学校体育场地设施对外开放之刍议

雷哲 郭敏 璐璇

摘 要： 运用文献资料、数理统计等研究方法，对我国学校体育场地设施的开放现状进行分析，发现影响其开放水平的因素有管理者意识狭隘、场地设施数量面积不足、质量不高、财力匮乏、法律缺失等。针对以上问题提出构建学校体育场地设施对外开放服务体系的建议，从供给、运营管理、保障和检查评估四个方面着手，协调政府、学校、社会和社区四方力量，切实提高我国学校体育场地设施对外开放水平。

关键词： 学校；体育场地设施；对外开放；服务体系

中图分类号：G818 文献标识码：A 文章编号：1009-9840（2018）02-0081-05

1 研究的源起

体育场地设施是开展各类体育活动的物质载体，在国家大力发展全民健身事业并把全民健身上升为国家战略的背景下，体育场地设施的地位显得尤为重要。然而与日益高涨的全民健身需求相比，我国人均1.5平方米的体育场地设施面积却显得格外捉襟见肘。2017年6月，国家体育总局苟仲文局长在调研广州全民健身工作时指出，体育场地设施资源不足和人民群众日益高涨的健身需求的实然矛盾已经成为制约我国全民健身事业发展的瓶颈。

根据《第六次全国体育场地普查数据公报》显示，在全国体育场地中，教育系统管理的体育场地66.05万个，占38.98%；场地面积10.56亿平方米，占53.01%[1]，学校是其主要集中地。在体育场地设施供给不足，国家财力在短时间无法解决，同时学校体育场地设施处在长期闲置的情况下，学校体育场地设施对外开放意义重大[2]。然而通过文献资料查阅和实际调查走访发现，我国现阶段学校体育场地设施的对外开放的状况并不尽如人意，总体开放比例约为三成。黄爱峰在《学校体育发展十大问题反思》一文中指出，我国有32.8%的学校体育场馆完全不对外开放[3]。席玉宝在《全国学校体育场地对外开放现状统计分析》中指出，学校体育场地开放分为全天开放、部分开放和不开放，并根据第五次全国体育场地普查数据整理得出其比例，分别为14.88%、14.33%和70.80%[4]。许贵福在《我国城市学校体育场地开放现状与发展对策研究》中指出，学校体育场地占全国的体育场地总量的65.61%，对外开放的仅为29.22%。而我国近邻日本学校体育场地开放度较高，98.53%的公立中小学对外开放体育场地，学校所拥有的体育馆、运动场对外开放率更是达到81.21%[5]。从事多年学校体育工作研究的华中师范大学体育学院院长郭敏教授指出，我国绝大多数学校“锁着”大量优质的体育场地设施资源，造成体育资源的流失，国有资产的浪费。

针对开放水平较低的现实，2017年2月份国家体育总局联合国家教育部出台了《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》，该文件就学校体育场地设施对外开放的指导思想、开放范围、开放办法、保障措施和组织实施五个方面做出了详细的部署，提出了明确的要求。因此，在国家实施全民健身战略、鼓励并要求学校体育场地设施对外开放的新形势下，对我国学校体育场地设施进行研究，做好学校体育场地设施对外开放后的相关工作，构建科学的学校体育场地设施对外开放服务体系，将成为保障全民健身事业顺利发展的重要抓手。

2 制约学校体育场地设施对外开放的因素分析

2.1 管理者意识的滞后和指导人员数量的匮乏

首先在管理者认识方面，作为教育资源的掌管者，大到党和政府部门、各级各类教育行政机构，小到具体的大、中、小学的教育管理者，其自身的学校体育意识仍然禁锢在“学校体育即是学校自己的体育”，殊不知国外发达国家的学校体育早已演化为“家庭学校体育互动”和“社区学校一体式发展”的模式[6]。通过对一些学校校长的走访调查发现，绝大多数学校的领导都一致认为学校的体育场地设施应主要为学生和教师服务，社会人员的健身应由政府和体育部门承担。其次管理指导人员数量不足。学校体育教师将承担学校开放后的场地设施管理和健身者的指导工作，然由于体育在中小学属于副科，大部分学校的体育教师数量配备较少，又加之体育教师具备较强的专业性，学校其他学科的教师或行政人员不能临时转换，因此学校体育教师仅够满足学生上体育课之用，承担不了学校开放后的管理指导工作。

2.2 体育场地设施数量和面积的不足

根据王健小组的调查，有32.9%的学校现有体育场地不能或完全不能满足学校体育教学的需要，完全能够满足的学校仅占5.9%[7]。截至2013年底，我国中小学校均体育场地数量为2个，人均场地面积为5.1平方米；高等院校校均体育场地数量为18个，人均体育场地面积为2.4平方米，具体数据见表1、表2。与第五次全国体育场地普查数据相比中小学校均体育场地数量上由不足1个提升至2个，究其增长的原因大部分与我国中小学撤并合校有关；高等院校的人均体育场地面积下降较严重，由2009年的4.0平方米[7]已下滑至2.4平方米。而一些体育发达国家则较为重视学校体育场地设施的建设，比如英国每50名学生要求配备半英亩的体育活动场地；紧邻日本的学校体育场地数量已经达到本国体育场地数量的70%[8]，而我国仅为58.9%。可见，我国学校体育场地设施数量和面积均较少。体育场地数量和面积的不足将制约学校体育活动的开展，更不会促使学校去开放本来就已使用紧张的体育场地设施。

2.3 场地设施种类单调

目前我国学校体育场地设施种类较为单一。由于室内体育场馆造价高、后续维护昂贵等原因室内体育场地远远少于室外体育场地。根据王健小组的调查，我国只有室外体育场地设施的学校占56.4%，仅30.4%的学校拥有室内体育场地设施，而具备高质量的室内体育场馆，如游泳馆和体育馆的学校仅占9.0%。资料显示，日本学校的条件更好，公立小学100%拥有运动场，90%的学校拥有体育馆，50%的學校拥有游泳池[11]。

从运动项目看，湖北省学校体育场地设施大部分为篮球场、排球场和羽毛球场[10]。重庆市中学的篮球、篮球架、羽毛球拍、乒乓球拍和乒乓球台等器材的配备率高；小学的跳绳、羽毛球拍、乒乓球拍和乒乓球台的配备率高[11]。徐贵福在对我国河南省、山东省、河北省、江苏省、湖北省、陕西省6省城市668所大中小学的体育场地进行调查研究时发现，学校体育场地设施种类单一，在668所学校中都配置了篮球场地、乒乓球场地，其他类的体育场地设施均存在不同程度的缺失[5]。质量粗糙低端、种类集中单一的体育场地设施，既无法满足学生多元化的健身需求，又不利于日后的对外开放。

2.4 财力资源匮乏，投入渠道单一

政府每年通过财政拨付给学校的费用未包含体育场地设施对外开放的经费，或者拨付此类费用较少，学校根本入不敷出，这就造成了绝大多数学校不愿意向社会开放体育场地设施的现象。比如在2006年国家开展的全国120个中小学为试点向社会开放体育场地设施期间，政府每年给予学校的2万元财政补助也很难维持开放期间的体育场地设施维修费、人员管理费、场地卫生清洁费、水费、电费等额外费用[12]。如果把财力责任全推给政府，又显得矫枉过正，因为我国学校体育场地设施的建设大部分都是由政府财政出资。具体数据见表3。

由表3可知我国学校体育场地设施建设的资金来源有政府财政拨款、单位自筹、体彩公益金、社会捐赠和其他五个方面，来源渠道众多，但大部分还是依靠政府财政拨款和单位自筹，两者所占比例超过90%，并且从2003年到2013年政府财政拨款比例从36.09%增长至68.31%，十年来增长了89.30%，可见政府还是很重视学校体育场地设施的建设。然而过分依靠政府财政拨款和学校自筹，将会增加政府和学校负担，不利于学校体育场地设施的持续发展。从表3可知社会渠道所占资金比例较少，从2003年的3.10%略升至2013年的5.16%，说明我国学校体育场地设施在建设过程中动用社会力量较少。

2.5 法律制度缺失

通过查阅现有的相关法律制度，发现在法律立法层面，《体育法》《教育法》都没有相关学校体育场地设施向社会开放的条款，说明我国学校体育场地设施对外开放缺少最为基础的法律支撑，对其要求欠缺义务性和强制性。现有的相关规定仅属于行政法规（如《全民健身条例》中规定学校应当在课余时间和节假日向学生开放体育设施）和政府的规范性文件（如《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中规定学校体育场馆课余时间要向学生开放，并采取有力措施加强安全保障，将开放情况定期向社会公开），其约束性较低。

2.6 安全问题堪忧

学校体育场地设施一旦对外开放，社会上形形色色的人会进入校园，给师生的人身和学校的财产安全带来隐患。另外，锻炼者在健身的过程中由于使用器械不当、争抢场地设施或者是活动中发生摩擦等原因会造成意外人身伤害。比如2017年5月31日，洛阳王城公园篮球场，打篮球的年轻人和跳广场舞的大叔大妈因为争抢场地问题发生了激烈的矛盾，双方互不相让，大打出手。由于缺乏相关责任认定制度和尚未引入校园体育保险机制，校方担心开放后发生安全事件的责任归属问题，所以大部分学校都抱着“多一事不如少一事”的心态借着各种理由拒绝开放学校体育场地设施。

综上所述，我国学校体育场地设施开放之难是多因素相互作用的结果，开放比例不足三成的原因基本上可以归结为政府调控不利、社会参与度不够、学校无暇管理。正如北京市广渠门中学副校长邢颖在2017年9月接受中央电视台新闻频道采访时所说，对外开放本身是件好事，但给学校在人、财、物和管理方面增加了很大的压力。

3 构建学校体育场地设施对外开放服务体系

目前在我国运作的开放模式大致有四类，具体见表4。学校体育场地设施对外开放是一项系统工程，所涉及的因素众多、關系繁杂，不管采用何种开放模式，不能只靠学校一家，需要政府、社会、学校和社区四方共同努力、相互协调、配合才能达到预定效果。为解决学校体育场地设施对外开放的困境问题，充分发挥学校体育场地设施在闲暇时段服务全民健身的职能，做好学校体育场地设施的对外开放工作，需构建学校体育场地设施对外开放服务体系（如图1）。由图1可知，学校体育场地设施对外开放服务体系总体由供给体系、运营管理体系、保障体系和检查评估体系构成。

3.1 供给体系

供给体系主要包含体育场地设施、健身指导、健身活动、体质监测和人员培训五个方面。在体育场地设施供给方面，应以政府、学校供给为主体，通过政策引导、资源支持的方式，鼓励社会、社区和个人参与到学校体育场地设施供给中来，形成多元化的供给模式。在健身指导、健身活动等其他领域的供给方面，第三方运营公司可以更好地发挥自己的专业优势，通过专业技术人员的引领和指导，采取大多数无偿和少数必要时有偿相结合的方式有组织地指导大众进行科学健身，培养群众体育骨干队伍。上海市体育改革发展“十三五”规划指出，采取法规政策保障、部门合作、财政补贴、购买服务、人才培养等多种方式，切实加大教育等系统体育场地设施的供给力度，为提高其对外开放程度保驾护航。

3.2 运营管理体系

运营管理体系由组织机构、规章制度和组织实施三个部分组成。在组织机构方面，成立以第三方运营公司为主，教育体育部门、学校和社区委员会为辅的学校体育场地设施对外开放组织机构。第三方运营公司代表具体实施管理部门，教育体育部门代表监管部门，学校代表开放部门，社区委员会代表广大健身人群。四方代表对在开放过程中的开放时段、入校锻炼人群的要求、使用场地器材范围、收费条件、日常管理运作方式、对学校日常工作的影响等各个环节进行协调沟通，在各方达到一致意见的基础上建立学校体育场地设施对外开放规章制度，用制度去规范管理者、指导者、锻炼者和监管者的言行，按照制度去进行组织实施，最终保障开放工作从容有序进行。在组织实施方面，每周召开四方代表协调会，四方代表可以就本周的实施环节提出意见和建议，经协商后及时调整，更好地服务于入校健身的人群。

3.3 保障体系

3.3.1 法律制度建设

政府方面要制定科学完善的政策法规，为学校体育场地设施对外开放提供坚实的法制基础和政策依据。在《体育法》《教育法》的修订过程中，要根据全民健身蓬勃发展和体育场地设施资源供给紧张的现实矛盾，把学校体育场地设施对外开放加入进去，切实从法律意义是明确对外开放的任务和要求，突出对外开放的法律强制性。另外政策法规的制定要从开放的实施办法、资金补贴、准入制度以及责任安全等方面提出具体明确的要求，同时要做到上级文件和下级文件的无缝对接。

3.3.2 资金保障

资金保障主要指为满足学校体育场地设施开放所需要的所有资金，包括政府支付给第三方运营公司的委托管理费用（包含开放期间的健身指导、开展健身活动、场地器材维护、服务人员工资等一切费用），政府（财政拨款、体彩公益金）、社会（民营企业、第三方运营公司、个人赞助或捐赠等）和学校（自筹）投资修建体育场地设施的费用。为了扩增投资渠道，减轻公共财政压力，调动社会力量进入公共服务领域，应创新学校体育场地设施建设融资方式，推进公私合作，采用政府购买服务、BOT、BT等公私合作模式吸引更多的社会资本。比如，政府和学校可以提供优惠政策和免费的土地资源，由社会上的民营企业或者签约的第三方运营公司进行投资建设，建成后的体育场地设施产权归学校所有，场地设施供师生上课期间无偿使用，部分场地设施可以由投资方在开放期间向民众收取合理的费用。

3.3.3 安全保障

首先，建立突发事件的安全预警机制。一旦发生安全事故，要做到“三及”，即及时发现、及时控制和及时处理。其次，要多方联动，明确各自责任。第三方运营公司要做好健身者的健身指导工作，对每个器材要标注使用方法和注意事项，防止健身者出现运动损伤；社区要做好健身者的安全教育工作，给辖区居民办理实名制健身卡，健身卡上要录入居民的指纹和身份信息，健身者凭健身卡进入学校锻炼，一旦健身者故意违反安全规定，可以取消其入校资格；学校要科学规划校内场地布局，做到教学区域和训练区域的隔离，从而更好地保障开放期间学校师生的人身安全和财物安全；公安消防部门要在开放期间对学校的安全隐患进行及时排查，确保开放期间的校内安全。最后，建立社会保险进校园制度。为减免健身者受伤后的经济成本，减少各方纠纷，要求入校锻炼的健身者必须购买体育运动保险，同时鼓励各保险公司根据健身者的实际需求设立多个险种，拓宽投保渠道。

3.3.4 信息服务

科研部门要联合第三方运营公司创建学校体育场地设施对外开放信息服务平台，通过手机APP软件显示对外开放的学校位置、场馆展示、活动点的人员特征（性别、年龄分布）、活动项目、预约教练、会员管理、社交分享等内容，为居民提供便捷的健身服务。社区和媒体要做好开放期间的宣传工作，引导广大人民群众文明入校锻炼，形成良好的健身氛围。

3.4 检查评估体系

教育部门、体育部门和社会专业考评机构要代表政府定期对学校体育场地设施对外开放期间第三方运营公司的实际运作情况进行监督检查，做出评估分析。第三方运营公司除了做到与政府签订合同时的规定条款外，还要兼顾场馆运营的经济效益和社会效益。必要的场馆收费、培训收费要符合甚至稍低于市场行情，多开展一些公益性质的服务和指导，提高公共服务质量。政府对开放效益好的第三方运营公司和学校给予荣誉奖励和资金补助，对公众评价不好的给予通报批评或者是减少合同拨款的比例。同时政府要把考核成绩纳入到学校评选“示范校”“文明单位”“重点校”的考评体系中。

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