内民主监督的核心内容，无产阶级政党的根本宗旨是为人民服务，那么监督的核心便表现为执政权的运用能否完成这一使命，能否在执政过程中抗拒各种诱惑。“管理好一个国家需要的不仅仅是知识。它还需要抗腐蚀能力，需要对各种巨大诱惑的坚强抵制能力，需要坚持不懈地为公众利益──而不是为某个人或某个团体奉献” 〔3 〕61。党内民主监督，就是要对党的组织和党员能否正确行使人民赋予的权力，能否切实履行各项义务进行全过程的监督。实施党内民主监督，就是要完成执政党的自我约束，使执政党在行使权力的过程中始终处于被检查、被评价、被督促、被纠错的状态中，保证权力行使不走样。只有在这种动态制衡状态下，保证党的路线、方针、政策得以全面有效实施，才能不断夯实党的执政基础，始终保持党的先进性，使其在健康积极的政治生态中带领全国人民过上幸福美好的生活。

（三）监督对象的重点性决定了可以实现对权力腐败的重点防治

《中国共产党党内监督条例》第六条规定：“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。” 〔4 〕党的十九大报告指出，要“统筹推进党的各项建设，抓住‘关键少数” 〔1 〕21。以此思想为先导，党内民主监督的重点也应该是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部这些“关键少数”。党的权力的重要内容主要包括党对自身政党权力的行使和党对国家执政权力的行使。这些权力的运用，主要是由各级党委来完成的。长期以来，在我们党内，各级党委实行的是集体领导和个人负责相结合的制度。相应地，领导权便集中在领导机关和领导干部手中，特别是领导班子里的主要负责人手中。这种模式既有优势也有弊端。“应当说，我党和国家的权力结构仍然采用的是苏联模式。苏联模式是一个决策权、执行权、监督权高度重合的权力结构，权力集中于党委，或者说主要集中在党委书记那里。……把决策、执行、监督合在一起，就势必造成权力过分集中于一个机关──党委，党委的权力，又势必过分集中于一个人──党委书记。权力层层集中的过程中会产生一种加速度，就是越到执政后期，权力过分集中的程度就越严重。各层次主要领导人掌权的时间越长，权力过分集中到他手中的程度就越高，越权、乱权、滥权的几率就越大。如此，权力就会越来越集中于个人，最后成为绝对权力。绝对的权力，绝对地倾向于腐败” 〔5 〕。为此，在实行党内民主监督过程中，只有把领导机关和领导干部作为重点监督对象，才能把握约束权力防治腐败的关键。实践证明，领导机关和领导干部只有在民主的轨道上运行权力，树立良好的民主执政形象，领导机关和领导干部的行为才能成为下级机关和普通党员群众的行为标杆，下级机关、普通党员群众才可能有看齐的基准，黨内民主才能越来越充分地发挥其作用，党内民主氛围才能形成，民主监督才能有所依托，腐败才会失去滋生的土壤。孔子曰：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正……举直措诸枉，则民服；举枉措诸直，则民不服。” 〔6 〕孔子所极力强调的便是领导者首先要做到正、直，然后才能让被领导者服气服从。正如习近平总书记强调的那样：“我在中央政治局会议上说过，作风建设要从领导干部做起，领导干部首先要从中央领导做起。”“上有所好，下必甚焉。上有不好，下必效焉。各级都要带好这个头。” 〔7 〕68“我们坚持从中央政治局做起，以上带下，发挥了表率作用。” 〔8 〕

二、以党内民主监督约束权力防治腐败的制度优势

（一）党的代表大会制度

党的代表大会制度，是党内民主和党内监督的基本制度，是实现党内集体领导和民主监督的基础。党内民主的出发点和落脚点都是保障党员的主体地位，实现党员当家作主。党员的主体地位是指每一位党员都能平等地履行党员义务，享有党员权利，依照《中国共产党章程》规定参加党的政治生活。党的任何一级代表大会的代表，都必须在体现选举人意志的基础上产生。从党的二大开始，就开始有了“全国代表大会为本党最高机关”的规定，这意味着中国共产党从建党初期就确立了党的全国代表大会是党的最高领导机关的地位。在新民主主义革命和社会主义建设的伟大实践中，党的代表大会制度经历了不断完善和发展的过程。党的八大党章，首次确定了全国代表大会的四项职权；九大、十大、十一大党章取消了相关规定；十二大党章重新确定了党的全国代表大会的六项职权，首次确定了党的地方代表大会的四项职权；十四大党章只取消了党的地方代表大会选举出席上级党的代表大会代表的职权，其他职权延续十三大党章的规定；此后，直到十八大党章，一直延续使用十四大党章的相关规定。十九大党章规定的全国党的代表大会六个方面的职权是：听取和审查中央委员会的报告；审查中央纪律检查委员会的报告；讨论并决定党的重大问题；修改党的章程；选举中央委员会；选举中央纪律检查委员会。党的地方各级代表大会的四个方面的职权是：听取和审查同级委员会的报告；审查同级纪律检查委员会的报告；讨论本地区范围内的重大问题并作出决议，选举同级党的委员会和纪律检查委员会。从党代会的性质和职权看，党代会权力来源于每一位代表，服务于党的民主决策和民主监督，是党和全体党员意志体现的制度载体。在党的代表大会制度下，每位党员都有参与和监督党内政治生活的权利和渠道。

（二）民主集中制

民主集中制是马克思主义政党的重要标志。中国共产党从成立之日起，就开始坚持和实践民主集中制。党的一大至四大，属于初步认识民主集中制的时期。五大至七大，党的民主集中制逐渐走向成熟，其最显著的表现是，1927年6月中共中央政治局会议根据五大的精神通过的《中国共产党第三次修正章程决议案》首次正式确定“党部的指导原则为民主集中制” 〔9 〕173。1929年前后党内曾经出现过极端民主化倾向，“要求在红军中实行所谓‘由下而上的民主集权制、‘先交下级讨论，再有上级决议” 〔10 〕88。针对这些错误倾向，毛泽东在1929年撰文进行了肃清，指出要“从理论上铲除极端民主化根苗，首先，要指出极端民主化的危险，在于损伤以至完全破坏党的组织，削弱以至完全毁灭党的战斗力，使党担负不起斗争的责任，由此造成革命的失败。……在组织上，厉行集中指导下的民主生活” 〔10 〕88-89。党的八大是民主集中制集中凸显民主的时期，其所通过的党章进一步强调要发展民主，“党的各级领导机关必须经常听取下级组织和党员群众的意见，研究他们的经验，及时解决他们的问题” 〔9 〕220。九大至十一大是民主集中制曲折发展的时期。1982年9月党的十二大党章恢复了七大、八大党章的精神，又增加了党的下级组织“要独立负责地解决自己职责范围内的问题”、“上下级之间要互通情报、互相支持和互相监督” 〔9 〕261等内容。十二大以后，民主集中制逐渐走向科学化。十七大党章又增加了“党的各级组织要按规定实行党务公开” 〔9 〕361等内容，赋予了党员了解党内事务监督党组织活动的权利。十八大党章和十九大党章对民主集中制的内容没有修改，表明了党的民主集中制已作为较为科学的制度稳定下来。

分析党的民主集中制的发展历程，可以得出这样的判断：正是民主集中制的不断发展，推动着党内民主和监督制度的发展。民主集中制已经成了党内民主监督实践的指导思想和制度保证。民主集中制对党内每个组织的形成和运行，党的领导干部如何实施领导，普通党员如何履行义务、行使权利等都作了明确的规范。这种规范保证了能够从制度运行层面实现对党组织和党员干部的全面监督。可以说，“中国政治体制的优势……内部多元主义所形成的‘党内民主或者党内集体领导制度，中共党内高层之间的制衡远比西方国家多” 〔11 〕。

（三）党内选举制度

党内民主制度的核心内容之一是党内选举制度。党内选举制度在党内候选人提名、党内差额选举和基层党组织直选等方面经过长期的实践和完善，愈发地规范化和科学化。

党内候选人提名，是党内选举的基础环节。党内候选人提名思想在党的七大期间就已产生。新中国成立后，尤其是改革开放以来，党内选举候选人提名以扩大党内民主为改革方向，已经从由党组织或领导班子为主导转变为让更多的党员和群众参与提名。《中国共产党地方组织选举工作条例》第十一条规定：“党的省、自治区、直辖市代表大会代表中各类专业技术人员和各条战线的先进模范人物代表总数的比例一般不少于百分之二十五。” 〔12 〕237在党的十七大党章关于“基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生”的基础上，十八大党章又增加了“提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见” 〔13 〕等内容。十九大党章延续了这一规定。

党内差额选举虽然早在新民主主义革命时期就曾实践过，但由于各种因素的制约，未能制度化规范化，因此党内选举以等额选举为主导。改革开放后，党内选举制度改革所取得的突出成就就是逐步实现了差额选举，并使其制度化。比如，“从最近几次代表大会的差额情况来看，十六大党代表的差额比例要求是多于10%，十七大党代表的差额比例要求是不少于15%，这次十八大党代表的差额比例要求是多于15%” 〔14 〕。《中国共产党地方组织选举工作条例》第十二条规定：“党的地方各级代表大會代表候选人的差额比例，不少于百分之二十。” 〔12 〕237

基层党组织直选也逐渐扩大了范围，并且走向制度化规范化。在党的十二大以前，只有支部委员会是必须直选的，基层委员会、总支部可以由党员大会选举产生，也可以由党员代表大会选举产生。十二大党章对直选范围加以扩大，“基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生” 〔9 〕267。基层党组织直接选举已逐步由部分地区试点上升为制度范畴。

（四）党内情况反映制度

党内情况反映制度，是每名党员履行义务、行使权利的基本保障，是完善“下情上达”的通道，是充分发挥民主监督作用的基础。《中国共产党章程》第三条规定，党员有“及时向党反映群众的意见和要求” 〔2 〕26的义务。《中国共产党章程》第四条规定，党员有“对党的工作提出建议和倡议” 〔2 〕26的权利，有“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告” 〔2 〕27的权利。党员要履行反映民情的义务，行使提出建议提出申请等权利，必须有完善的下情上达通道，党内情况反映制度就是要完成这一使命。早在1929年，毛泽东就指出了党内上级机关了解下级机关和群众情况的重要性，“上级机关要明了下级机关的情况和群众生活的情况，成为正确指导的客观基础” 〔10 〕89。1938年，毛泽东又强调：“所谓发挥积极性，必须具体地表现在领导机关、干部和党员的创造能力，负责精神，工作的活跃，敢于和善于提出问题、发表意见、批评缺点，以及对于领导机关和领导干部从爱护观点出发的监督作用。” 〔15 〕这些都为党内情况反映制度的科学发展提供了正确的理论支撑，使党内情况反映制度制定和实施的出发点始终落在“扩大党内民主”的良性轨道上，也肃清了极端民主化倾向。2016年10月27日中国共产党第十八届中央委员会第六次会议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，明确提出要健全党内情况反映制度，畅通党员表达意见的通道，强调“党员有权在党的会议上发表不同意见，对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至党中央提出” 〔16 〕。

三、以党内民主监督约束权力防治腐败的困境突破

（一）扭转党员主体意识弱化现状，充分发挥党员主体监督作用

党员主体意識是党内民主的内在动力。党员作为党内民主的主体，其主体性意识的强弱直接关系到党员主体性作用发挥得好坏，直接关系到党的宗旨能否实现。在共产党的发展历史上，自创立之始就非常重视党员主体意识的强化，强调共产党与其他党的不同。《共产党宣言》明确提出：“共产党人同其他无产阶级政党不同的地方只是：一方面，在各国无产者的斗争中，共产党人强调和坚持整个无产阶级共同的不分民族的利益；另一方面，在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益。” 〔17 〕中国共产党在带领中国人民站起来富起来的过程中，一方面始终不忘初心、艰苦奋斗，另一方面也一直在为保持纯洁性和先进性进行着不懈努力，原因就是党在发展过程中始终都伴随着因为部分党员主体意识弱化而带来的凝聚力弱化和腐败的风险。早在1928年，毛泽东就针对党内出现的主体意识弱化问题进行了批评：“一年以来，党内机会主义现象仍然到处发现：一部分党员无斗争决心，敌来躲入深山，叫做‘打埋伏；一部分党员富有积极性，却又流于盲目的暴动。这些都是小资产阶级思想的表现。” 〔10 〕73党的十八大以来，习近平总书记针对新形势下出现的党员主体意识不强问题，多次进行了批评：“新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。” 〔7 〕3“在我们党员干部队伍中，信仰缺失是一个需要引起高度重视的问题。在一些人那里，有的以批评和嘲讽马克思主义为‘时尚、为噱头；有的精神空虚，认为共产主义是虚无缥缈的幻想，‘不问苍生问鬼神，热衷于算命看相、求神拜佛，迷信‘气功大师；有的信念动摇，把配偶子女移民到国外、钱存在国外，给自己‘留后路，随时准备‘跳船；有的心为物役，信奉金钱至上、名利至上、享乐至上，心里没有任何敬畏，行为没有任何底线。” 〔7 〕17要扭转党员主体意识弱化现状，充分发挥党员主体监督作用，约束权力防治腐败，必须强化党员的义务自觉，激发党员的权利自信。

首先，要强化党员的义务自觉。明确党员义务是每位党员在加入共产党时的第一要务。中国共产党成立之初，在《中国共产党第一个纲领》中就明确提出了入党要求：“凡承认本纲领和政策，并愿成为忠实党员的人，经党员一人介绍，不分性别、国籍，均可接收为党员，成为我们的同志。但在加入我们队伍之前，必须与企图反对本纲领的党派和集团断绝一切联系。” 〔9 〕153承认党的纲领、忠实于党、与他党断绝联系就是党员义务的最初内涵。依据时代特点、自身建设需要和执政要求，在后来进行的多次党章修改中，对党员义务内容不断进行了调整，使得党员的义务内容能够全面标识党员先进性，进而为保持全党的先进性奠定了重要基础。

“义务是自己认识的，不是对方课给的” 〔18 〕281。党为人民服务的根本宗旨决定了党员履行义务成为党员的首要标识，入党没有任何一己私利，只有为人民群众谋利益，只有为国为党的分忧和奉献。但是，再好的党员义务规定，如果不能成为党员的行为自觉，也只能是一纸空文。只有让党员自觉履行义务，把规定变成现实行为，党员主体作用才能凸显。强化党员义务自觉，关键要把好入口关，使真正的马克思主义信仰者成为党员。同时还要做好党员教育工作，使每个党员都能牢记党的宗旨，牢记自己的义务，自觉参与党内政治生活，自觉为共产主义理想奋斗。只有在这种每位党员都能自觉履行义务的党内政治生活中，全方位无死角的权力监督才会实现，权力腐败才会像过街老鼠一样被人人喊打，得到强有力的约束和震慑。

其次，要激发党员的权利自信。党的七大党章首次明确规定了党员有讨论权、选举权、被选举权、建议权和批评权四项权利。党的八大党章对党员的权利由四项增加至七项，新增了参加处分会议权、保留意见权、申诉控诉权。党的十二大党章将党员权利增至八项，增加了被培养权、检举权。对党员权利内容的不断拓展和细化，从制度层面保障了党员拥有参与党内政治生活的权利。

“权利是对方给的，不是自己主张的” 〔18 〕281。党员的权利只有在党内民主实践中才能得到充分体现。只有党的各级组织充分尊重党员权利，给党员行使权利的机会，党员权利才能发挥作用。如果各级组织和主要负责人经常过分强调集中统一，过分强调纪律和服从，弱化党员的权利，党员行使权利、参与党内政治生活的热情势必会受到打压，党员主体意识就会弱化，党内民主监督主体根基就会被削弱。所以，在赋予党员权利的同时，要通过确立科学规范的党内参与机制，激发党员树立权利自信，保证每位党员在实践中能真正行使权利，敢于表达诉求，敢于发表不同意见，有能力表达诉求，有能力发表不同意见，使每个党员主体都成为党内民主生机勃勃的参与者，唯此，党内民主才会有强有力的主体基础，党内民主监督才会有能够担当的责任主体，才能真正实现以权利约束权力，减少乃至杜绝腐败的发生。

（二）扭转制度空转现状，以制度的科学化、规范化实现党内民主监督

改革开放以来，我们党在党内民主制度建设方面进行了前所未有的努力，取得了显著成效。1980年2月，中国共产党第十一届中央委员会第五次全体会议通过了《关于党内政治生活的若干准则》。之后，《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党地方组织选举条例》《中国共产党党员权利保障条例》等系列党内法规制度相继颁布实施。2016年，党重新修订了《中国共产党党内监督条例》，制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。这些党内的法规条例，在规范政治生活、净化党内政治环境方面起了非常重要的作用，但同时也应看到，党内民主制度在科学化、规范化进程中仍有很长的路要走。如在已颁布的党内民主制度中，实体性制度偏多，程序性规范偏少；原则性的刚性制度多，偏重切实可行的实施细则和保障性法规少；制度的整体配套性还没有形成。所以，在实际制度运用过程中，就容易出现“墙壁制度”“橡皮制度”“文件制度”等制度空转现象。比如关于党代表的职责权限问题，“中国共产党党章规定，共产党员有要求罢免或撤换不称职干部的权利。从法理上讲，各级党的委员会是由同级党代会选举产生的，党代表有权对其中的成员提出罢免或撤换的主张。但在实践中，却没有任何相关的具体规定，即使出现了不称职干部，一般党员想要罢免或撤换他，却找不到任何关于启动程序的规定” 〔19 〕。可见，只有让党内民主制度在实践中真正运行起来，才能发挥其约束效能，完成其使命。

一方面，制度建设要注重实体性制度与程序性制度的有机统一。实体性制度和程序性制度是党内民主制度的两个重要类型，如鸟之双翼、车之双轮，缺一不可，二者的最佳关系是有机统一，能够共同发挥作用。实体性制度規定着党内民主制度的本质、原则和要求，解决是什么和做什么的问题。程序性制度规定着党内民主的实施过程和步骤，解决怎么做的问题。实体性制度是党内民主的前提和基础，程序性制度是党内民主的保障。如前文所述，当前关于党内民主的实体性制度多而全面，但保障这些制度实施的程序性制度则少之又少。党内民主制度建设的根本点在于推进实体性制度和程序性制度的整体配套，全方位解决是什么、做什么、怎么做的问题。只有这样，才能使制度运行起来，使制度成为实践的依据和抓手，制度的约束功能才会被活化，制度的权威性才能确立起来，敬畏制度、遵守制度的氛围才能够形成。

另一方面，制度建设要使直接民主与间接民主有机结合。直接民主和间接民主是实现党内民主的两条重要路径。直接民主是党员直接通过履行党员义务行使党员权利参与党内事务。间接民主是党员通过自己选出的代表代表自己履行义务行使权利。从途径上看，直接民主最能体现民主的本质和要求。但直接民主的实现要受多种因素的制约，时间、人数和组织结构特点等都会影响直接民主的实现。“民主单位越小，公民参与的可能性就越大而必须移交给代表的管理决定就越少。民主单位越大，解决重要问题的能力就越强，而同时公民就越有必要将管理决定权移交给代表” 〔3 〕93。可见，间接民主的作用在于弥补直接民主的缺陷与不足，是为了使民主更有效率。间接民主与直接民主作为相辅相成的两种民主形式，都是党内民主的有效途径。从党内民主的历史发展特点和现实需求来看，党内民主制度建设必须能够使直接民主与间接民主有机结合，以充分发挥两种民主途径的优势，使党内民主向最优化发展，使党内民主监督达到效力最大化。从党内民主的现实发展看，一般的基层党组织人数较少，适合采用直接民主，这样不仅能减少民主成本，充分发挥党员的主体性作用，还能激发党员直接参与监督的积极性，这是发展党内民主监督的基础。对于中高层级的党组织来说，党员的数量会越来越多，涉及的事项会越来越重大，适合采用间接民主的方式。对于间接民主，要通过有关制度规范代表产生的过程，规范代表的代表行为，使得代表人的产生能充分体现选举人的意志，代表人的代表行为能代表选举人的愿望、目标，这样，党员的主体性地位在间接选举中才能够得到保障，党内民主才可能不断扩大，民主的监督作用才能不断凸显。

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