加快村镇建设的路径探索

董巧平

〔摘要〕 村镇建设是新型城镇化建设的有效途径。随着城镇化进程的加快，我国村镇风貌、基础设施、生态规划等方面有了很大改善，但仍存在村镇规划明显滞后、基础设施投入不足等问题。因此，要加快村镇建设，必须坚持以人为本，在加强规划引领、推进村镇联动、强化产业支撑、建立多元投资机制、破解土地供需矛盾等方面下功夫。

〔关键词〕 村镇建设；规划引领；村镇联动；产业支撑；多元投资；典型引路

〔中图分类号〕F320.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）01-0067-03

推进新农村村镇建设，是新形势下做好“三农”工作的重中之重，是统筹城乡发展、推进城乡一体化进程的有效途径。近年来我国村镇建设虽然取得了很大成就，但仍存在着一些问题，急需探索有效对策，以推动村镇建设的持续健康发展。

一、村镇建设是新型城镇化建设的有效途径

村镇包括乡村和集镇。乡村是农民进行生产和生活的主要处所，与农民切身利益息息相关；集镇是城乡一体化发展最关键的节点，是服务三农的前沿，是实现人口就近城镇化的主要阵地。村镇建设，从地域布局而言，是就地城镇化；从内涵而言，是农业生产现代化、乡村生活城镇化。

村镇建设是新型城镇化建设的有效途径。新型城镇化的核心是以人为本，可以通过城镇化让一部分农民进城，也可以通过村镇化让一部分农民在农村实现就业。推进村镇建设是深化供给侧结构性改革、加快以人为本新型城镇化建设的重要抓手，有利于促进农村人口向城镇转移，提高城市化水平；促进农业集约化经营，提高农村经济效益，实现农村现代化；促进乡镇企业向城镇工业小区集中，实现基础设施和资源共享，加强规范管理和集中治理污染；发挥城镇的集聚效应，积极发展第三产业，有效解决农村富余劳动力就业问题；培育和发展农村市场，扩大内需，加速国民经济发展；改善城乡生活质量，提高农民综合素质，促进“两个文明”建设。

二、村镇建设存在的问题及成因分析

随着城镇化进程的加快，我国村镇风貌、基础设施、生态规划等方面有了很大改善，但受生产力水平、经济发展速度和群众思想观念等因素的制约，村镇建设与管理还相对落后，主要表现为：村镇规划明显滞后，村镇基础设施投入不足，村镇规模小、功能不完善，产业支撑、特色带动不力，村镇建设管理力度不够等。

产生上述问题的原因是多方面的。第一，村镇建设管理主体思想认识不到位。一些地方政府“重城轻乡”思想比较严重，认为农村建设对经济增长拉动力不强，不需要在村镇建设方面花心思；不少干部对村镇建设抱有畏难情绪，工作消极、被动，等、靠、要思想严重，缺乏应有的积极性；大部分农村青壮年劳动力到外地打工创业，自主建设家园的意识比较淡薄。第二，缺乏规划指导。村镇建设缺乏规划是当前农村普遍存在的现象。受资金等问题的困扰，全国许多乡镇和村庄没有编制总体规划。规划不到位，制约了农村道路、电力、通信、水利等基础设施的整体优化改造，造成了土地资源建设和利用上的浪费。第三，特色产业定位不准确。村镇因产业而兴，没有产业，村镇就失去了支撑，特色产业是村镇竞争力和影响力的集中体现。目前，一些村镇发展产业面面俱到，搞成“摊大饼”，没有找准特色产业化发展的方向。第四，建设资金投入不足。当前，村镇建设主要依赖财政资金投入，未能引导更多的社会资金投入。

三、加快村镇建设的路径探索

加快村鎮建设是一项复杂的系统工程，需要多方面的思路。

（一）坚持以人为本

村镇建设要坚持以人民群众满意、高兴、赞成作为工作的出发点和落脚点。在村镇建设中要突出农民的主体地位，对规划和建设方案等事关全局的大事，应实行村委会议定、村民代表大会讨论、全体村民大会表决通过。坚持交知情权给农民，还决策权给群众，不搞“一刀切”，不搞强迫命令，使村镇建设更切合农村实际，更贴近农民需要。要充分考虑广大农民的实际需要，致力于改善农民的居住和生活环境，提供绿化、净化、美化和效能化的发展空间，保障农民的身心健康，提高农民的文化素质和社区的精神文明水平。要注意保护农民的合法利益，坚持依法办事、依法管理，防止冒进和过激行为，确保社会安定团结。要让广大农民群众看到村镇建设的具体成效，形成全社会关心、支持、参与村镇建设的浓厚氛围。

（二）加强规划引领

村镇规划在经济社会发展中的地位和作用不断提升，规划是村镇建设的指导蓝图，决定着村镇发展的水平、速度和质量。应坚持从本地实际出发，把村镇规划放在县域经济发展大局中去把握，以村镇规划建设为突破口，强力推进社会主义新农村建设。一要进一步加大宣传力度，增强规划意识。充分运用电视、报纸、广播、展示会等多种形式，进一步加强对《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规和各地城镇总体规划、村庄规划内容的宣传，使农村干部群众充分认识规划对于提高农村居住环境和质量的积极作用，充分认识规划对村镇建设和发展的综合协调、控制、引导作用，从而引导农村干部群众正确处理局部利益与整体利益、当前建设和长远发展的关系，积极营造全社会共同支持、共同参与村镇规划编制工作的良好社会氛围。二要精心组织实施，提高规划水平。村镇规划编制要注重整体性、可行性、科学性、程序性。三要强化乡村规划引领作用。近年来，不少地区村镇建设从环境综合整治入手，从道路硬化、村庄绿化、环境卫生、美化亮化等方面梯次推进，但从规划角度来说还比较笼统，需要全盘规划，既要做好总体规划和详细规划，又要做好专项控规和近期控规，将近期利益和长远利益结合起来，将区域利益和整体利益结合起来，实行“先规划，后建设”，避免重复建设，减少资源浪费。四要加强规划建设管理。坚持“一张蓝图绘到底”，做到规划一经批准，任何单位和个人都不得擅自变更。要一棒接着一棒干，一任接着一任干，确保规划的严肃性和连续性。要始终做到“建设必有规划，动土必经审批”，坚决杜绝乡镇规划区与集中居住点以外的零星建设。

（三）推进村镇联动

推进村镇联动建设，就是把集镇建设与周边村庄建设一并纳入新农村建设范围，实行整体规划、统筹建设、一体发展、相得益彰。城乡统筹建设，基础是村镇整治建设，重点是做强集镇、做美新村，核心是减少农民、富裕农民，本质是以镇带村、以村促镇、村镇融合，目标是村镇统筹协调发展。一要做强集镇，增强承载力。要结合交通、区位、资源、产业、人口及经济发展水平实际，着力打造中心集镇。进一步加快集镇公共基础设施建设，完善和提升集镇功能。引导集镇资金、技术、人才、管理等生产要素向农村合理流动，加速集镇道路、管网、供水、供电、供气、垃圾污水处理等设施向农村延伸，城镇文明、科技教育、医疗卫生、商业服务网点、社区服务以及劳动就业等设施向农村覆盖。二要做美新村，提升村庄吸引力。要保护好传统古村落，保留乡村原有的自然风貌，开发利用村庄原有的古树、老碾、老井、古建筑、老农具等“古董”，倾力打造“看得见山，望得见水，记得住乡愁”的美丽乡村；要挖掘乡村文化内涵，对美丽的传说、戏曲等传统文化、风土人情要予以充分挖掘整理，不能让农村成为记忆中的故园。要结合生态扶贫搬迁、农村建设用地复垦，科学规划和布局现代农村新形态，采用农民自建、集体建房或连片建房等方式，高标准建设一批村容整洁形象美、功能完善环境美、创业增收生活美的农民新村。要深入推进乡村清洁工程，落实资金、人员及设施设备等，重点开展村庄清扫保洁、积存垃圾治理和村容村貌整饰，大力改善人居环境。

（四）强化产业支撑

城镇是产业的载体和平台，产业是城镇的动力和源泉。应把发展实体经济、促进产业集聚作为村镇发展的重点，明确功能定位和主导产业。村镇建设只有围绕产业来做，结合产业规划统筹考虑，才会焕发生机并具备长久的生命力。没有产业的发展，村镇就不会有人流、物流、资金流、信息流，就必然失去造血功能，失去发展动力和后劲。应立足各村镇的区位优势、资源优势、产业优势，把发展村镇同农村产业结构调整、农业产业化、发展乡镇企业结合起来，宜工则工、宜商则商、宜农则农，大做产业兴镇的文章。农业基础好的村镇，要大力发展“一村一品”，重点在做大产业规模、做长产业链条、做强产业品牌、做高产业效益上下功夫；大力发展现代农业示范园区，因地制宜打造一批种养业专业示范园和设施农业、循环农业、生态农业、休闲农业等综合示范园；大力发展新型农业业态，发展资源节约型和环境友好型农业，推动休闲农业、乡村旅游业发展。工业基础好的村镇，要搞好工业集中区建设，推动招商引资，把村镇建设与发展工业结合起来，培育主导产业和支柱产业，实现工业化和城市化双轮驱动。市场发达的村镇，要完善各类专业批发市场和传统集贸市场，加快推进物流园专业市场建设，做大商贸物流业。自然生态环境优的村镇，要加快景区建设，推进乡村旅游发展，鼓励农民自主创业或以土地使用权、房屋使用权等固定资产入股合作，开发农家乐、乡村旅馆、果园采摘、特色农产品销售等旅游服务业，提高农村常住人口中从事非农生产人员的比例，实现农民生产和生活方式的就地转化。名镇名村和传统村落，要加大对传统艺术、传统民俗、人文典故、地域风情等非物质文化遗产的发掘力度，坚持保护优先、适度开发的原则，结合美丽宜居乡村建设，发展乡村文化休闲旅游，促进农民致富增收。

（五）建立多元投资机制

一要向上级争取项目、资金方面的扶持。当前，中央和各省对村镇的政策扶持和资金投入空前加大，各地要紧紧抓住这一机遇，争取得到上级项目、资金方面更多的扶持。二要充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，逐步形成以政府投资为引导，以社会集资和个人筹资为主体，国家、集体、个人共同投资进行村镇建设的多元化投资机制。把村镇建设项目推向市场，通过向社会公開招标，吸引农村闲散资金和外地资金，有效解决资金难题。三要加大招商引资力度，大力发展农产品（地方特色产品）加工、商贸、旅游等，培植地方财源，壮大村镇经济实力，为村镇建设提供稳定的资金来源。四要通过盘活闲置土地资产、搞活农村土地流转等办法，多方筹集资金，为村镇建设积蓄财源。

（六）破解土地供需矛盾

在推进农民集中居住过程中，必然会面临土地跨组、跨村调整难以及建设用地取得难等问题。为破解这些难题，一要立足高位协调，着力解决土地利用总体规划与城镇总体规划“两规”不衔接问题。下大力气抓好国土与规划部门之间的协调工作，对不符合土地利用规划的集中居住区，按照“轻重缓急”原则，纳入近期和下一轮土地利用规划调整计划，确保集中居住区建设用地合法化。二要立足跨村通融调剂，着力破解土地调整难问题。应建立与完善建设用地交易市场，最大限度发挥土地交易中心的作用；探索建设“户口跟着新建（购）房屋走”与“土地协议置换”两项制度，破解土地调整难题。三要立足用活政策，着力破解土地供需矛盾。要大力实施城乡建设用地增减挂钩项目，加大土地整理和后备资源开发力度，通过零星村整治、土地整理、宅基地复垦、造田造地等措施多途径获取更多的建设用地指标。对原来属于农民宅基地等的建设用地复垦所形成的集体建设用地指标，在保证农民集中居住区建设所需指标前提下，剩余的指标在符合国家法律法规的框架下，全部统筹用于小城镇建设。村镇建设要立足于节地、节能和可持续发展，从外延式扩展向内涵式增长转变；从大规模征地拆迁和大搞各类工业园区，向集中力量整治优化村镇人居环境和投资环境转变。

（七）抓好典型引路

村镇建设量大面广，情况千差万别，因此推动村镇建设一定要注意抓好典型引路，以点带面，探索村镇建设的新路径。村镇建设要从各地的实际情况出发，根据当地经济发展水平、区位特点、资源优势和自然条件、人文基础、文化传承，合理规划布局，突出重点，注重实效，防止盲目攀比、重复建设。要重点发展基础条件好、产业优势强、文化特色浓、生态环境优、人口集聚功能强、“两委”班子健全、农民积极性高的村镇，分类指导，稳步发展，做大做强，及时总结典型经验，做好推广示范工作。

〔参 考 文 献〕

〔1〕姜安心，王梓林.美丽村镇建设的内涵及实现途径〔J〕.合作经济与科技，2016（12）：34-35.

〔2〕马知遥.城镇化与乡愁传统的延续〔J〕.人文天下，2015（1）：33-36.

〔3〕吴肇光.新型城镇化视角下解决“三农”问题的基本路径〔J〕.福建论坛（人文社会科学版），2014（2）：42-45.

责任编辑 梁华林