第一书记驻村扶贫政治行为的嵌入逻辑

李利宏 郑甜甜

〔摘要〕 当前，我国扶贫开发已进入攻坚拔寨的冲刺期，第一书记作为打赢扶贫攻坚战的重要抓手，在上下联动中发挥着重要作用。第一书记驻村扶贫政治行为涉及党和国家、第一书记、贫困村三大关键变量，三者在坚守固有边界的同时又相互嵌入，党和国家与贫困村之间存在组织嵌入，党和国家与第一书记之间存在政策嵌入和利益嵌入，第一书记与贫困村之间存在关系嵌入，每种嵌入都对扶贫效果产生直接或间接影响，并且通过互动共同生成第一書记驻村扶贫的嵌入逻辑。

〔关键词〕 第一书记；驻村扶贫；组织嵌入；政策嵌入；利益嵌入；关系嵌入；嵌入逻辑

〔中图分类号〕D60 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）01-0025-05

2015年4月中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室三部门共同印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（下文简称《通知》），决定向党组织软弱涣散村、建档立卡贫困村选派驻村第一书记。选派第一书记是党和国家试图在精准扶贫过程中通过“外力”的介入解决当前贫困村脱贫等一系列问题的政策安排，驻村扶贫这个过程类似一个“嵌入”的过程，将原本不属于村庄的第一书记嵌入村庄。“嵌入”本意是指一种事物介入另一事物的过程或结果。当某一事物介入另一事物时，我们称之为“嵌入”过程 〔1 〕，当某一事物已经介入另一事物时，我们称其处于“嵌入”状态。“嵌入性”是指行为主体所处的环境、结构等外部条件对主体行为所产生的影响 〔2 〕，强调组织行为与社会体系间的相互引导、促进和限制的复杂关系 〔3 〕。精准扶贫的过程，就是党和国家以特定的方式配置或运用资源增强对乡村社会调节与嵌入的过程。因此，基于“嵌入性”视角，探讨第一书记在驻村扶贫过程中的嵌入逻辑、分析嵌入性因素如何影响扶贫绩效是非常必要的。在驻村扶贫中，政策嵌入、利益嵌入、组织嵌入和关系嵌入是党和国家、第一书记与贫困村之间互动的重要方式，党和国家作为自变量，贫困村作为因变量，党和国家行为的调节对贫困村的发展产生着重要影响；第一书记作为扶贫的一种手段，同时也是党和国家与贫困村之间的中介变量，承上启下，三者之间互动形成相互形塑、联动嵌入、协同治理的网络格局。本文将从党和国家与贫困村、党和国家与第一书记、第一书记与贫困村这三层关系入手，通过分析党和国家对贫困村的组织嵌入、党和国家对第一书记的政策嵌入和利益嵌入、第一书记对贫困村的关系嵌入，展示第一书记驻村扶贫这一政治行为的嵌入逻辑。

一、党和国家对贫困村的组织嵌入

按照党和国家的政策安排，第一书记作为联系国家与贫困村的一条纽带，把上级政策和多种资源带到村庄发展中来解决基层治理中的难题，这种政府主导力量的嵌入是国家权力强制性进入乡村社会引导村庄治理的一种手段，是国家配置社会资源的一条渠道。

相对分离的两个组织，通过相互渗透与组织形式的交叉重叠，从而将一个组织的行动逻辑渗透并内化到另一组织之中，这个动态过程就是组织嵌入 〔1 〕。在驻村扶贫过程中，党和国家对贫困村派遣第一书记主要体现了国家对贫困村的组织嵌入。贫困村党组织软弱涣散的情况普遍存在，选派第一书记，既是贫困村的需要，又反映出党和国家对基层党组织建设和农村扶贫问题的高度重视。党和国家选派第一书记、扶贫工作队驻村扶贫，通过人员安排、组织架构、价值引领来指导贫困村各方面发展。第一书记的重要职责就是加强基层组织建设，努力把村党组织建设成为坚强的战斗堡垒，提升村庄治理水平，促进农村的稳定和发展。第一书记驻扎基层，一方面便于调动基层党委在扶贫过程中的重要作用；另一方面便于在精准扶贫过程中实现党和国家对基层社会的组织引领，将利益观念和物质资源间接地传导至基层社会，有效实现党和国家对基层的间接治理，提升扶贫资源的整合效率。

H县X村在第一书记驻村扶贫之前，基层党组织呈现瘫痪状态，具体表现为村委班子思想观念滞后，党员队伍老龄化问题严重，党员党性意识淡漠、先锋模范作用不突出，群众对党员普遍不信任。第一书记驻X村之后，经过大量的走访调研，从抓班子、带队伍、强堡垒入手，以党建活动为载体，引导村两委干部积极开展工作，并充实村两委班子队伍，从致富带头人、退伍军人、回乡创业青年和有志于扎根农村创业的青年中选拔培养党员和干部；从管理制度入手，制定并完善了村两委议事规则和决策程序，增强了党组织的战斗力。他指导村两委从村民反映强烈的道路照明改善问题入手，通过“一事一议”渠道落实资金25万元，安装太阳能路灯70台。驻村半年来，村内各项事务都顺利开展，得到村民的一致认可，村两委形象日渐变好，整体战斗力明显增强。

同样F县D村基层党组织也出现上述瘫痪现象，D村有29名党员，但大多数年轻党员出外打工，留在村里的是年老的或丧失劳动能力的党员，缺少人力智力支持，给扶贫工作带来困难。来自县城的驻村Z书记表示，村里好多工作暂时无法开展，他到任后只是修缮了村委会，改善了村干部的工作环境，将党的誓词、纲领、制度等粘到墙上，其他实质性工作只能等待机会慢慢干。

上述两个案例充分表明，党和国家对贫困村派遣第一书记这一组织嵌入的方式是党和国家整顿基层组织软弱涣散的一种重要的制度安排。第一书记通常来自上级党组织或其他党政部门，他们往往见闻广博，有较强的处理事务的能力，引领着基层党组织，帮助贫困村运用新的治理理念、新的治理手段解决治理难题。同时，上述两个案例不同的扶贫绩效也表明，第一书记能力大小、责任意识强弱及贫困村参差不齐的治理环境，在很大程度上决定和制约着组织嵌入的效果。

二、党和国家对第一书记的政策嵌入、利益嵌入

选派第一书记的决策和行动源自于党和国家政策，是在具体的政治现实所形塑的情境即精准扶贫的大背景下发生的，即党和国家通过政策引导与利益激励等方式，促使相关单位将作为国家和贫困村中介的第一书记派遣驻村，进行扶贫工作。

按照党和国家的政策安排，各省委组织部从机关和企事业单位选派优秀党员干部进入贫困村，第一书记既有组织的重托，又是群众的期盼。根据《通知》，第一书记获得省委组织部的赋权，成为参与扶贫的重要主体。第一书记参与贫困村治理，首先应具有相应的主体地位，这一地位来自于自身与外部的双重努力。一方面，党和国家的政策赋予了第一书记合法性地位，这可以称之为国家对第一书记的政策嵌入；另一方面，政策中对第一书记待遇与考核等利益的正激励，是党員干部愿意驻村扶贫的重要条件，这是国家对第一书记的利益嵌入。

（一）政策嵌入

《通知》要求第一书记由各省委组织部从各级机关优秀年轻干部、后备干部，国有企业、事业单位的优秀人员等干部中选派，有农村工作经验或涉农方面专业技术特长的优先。按照因村派人原则，通过个人报名和组织推荐相结合的办法，由派出单位党委（党组）研究提出人选，同时要把好人选的政治关、品行关、廉政关和能力关，报同级党委组织部审核。

在精准扶贫的政策背景下，党和国家制定出台了选派第一书记的相关政策，同时还构建了组织管理的制度框架和发展规划，并以“政策设计师”的身份对所嵌入单位的决策和规划进行了调整。党和国家的政策为第一书记的行动构建了一个宏观环境，选派的第一书记必须紧紧围绕扶贫指导思想、方针和政策，才能更好地为贫困村的发展注入活力，实现对贫困村的引导和管理。这些政策不仅为第一书记驻村提供合法性基础，同时也明确了扶贫的目标与动力。

在调研中笔者了解到第一书记这项政策的实践与预期有很大差距。被选派到贫困村的第一书记，大都是有理想有目标的有为干部，对于他们来说，这是一次难得的经历，他们迫切希望在贫困村有所作为。驻村之前，一些第一书记想带项目入村，以期为贫困村带来点儿效益，但实践之后发现操作起来并不简单。正如F县Z书记讲的那样：处处都是“地雷”。首先是找不到合适的项目入村，一般项目前期投入较大，而且运行周期较长，对于没有什么资源的第一书记来说工作难度很大。其次因为村民普遍贫困，只要涉及补贴、社会保障等利益分配，村庄内部各种矛盾就会激化，处理好这些事情对于初入基层的第一书记来说很棘手。另外，第一书记虽然驻村扶贫，但是对于他们中的很多人来说，缺少人力、物力和财力，扶贫之路举步维艰。政策要求第一书记在精准扶贫中要“抓党建、促发展、搞稳定”，却没有赋予第一书记明确的责任标准和量化的考核指标。因此，很多第一书记表示尚未在村里开展任何具体性工作，只能保证在村里出现问题时及时出面。同时，按规定，第一书记驻村时间必须达到全年的2/3以上，这样导致他们没有固定的休息时间，为了应对上级检查，只能保证随叫随到。实践中出现的这些问题在一定程度上抑制了第一书记驻村的热情。

综上可见，第一书记驻村扶贫遭遇种种阻碍，实践与预期存在很大差距。党和国家为第一书记提供了良好的驻村条件，但相关赋权、支持未能同步，且不能切实解除第一书记驻村的后顾之忧，以致于第一书记在驻村过程中出现了一些负面和消极的情绪，很大程度上影响了扶贫热情，削弱了扶贫绩效。

（二）利益嵌入

党和国家对第一书记的利益嵌入包括经济利益和晋升利益方面的嵌入。首先，第一书记坚持驻村工作服务，在担任第一书记期间，原则上不承担派出单位工作，原人事关系、工资和福利待遇保持不变。除此之外，根据不同地方的规定，第一书记在驻村扶贫期间每天会有150元到200元不等的补助。毋庸讳言，对第一书记个人而言，经济利益也是其愿意驻村扶贫的一个客观存在的因素。F县Z书记透露，自己愿意驻村扶贫是因为党员就是一块砖，哪里需要就去哪里，作为一名老党员，更应听从党的指挥。另外政府会给驻村干部发放补助每天每人180元，虽然Z书记一再强调自己不缺钱，不是冲着补助去的，但实际上这种福利补助的利益激励作用是客观存在的。其次，《通知》规定，第一书记参加派出单位年度考核，由所在县（市、区、旗）党委组织部提出意见。任职期满，派出单位会同县（市、区、旗）党委组织部进行考察，考核结果作为评选先进、提拔使用、晋升职级的重要依据，对任职期间表现优秀的在同等条件下优先使用。对工作不认真、不负责的给予批评教育，造成不良后果的及时调整和处理。国家对第一书记工作绩效进行考核和评估，并将其作为能否晋升的重要依据，这些做法有利于促进第一书记积极投入扶贫工作中，有利于政府将其政治目标和价值观内化到行动者的具体行为中，促使第一书记工作朝着政策的正方向发展，最大程度地发挥第一书记驻村扶贫的功效。

三、第一书记对贫困村的关系嵌入

关系是第一书记嵌入贫困村的关键因素，第一书记需要凭借自身的关系和能力对所在贫困村进行因地制宜的帮扶，带动村庄发展。除了派出单位和第一书记自身的关系，进入村庄后第一书记与乡镇政府、村组干部、村民形成的关系网络都是第一书记嵌入贫困村的社会资本。这些关系的融洽程度受贫困村特殊情况的影响，也影响着扶贫绩效。

在经济活动中，“嵌入性”组织作为一个开放的系统，不断与周围社会体系发生着错综复杂的联系，组织在这个过程中可能获得正向机遇，形成网络式的嵌入格局，但也不可避免地受到网络关系和社会因素的牵制。关系嵌入性是组织重要的战略资源，是组织获得资源和信息的重要机制，对组织的绩效有着重要作用 〔4 〕。第一书记是党和政府的人格化代表，承载着政府资源，是精准扶贫政策实施的重要行动者。他们需要运用个人的权力资源、知识资源、社会资本、信息资源作用于扶贫开发工作中 〔5 〕，将“输血”和“造血”相结合，最大程度地挖掘自身资源和社会关系，为驻村扶贫提供帮助。在这一环节中，第一书记和贫困村作为嵌入的主体和客体，二者之间互动是驻村扶贫过程中的主轴。

（一）内部网络关系的联结

贫困村是第一书记的主要活动场域，第一书记的行动是嵌入村庄这个经济、政治、社会和文化环境中的。第一书记驻村，必然会与农村社会各行动主体如乡镇政府、村干部和村民产生行为互动，交织形成乡村社会网络。第一书记则处于关系网络中的枢纽位置，不断与周围的社会网络发生联系，交换信息，并受到影响，他的扶贫行为既是自主的，同时又是嵌入这个网络之中的。若与嵌入的关系网络在权责、利益等方面处理欠佳，则会影响嵌入的环境和基础，增加嵌入的难度，所以第一书记必须使信息传递通畅，发挥桥梁作用，使关系网络中每个行动者都发挥最大的作用。

通过调研我们发现，第一书记普遍存在“融入难”问题，这个问题也成为影响第一书记驻村开展工作的重要因素。受工作安排影响，第一书记通常会在夏天驻村，但由于此段时间贫困村村民忙于外出务工或农活，致使第一书记与村民交流沟通变得很困难，更谈不上在农民中间开展思想动员宣讲会。一些农民在思想上对扶贫缺乏深入了解，认为扶贫就是给他们一些钱，钱只要拿到手，有些人就吃干花净，再来找驻村干部要。由于缺乏长时间的深入交流，村民容易對驻村干部的行为产生误解，比如在确定精准扶贫对象等方面，村民不愿意配合驻村干部的工作，甚至还引发上访等一系列问题。同时，贫困村村干部能力素质参差不齐，对协助第一书记甄别贫困户造成困难。另外，虽然有些第一书记扶贫措施得当，但是村干部不懂如何配合其开展工作。

第一书记作为外在力量嵌入乡村社会，其与农村干部、农民的内部关系是开展工作的重要基础，对帮扶绩效产生最直接的影响。首先，不同地区乡镇干部、村干部的能力高低，对第一书记的工作有很大影响，村干部是第一书记进入村庄的主要帮手，村干部处理事务能力强，对第一书记开展工作就能起到促进作用；反之，如果村干部能力不强，不仅对扶贫工作帮助不大，甚至可能会阻碍扶贫工作的开展。其次，贫困村村民的贫困程度、贫困原因各不相同，使得第一书记得到村民信任和认可的难度相对较大，最终在很大程度上影响扶贫工作绩效。

（二）外部网络关系的助推

外部网络关系是第一书记重要的战略性资源，是其获取外部信息和资源的重要渠道。第一书记对于贫困村而言是个不折不扣的“局外人”，其人事关系在派出单位，工资、福利待遇由派出单位承担，原则上派出单位不仅不能因为本单位工作耽误第一书记驻村扶贫，而且要加大对第一书记驻村扶贫的支持力度。第一书记不但不占用村庄内原有资源，还会给村庄带来大量的外部资源。

1.派出单位的资源帮助

外部资源首先来自于派出单位。在第一书记处于枢纽位置的扶贫网络中，派出单位是最直接的帮扶助手，按照“单位做主体、一把手负总责”的总指示，派出单位必须从实际出发，解决第一书记在学习、工作、生活中遇到的困难和问题，不仅需要通过开展“联村联户”及“手拉手”等一系列活动，在帮助第一书记扶贫过程中，与贫困村再次建立帮带关系，与贫困户“建关系、结对子”，而且要结合本单位的资源优势，充分发挥帮扶作用，在资金、政策、帮扶措施等方面为第一书记提供支持，做好第一书记的坚强后盾，最大程度地协助第一书记完成工作任务。

调研结果显示，层级越高的部门和单位，拥有的资源越多，可以为扶贫村庄解决的困难也越多。省里派的驻村干部驻村扶贫效果最佳，市里的次之，县里的效果相对而言稍差。派出单位的层级在一定程度上决定了第一书记驻村扶贫的效果，之所以如此，是因为第一书记所处的单位层级不同，意味着他们拥有的资源不同。另外，派出单位的理解与关怀是对第一书记驻村扶贫最好的精神支持。驻村第一书记理论上接受县委组织部和派出单位的双重管理，但现实情况是受多头领导、多重监督的情况比比皆是。有些派出单位对第一书记考勤政策和具体工作缺乏了解，时不时向其委派其他任务，加上县、乡领导经常性的抽查考勤，致使第一书记常常需要应对多重工作，从而分散了精力，影响了扶贫绩效。

可见，一方面，由于派出单位职能不同，不同派出单位带给贫困村庄的资源不同，这些差异造成了第一书记扶贫绩效的差异。另一方面，派出单位需要多体谅第一书记，确保其有时间有精力驻村开展工作，并能结合本单位的特点和优势，在资金、项目等方面，尽可能地为第一书记所驻的村提供多方位的保障。如果派出单位在这些方面表现欠佳，会造成第一书记身兼多职、借力困难，致使驻村帮扶效率低下。

2.第一书记自身的社会资本扶持

社会资本是驻村扶贫的重要条件，第一书记利用自身社会资本为贫困村谋划产业项目，发展特色产业，帮助村民找销路、打市场，拓宽致富渠道，把关心村庄发展的社会人士或相关领导、企业家、行业专家、社会知名人士请来实地考察，为村庄脱贫发展建言献策，把社会力量和市场力量聚为一体，使外部关系嵌入贫困村，从而共同致力于扶贫开发。

我们在调研中了解到，驻村第一书记的个人社会资本越丰富，越能为贫困村庄发展带来大量资源。如来自Y市规划办的B书记为人热情开朗，且很有能力，为了更好地发展所驻村庄的农业园区，带动乡村旅游，他为所驻贫困村规划了环山公路和产业园区。同时，他利用自己的专业技能和自身的关系网络，把村庄零碎的地形图拼成了完整的影像图，使得村庄规划清晰明确。他还积极招商引资，为村庄修建环山公路，建设林果产业园区，帮助村庄在脱贫的道路上稳步前进。

在嵌入型主体能动空间较大的情况下，并不是所有的驻村第一书记都能很好地完成工作任务，个人能力、社会资本等因素都会在很大程度上影响第一书记的工作效能，具有强大社会关系的第一书记在扶贫中遭遇的阻力和难度较小，更容易完成扶贫任务。

四、关于第一书记驻村扶贫嵌入的两点思考

（一）嵌入过程中存在目标与实践的落差

从理论上讲，党和国家与第一书记、党和国家与贫困村、第一书记与贫困村所涉及的嵌入机制之间相互关联、相互增进，为精准扶贫提供了坚实的基础。党和国家对第一书记的政策和利益嵌入为第一书记的扶贫行为提供了合法性基础，增进了内部规范化，促使各类组织积极有序地参与扶贫，有助于扶贫政策的实施与贯彻，有正向激励作用。党和国家对贫困村的组织嵌入有利于国家与基层的有机衔接，确保组织行动与国家战略方向一致，增强扶贫效果和基层的利益聚合与表达功能。第一书记对贫困村的关系嵌入给当地带来大量的信息和资源，帮助贫困村采取策略性行动，有利于提升扶贫绩效，完成政策目标。但是在实践中，党和国家的政策仅仅为驻村扶贫提供了一个宏观目标，具体执行则需要依托第一书记。组织、利益、关系等方面的嵌入效果的差异与贫困村的实际情况和第一书记的个人能力密切相关，村庄实际情况的复杂程度、村民关系的处理、村干部能力的发挥、乡镇领导的考核，诸多因素交织在一起会影响第一书记的工作进展。部门和部门之间、角色和角色之间配合得协调与否，都直接影响到第一书记的嵌入效果。

（二）每个嵌入环节均应力求适度

在党和国家、第一书记、贫困村这三大关键变量之间，党和国家是嵌入行为的重要主体。从党和国家对第一书记的政策和利益嵌入，到第一书记对贫困村的关系嵌入，以及党和国家对贫困村的组织嵌入，每种嵌入都会对扶贫绩效产生影响，每个环节都应当把握好嵌入力度。

党和国家对贫困村进行组织嵌入的初衷是希望强大的领导班子对村集体发展产生积极促进作用，但从前文提及的访谈中可以看出，对于有些贫困村而言，组织帮扶流于形式，上级考核标准也只停留于表面。这说明党和国家对贫困村的组织嵌入程度较弱，需要开展更多活动从思想层面调动村民委员会、村党支部以及村民的积极性，扶贫先扶智，只有这样，上下、内外才能形成思想合力，促进村庄脱贫。

党和国家的政策引导与利益激励在最初选拔第一书记的过程中会起到一定作用，吸引广大机关、企事业单位的优秀干部成为第一书记进行驻村扶贫。但是随着第一书记进入基层，生活条件艰苦、融入困难、资源欠缺，再加上政策效力在下行的过程中层层递减，派出单位和乡镇巡视组多头领导，导致第一书记在扶贫过程中遇到很多困难，心有余而力不足，扶贫效果大打折扣。政策持续性在扶贫过程中显得尤为重要，这就需要党和国家对第一书记的政策嵌入覆盖面加广、程度加深，从而实现各部门协调有序、通力合作，保障第一书记有合适的嵌入资源，为第一书记驻村扶贫提供有效保障。

第一书记作为一种外部力量嵌入贫困村指导扶贫，应该注意与乡村社会内在机制的融合。乡村社会发展有其自身独立性，并且建构在村庄具体的社会关系和社会网络基础之上。第一书记应该遵循乡村社会这一逻辑，着重考虑村庄内部的关系网络，根据村庄实际情况进行适度嵌入。前文所述扶贫案例显示，现阶段存在第一书记“蜻蜓点水”式弱嵌入，对扶贫绩效产生了消极影响，要改变这种状况，就需要第一书记以外力的作用打破原有的边界限制，结合政策和关系资源把外部资源引进来，把村内资源推出去，打开贫困村与外界的联系通道，真正与乡村社会形成融合互适的局面。

〔参 考 文 献〕

〔1〕唐兴军.嵌入性治理：国家与社会关系视阈下的行业协会研究〔D〕.上海：华东师范大学，2016.

〔2〕卡尔·波兰尼.巨变：当代政治与经济的起源〔M〕.黄树民，译.北京：社会科学文献出版社，2013：198.

〔3〕杨玉波，李备友，李守伟.嵌入性理论研究综述：基于普遍联系的视角〔J〕.山东社会科学，2014（3）：172-176.

〔4〕蒋永甫，莫荣妹.干部下乡、精准扶贫与农业产业化发展——基于“第一书记产业联盟”的案例分析〔J〕.贵州社會科学，2016（5）：162-168.

〔5〕刘 巍.“嵌入性”理论及其在中国研究中的发展〔J〕.淮阴师范学院学报，2010（4）：507-511.

责任编辑 梁华林