诚信档案建设与 公务员诚信体系的构建

文艳

〔摘要〕 公务员诚信档案建设有利于健全公务员诚信体系的基本架构，强化公务员诚信管理制度的权威性，形成严格客观的公务员诚信他律机制，推进公共信用信息平台建设。公务员诚信档案信息不完善导致公务员诚信体系构建过程中出现约束力相对不足、部分制度空转、缺乏长期职业预期等问题。所以，应将诚信档案建设作为公务员诚信体系构建的关键抓手，以确保公务员诚信档案信息完备准确、与各项管理制度有效衔接、功能定位明确。

〔关键词〕 公務员；诚信档案；诚信体系；公务员管理

〔中图分类号〕D630.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）05-0093-03

诚信是社会文明的象征，也是社会和谐的基石。推进政务诚信，是提升国家治理体系和治理能力现代化水平的必然要求。推进政务诚信需要构建公务员诚信体系，而在这一过程中，要把公务员诚信档案建设作为关键抓手，以不断夯实诚信信息基础，充分发挥诚信档案的功能，提升他们诚信履职的能力，进而塑造公务员“模范守信、带头守信”的良好形象。

一、公务员诚信档案的重要功能

为了推进公务员诚信体系构建，2016年6月，中组部、人社部、国家公务员局联合发布了《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》，其中提出要建立公务员诚信档案。从近两年各地构建公务员诚信体系的实践来看，公务员诚信档案建设不仅是构建公务员诚信体系的关键组成部分，而且是实现公务员管理诚信导向的基础性保障因素。公务员诚信档案的重要功能具体体现在以下四个方面：

第一，有利于健全公务员诚信体系的基本架构。构建公务员诚信体系是一个系统性工程，内容涉及与公务员管理相关的职业道德、法律制度等诸多领域，主体既包括公务员管理机关、基层的党政部门，还包括公务员自身。发达国家构建公务员诚信体系的实践经验为我国提供了有益借鉴：一是明确了公务员职业道德中的诚信规范，并形成了内在的价值判断标准和行为导向，主要是通过价值塑造、理念灌输等方式，使公务员树立诚信履职的基本观念和行为准则。二是严格对公务员进行诚信评价和惩戒。一些国家实行“痕迹管理”制度，要求每一名公务员每天都要把处理公务、接待当事人和社会交往的情况等记录在工作日志上。如果公务员涉嫌违法违纪，工作日志将成为行政监察部门调取的重要证据，而如果存在不实记录，公务员将因不诚信受到行政处分，情节严重者会被取消退休金及各类保险，甚至被列入社会诚信“黑名单”。可见，构建公务员诚信体系，道德理念引导和法律制度规约二者缺一不可，而要发挥法律制度的作用，则离不开详实的诚信档案记录。实践中，公务员诚信档案建设不仅为相关法律制度的顺畅运行提供了保障，而且为构建公务员诚信体系提供了支撑。

第二，有利于强化公务员诚信管理制度的权威性。政务诚信是现代公共管理的基本价值导向之一。公务员作为公共管理活动的主体，发挥着行使公共权力、履行公共职能的重要作用。公务员履职的诚信状况，直接决定着政务诚信的状况，影响到党政部门的社会形象，并对整个社会的诚信建设发挥着重要的作用。因此，在录用、考核、奖惩等公务员管理制度中，都突出了对公务员诚信方面的要求。公务员管理部门要以公务员诚信信息为依据，对诚信者奖、失信者罚。完备而详细的公务员诚信档案，不仅能够确保公务员诚信管理制度的公正性，打击部分公务员存在的投机心理，促使其坚持诚信履职，而且能够进一步强化诚信的价值导向作用，提升公务员诚信管理制度的权威性。

第三，有利于形成严格客观的公务员诚信他律机制。个人诚信的养成，不仅需要通过道德观念的灌输形成自律，更需要严格的法律制度约束形成他律。因此，他律机制对于构建公务员诚信体系具有重要意义。公务员管理部门对于公务员诚信状况的评价，必须要有严格客观的标准和依据，一定要避免主观随意认定。公务员诚信档案，作为公务员诚信状况的详实记录，是评价公务员诚信状况的客观依据。当前，公务员诚信档案的内容不断细化，如一些国家和地区先后推行了公务员信用报告制度，信用报告包括公务员的个人基本身份信息、银行信用信息、非银行信用信息（含通讯项目、公共事业项目的缴费信息）等，几乎涉及了除个人隐私之外的所有个人信息。公务员一旦出现比较严重的失信行为，就会进入社会诚信“黑名单”，面临被解除公职甚至无法再就业的困境。公务员诚信档案的建立，促使公务员必须时刻注重自己的言行，认真履行工作职责，避免出现“污点”记录，充分发挥了对公务员强有力的他律作用。

第四，有利于公共信用信息平台的建设。2015年10月，全国信用信息共享平台上线，2017年9月，国家公共信用信息中心成立，标志着我国已经形成了全国性的公共信用信息平台。这一平台为我国社会诚信体系建设提供了基础性支持，具有非常重要的意义，但从档案信息管理的角度出发，仍需对这一信息平台进行充实、整合，以提高其使用的便捷性。公务员诚信档案与全国性的公共信用信息平台的对接，进一步充实了后者的信息量。公务员诚信档案的管理拥有较为完备的组织形式，内容管理也相对全面、准确、及时，对于其他行业和组织的诚信平台建设具有重要的借鉴意义，并有利于促进全国性公共信用信息平台建设的规范化、科学化。

二、诚信档案建设滞后对公务员诚信体系构建的影响

推进政务诚信、构建公务员诚信体系，离不开公务员诚信档案。目前，我国公务员诚信档案建设还存在着一些不足，直接影响到公务员诚信体系构建的质量和进程。

第一，公务员诚信体系约束力相对不足。诚信是公务员的基本职业道德要求。现代职业道德建设和发展的规律表明，任何领域当中特定职业道德的养成，都是自律和他律共同作用的结果。我国公务员管理部门始终关注公务员诚信问题，不断推进公务员诚信体系构建。在公务员管理实践中，要多采取宣传教育、培训学习等引导性的方式，以激发公务员对诚信的内在认同。公务员诚信体系还存在长于教育引导、弱于规范约束等问题，其原因主要在于没有完备准确的公务员诚信档案，执行外部规范约束缺少依据，从而导致公务员诚信体系约束力不足。

第二，公务员诚信体系存在制度空转问题。检验公务员诚信体系构建成效的重要标准就是诚信要求是否体现在具体的公务员管理环节中，是否形成了运转有效的制度。从目前公务员管理的实际状况来看，在一定程度上存在着部分制度空转的问题。在公务员管理过程中，公务员诚信档案信息不足甚至缺失的情况时有发生，导致对于公务员诚信状况的评价缺少客观信息记录作为依据，难以对公务员诚信状况作出量化评定，而只能作定性描述。公务员诚信状况评价缺乏客观依据，致使相关的公务员诚信体系制度虚化、空置化，出现了制度空转现象。

第三，公务员诚信体系缺乏长期职业预期内容。从职业发展的规律来看，诚信的职业操守所带来的职业发展预期应该是长期的，也就是说从业者越是坚持诚信，其职业发展回报越高，反之如果出现失信行为，则意味着会产生很高的失信成本。构建公务员诚信体系也应遵循这一规律要求，比如新加坡的公务员公积金制度规定，公务员正常离职或退休时，没有失信于宣誓承诺的行为，就可以得到数目可观的公积金，反之公积金就上缴国库。诚信的长远预期与失信的高额成本，自然会使公务员作出合乎理性的选择，在很大程度上避免了公务员短视性的投机行为。但公务员诚信体系长期职业预期顺利发挥作用的前提是要有完备准确且动态更新的公务员诚信信息记录，并要有专门的公务员诚信档案与之配套。可见，公务员诚信档案建设如果落后，就会影响公务员的长期职业预期，进而影响公务员诚信体系的构建。

三、以诚信档案建设推动公务员诚信体系构建

加强公务员诚信档案建设，不断完善相关的数据信息，能够有效推进公务员诚信体系构建，促使各级公务员诚信履职，进而推动政务诚信目标的实现。加强公务员诚信档案建设，要注重加强以下三方面工作：

第一，公务员诚信档案的信息要完备准确。公务员诚信档案是一种专门性的信息记录，相关信息一定要完备准确。为此，必须解决好公务员诚信档案内容界定的问题，即公务员诚信档案应该包括哪些方面的内容。2014年国务院印发的《社会信用体系规划纲要（2014-2020年）》提出，依法依规将公务员个人有关事项报告、廉政记录、年度考核结果、相关违法违纪违约行为等信用信息纳入诚信档案。2016年国务院发布的《关于加强政务诚信建设的指导意见》进一步要求，将各级公务员在履职过程中因违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理的信息纳入政务失信记录。从近两年各地发布的有关政务诚信建设的文件来看，公务员诚信档案记录的内容主要包括公务员档案填写登记情况、个人事项报告查核情况、廉政记录情况、遵守规定和承诺践诺情况等，有些地方还包括了公务员在社会公德以及家庭美德等方面的表现。从公务员的职业性质出发，并结合政策要求与具体实践，公务员诚信档案主要應记录三个方面的事项：一是公务员个人的社会信用状况；二是与公务员职业要求相关的特定诚信信息，如个人事项报告、廉政记录等；三是公务员履职情况的诚信信息，如年度考核情况、相关违法违约行为等。总之，相关部门在公务员诚信档案建设过程中，只有认真采集这三方面的相关信息，才能全面准确地反映公务员的诚信状况。

第二，公务员诚信档案要与各项管理制度有效衔接。公务员诚信档案是推进公务员诚信体系构建的关键，而在公务员管理的主要环节中，必须注重其与各项管理制度的有效衔接。公务员管理主要包括三大环节：入口管理、在职管理和出口管理，公务员诚信档案在这些环节中要发挥其应有的作用。在入口管理阶段，要发挥诚信档案在考试录用中的作用，对于严重失信人员要严格明确考录的限制性条件，做好对报考人员考试失信行为的记录，并严格执行相关处罚规定；在在职管理阶段，要把诚信作为公务员的义务性要求，并要将其与考核、奖惩、提拔、培训等具体制度相结合，如在评优评先时，对存在政务失信记录的公务员，要按照相关规定采取限制措施；在出口管理阶段，一方面，要依据公务员诚信档案记录，把公务员诚信状况作为辞退的重要依据，另一方面，要把公务员的诚信状况与公务员退休后的相关待遇挂钩，设置上下浮动的比例和标准，并根据公务员诚信档案记录进行奖惩，从而增大公务员的失信成本，进而促使其形成长期职业预期。

第三，要明确公务员诚信档案的功能定位。公务员诚信档案主要记录公务员的诚信信息，发挥评价公务员诚信状况的作用。明确公务员诚信档案的功能定位，要处理好公务员诚信档案与一般人事档案以及公共信用信息平台的关系。一是与一般人事档案的关系。要注意二者各有侧重，不能越俎代庖。一般人事档案涉及公务员的全部人事信息记录，内容领域更加全面，诚信档案重点在于记录公务员的诚信状况，突出专门性的内容。一般人事档案对于公务员诚信状况更多是总体性和结论性的概括与评价，诚信档案需要对于公务员诚信状况的具体表现、事项作出详实的描述性记录，既要注意具体的事由和细节，又要作出量化的等级评价。二是与公共信用信息平台的关系。公务员诚信档案作为对公务员诚信信息的记录，要与公共信用信息平台互通，避免变成信息孤岛。一方面，在采集信息时，要与全国性的公共信用信息平台进行相关信息的比对，进一步提高公务员诚信档案信息的准确度；另一方面，通过加强公务员诚信档案建设，进一步完善全国性的公共信用信息平台的职业信息分类，除涉密等特殊情形外，可以探索逐步公开公务员诚信档案。相关部门在完善公共信用信息的同时，要主动接受社会监督与评价，推动构建公务员诚信体系，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。

〔参 考 文 献〕

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责任编辑 王亚峰