新时期地方政府发展中等职业教育的政策剖析

摘 要：2014年，国务院召开了全国职业教育工作会议并颁发了文件，各省份也相继召开了会议、出台了文件。基于国务院文件，以中等职业教育为研究对象，从统筹职普招生、完善中高职衔接制度、优化布局结构、发展县域职业教育、建设“双师型”教师队伍、完善学生资助体系等方面进行了省份之间的对比分析，从而反映各省份落实全国职业教育工作会议的创新性和实践性，并有效了解全国中等职业教育改革发展的价值取向。

关键词：地方政府；中等职业教育；政策；新时期

作者简介：张璇，女，硕士研究生，主要研究方向为职业技术教育。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2018）09-0007-08

近年来，我国职业教育发展迅速，同时，也出现了结构不合理、质量不高、“双师型”教师不足等一系列问题。2014年，国务院出台《关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《决定》），随后，各地方政府相继召开了会议，出台了一系列关于加快发展现代职业教育的实施意见等相关文件。本文将各地方政府出台的实施意见与国务院的《决定》相比较，从而反映各省落实国务院《决定》的情况，尤其是各省如何结合本省具体情况创新性地推进落实，而不是机械地套用国务院的文件。

一、统筹职普招生

随着我国高中阶段教育和高等教育的日益普及，尤其是近年来初中毕业生人数较大幅度的减少，中等职业学校招生人数逐年萎缩，高中阶段教育职普招生比例越来越偏离了大致相当的目标，这一现象不仅动摇了中等职业教育在现代职业教育中的基础地位，而且将会影响国家现代产业工人的数量和质量。面对这一形势，2014年的《决定》提出：“总体保持中等职业学校和普通高中招生规模大体相当。统筹做好中等职业学校和普通高中招生工作，落实好职普招生大体相当的要求，加快普及高中阶段教育。”[1]

从各省出台的文件来看（见表1），关于统筹职普招生有20个省（市、区）与国务院政策大体相同，但也有部分省份对如何促进职普招生大体相当做了更加详实的安排，可概括为四种情况：（1）统一招生平台。黑龙江省、山东省、安徽省、湖北省、内蒙古自治区和陕西省6个省份提出建立高中阶段教育统一招生录取平台，重庆市提出建设“高中阶段学校招生信息发布管理平台”。（2）统筹职普学籍。福建省提出学籍制度的互通共融，山东省提出学籍互转，重庆市提出统筹学籍管理。（3）政策引导。海南省提出合理引导初中毕业生分流就读职业院校，四川省提出落实普通高中招生“三限”规定。（4）扩大招生范围。湖北省、贵州省提出中等职业学校的招生对象不只是应届初中毕业生，还包括往届初高中毕业生以及一系列需要提高知识技能的务工人员。

此外，为了贯彻落实国务院职普招生大体相当的要求，教育部和各级政府都采取多项措施积极落实。2015年，教育部印发的《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》，要求全面落实学籍电子注册和管理制度[2]，严格执行《中等职业学历教育学生学籍电子注册办法（试行）》，确保学籍电子档案数据准确、更新及时、程序规范，杜绝虚假学籍、重复注册等现象。[3]山东省教育厅落实省政府的决定，印发了《关于建立高中阶段学校统一考试招生录取工作服务平台的通知》（鲁教基字〔2014〕9号），《通知》指出：“要按照公平公正、公开透明原则，建立职普统一、学生自主报考、学校自主录取、满足高中阶段各类学校招生需要的考试招生录取机制。要以市为单位建立高中阶段各类学校统一的网上招生录取工作服务平台和招生录取数据库，确保高中阶段学生学籍的唯一性，保持合理的职普比例。”[4]

二、完善中高职衔接制度

我国正在逐步完善现代职业教育体系，中高职衔接是促进中等职业教育发展的重要举措。从表2可以看出，25个省（市、区）的地方政府对中高职衔接制定了相应的政策。

（一）实施贯通培养模式（“3+2”“ 3+3”“ 3+4”“五年一贯制”）

23个省（市、区）的地方政府提出中高职、中职本科贯通培养模式。（1）有5个省份提出“3+2”中高职培养模式，分别是：北京市、山东省、浙江省、山西省和宁夏回族自治区。云南省提出基于学分制的中高职衔接培养模式试点。（2）有12个省份提出“3+4”中职本科分段培养模式，分别是：海南省、河北省、安徽省、河南省、甘肃省、内蒙古自治区、青海省、新疆维吾尔自治区、云南省、重庆市、天津市和江苏省。（3）有的省没有明确提出具体的培养模式，仅提出从中等职业教育到专业硕士教育的贯通培养，如福建省、黑龙江省。（4）有11个省（市、区）提出五年一贯制培养。其中，上海市、浙江省、安徽省、河南省、湖北省和云南省处于完善、深化阶段，相比其他模式，这种模式当前运行得较完善。（5）有11个省（市、区）两种贯通培养模式并存，分别是：海南省、江苏省、天津市、浙江省、河南省、甘肃省、广西壮族自治区、西藏自治区、云南省、重庆市和宁夏回族自治区。这四种贯通培养模式中，提出“3+4” 模式的省份最多，但只有河北省、江苏省处于扩大和完善阶段，其他省（市、区）依然处于探索、试点阶段。可见，這种培养模式在我国有很大的发展空间，同时，也需要进一步完善。

（二）开展中高本衔接的课程体系建设，推动中高职衔接向纵深发展

广东省、山东省都提出建立衔接的课程体系，而广东省相对详细，除了建立课程体系，还包括建立专业课程教学标准、开发教学资源库、研制现代职业教育体系规划教材。

为进一步落实中高职衔接，教育部印发了《教育部关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》（教职成〔2015〕6号），提升系统化培养水平，完善专业课程衔接体系，推进中高职人才培养衔接。[5]2016年，四川省教育厅提出大力开展中等职业教育课程改革试点，着力构建中高职衔接的课程体系和教材体系框架。2017年，江苏省教育厅提出：“投入4 000万元重点支持103个中高职衔接课程体系课题研究，推动中高职衔接从学制衔接向课程衔接深化。”湖南省教育厅印发的《湖南高等职业教育创新发展行动计划（2016—2018年）实施方案》（湘教发〔2016〕7号）中，在原有的基础上增加中高职衔接试点，研究相应的人才培养方案，制定中高职衔接专业教育标准。[6]海南省教育厅关于印发《贯彻落实<高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）>实施方案》（琼教高〔2016〕16号）提出开发中高职衔接的配套专业教材。[7]

通过上述分析可看出，中高职衔接政策中贯通培养模式应用范围较广，各省都在加大本省中高职贯通培养模式的探索和实践，贯通式人才培养体系的形成，将促使现代职业教育体系由断层式向纵横贯通式发展。

三、发展县域职业教育

在整个现代职业教育体系中，中等职业学校是发展农村职业教育与培训的主体。由于农民和农民工的文化水平相对较低，有些甚至未接受过完整的义务教育，而中等职业学校处于现代职业教育体系的基础阶段，对提高农民的文化和技术技能水平具有无可替代的作用。为了加快现代职业教育体系建设，国务院和各省政府把发展县域职业教育作为加快发展现代职业教育的重中之重。

对于发展县域职业教育，国务院提出：“推进中等职业学校与高等院校、科研机构合作进行农村教育与培训，同时，加强涉农专业、课程和教材建设，创新农学结合模式”；发挥好县级职教中心在“实施学历教育、技术推广、扶贫开发、劳动力转移和社会生活教育方面的作用。” [1]由表3可以看出，有22个省份根据本省经济发展、现代化农业水平以及农民的技术技能需求，提出了相应的措施，可概括为以下七个方面。

（一）开展形式多样的培训活动

经济发达地区，如北京市对“农转居”人员开展有针对性的培训；上海市推进新型职业农民继续教育培训；浙江省对农村劳动力和进城务工人员进行技能培训。经济发展水平较低的省份，农村职业教育更多的是加强农村贫困地区人员的培训。如：甘肃省的“两后生”技能培训，2020年，实现所有劳动力技能培训全覆盖；广西壮族自治区的加强农村贫困劳动力短期技能培训；安徽省重点培养“农村专业大户、家庭农场主、农民合作社领办人等，造就一批农村致富带头人”，引领本省农村职业教育的发展；贵州省则是通过开展各种培训班，加强对返乡农民、务工人员的继续教育培训；吉林省“组织中高等职业院校与街道、社区合作开展灵活多样的社区公益性培训”。

（二）实施新型职业农民培养计划

海南省、黑龙江省、湖北省和四川省4个省份制定了新型职业农民培养计划，将新型职业农民培养系统化。尤其是黑龙江省，将培养计划作为重点，开展新型职业农民中等职业教育。天津市、吉林省根据本省（市）农业发展情况创新了农村职业教育。天津市提出城市农业职业教育为农民、务工人员提供有针对性的教育和培训；吉林省提出支持县级职教中心、涉农职业院校等采用半农半读、农学交替的新型中等职业教育培养模式。

（三）建立公益性农民培养培训制度，积极推进职业教育“送教下乡”

黑龙江省、河北省、江西省、甘肃省、山西省和内蒙古自治区6个省份提出职业教育“送教下乡”。其中：河北省、内蒙古自治区将公益性培养培训与送教下乡政策相结合；黑龙江省、江西省和甘肃省提出建立公益性农民培养培训制度；山西省提出通过“送教下乡”培养新型职业农民。

（四）开展职业教育精准扶贫

这一政策适合中西部经济发展水平低的地区。安徽省、广西壮族自治区提出建立职业教育扶贫致富基地；甘肃省提出扶贫富民行动试点工作；西藏自治区提出了职业教育培训向贫困家庭倾斜。

（五）实施县级职教中心建设计划，完善县域职业教育培训网络

为促进农村职业教育发展，山西省、四川省整合职业教育资源，建设县级职教中心，提高职业教育服务地方经济、社会的能力；河南省、贵州省提出完善县域职业教育培训网络。

（六）创建农村职业教育和成人教育改革发展示范县（区）

2013年1月5日，教育部下发《关于开展国家级农村职业教育和成人教育示范县创建工作的通知》，启动了农村职业教育和成人教育示范县创建工作。黑龙江省、甘肃省、云南省和四川省4个省份提到了这一工作。其中，黑龙江省提出设立专项资金对国家级、省级示范县、试验区给予支持。

（七）支持县域职业教育建设

海南省提出调配专业教师支援县域职业教育建设，扩大涉农专业招生；安徽省提出“加快农业生产经营、基层管理和公共服务人才培养，统筹农村基础教育、职业教育和成人继续教育”。 为了促进贫困地区农村职业教育的发展，部分省（市、区）实施了职教师资定向培养、特岗专业教师、对口帮扶和免费师范生等项目，向经济发展相对落后、职教师资不足的地区倾斜，如吉林省、湖南省、广西壮族自治区、贵州省、内蒙古自治区和新疆维吾尔自治区。其中：吉林省提出了加强农村职业教育和紧缺专业师资的培养；贵州省还提出“从2014年起，每年从省属高校中选派3 000名应届毕业生到中等职业学校实习、任教，到2015年生师比达到国家标准。”

通过上述分析可看出，各省重视县域职业教育和培训网络的建设，尤其是培育新型职业农民成为各省份发展县域职业教育的主要方式。在培养新型农民方面，以开展各种培训活动、实施系统性培养计划和建立公益性培养制度为主。

四、优化学校布局和专业结构调整

受人口、产业、就业以及中、高等教育逐步普及的影响，近年来，初中毕业生人数出现了较大幅度下降，中等职业教育的学历教育发展受到了一定的限制。为了适应經济社会发展对中等职业教育的需求，国务院提出：“院校布局和专业设置更加适应经济社会需求。鼓励优质学校通过兼并、托管、合作办学等形式，整合办学资源。”[1]从表4可以看出，在中等职业学校布局和专业结构调整政策中，有27个省份根据国务院政策作出了相应调整。

（一）优化学校布局

1.压缩中等职业学校数量。北京市、海南省、江西省、陕西省和甘肃省在政策中都明确提出将中等职业学校优化调整至相应数量。其中：北京市受国家政策影响，城区的中等职业学校向郊区迁移；江西省提出“实施中等职业学校达标建设计划，对达标职业高中、职业中专和成人中专全部改办成普通中等专业学校。”

2.重点建设一批优质中等职业学校。满足人民群众接受优质职业教育的要求，一些省份把建设优质中等职业学校作为布局结构调整的重要举措。有21个省份在政策中提到“各个县（市）至少办好一所中等职业学校”或是建设一批骨干、特色、示范性中等职业学校。其中，广东省“鼓励有条件的县（市）要集中力量建设一所集中等职业教育、继续教育、社区教育和社会培训‘四位一体的职教中心。”此外，四川省提出“把民办中职学校发展纳入区域中职教育布局规划”；重庆市提出“根据地区产业布局的不同，支持不同地区的职业院校发展不同的职业教育，促进区域之间职业院校错位发展”。

（二）调整专业结构

1.建立专业设置动态调整机制。北京市、吉林省、山东省、浙江省、安徽省、广西壮族自治区、青海省和云南省8个省份提出支持优势、特色专业，并建立、完善专业设置动态调整机制。此外，河北省提出建立人才培养与需求预测机制；山东、安徽两省都提出建立“负面清单”专业机制，掌握最新社会发展动向，适时对专业进行调整。

2.重点建设一批核心、骨干、特色专业。湖南省、西藏自治区提出每所学校办好若干个特色专业；海南省、河北省、吉林省和江苏省提出加强特色、骨干专业建设，形成与本省产业结构相匹配的中等职业教育专业体系；陕西省提出“实施中等职业教育精品专业建设项目”；云南省提出“每年重点遴选2所中等职业学校围绕2-3个特色骨干专业进行综合改革”等。

由上述关于学校布局和专业结构调整政策来看，各省份都在进一步优化中等职业学校布局，打造重点、骨干中等职業学校，但与国务院提出的“通过兼并、托管、合作办学等形式，整合办学资源”的要求仍有一定的差距。

五、建设“双师型”教师队伍

“双师型”教师是职业教育教师队伍建设的重点，巩固提高中等职业教育水平必然要求加强“双师型”教师队伍建设。国务院在《决定》中指出，探索在职业学校设置正高级教师职务，加强教师培训，建立教师企业培训制度，与高水平院校、企业共建“双师型”教师培养培训基地等一系列支持职教师资发展的政策。[1]在国务院政策指导下，21个省份的政府从不同层面提出了加强“双师型”教师队伍建设的意见，可以概括为以下四个方面（见表5）。

（一）建立职教教师培训基地、体系与制度

北京市提出建立多层次职教教师培训体系和网络平台，完善新教师的岗前培训制度；海南省提出“完善中等职业学校教师继续教育学分登记管理规定”；山东省提出建立海外教师培训基地，提高教师的能力水平；浙江省提出建立新教师入职第一年培养培训制度，扩大教育硕士规模，提高职教教师学历水平；江西省提出“推进高水平学校和大中型企业共建‘双师型教师培养培训基地”；新疆维吾尔自治区提出加强职业院校教师培养培训工作；青海省提出建立校企师资共建机制。

（二）打造高层次职教教师队伍和教学团队

广东省、山东省、甘肃省、宁夏回族自治区、陕西省和云南省6个省份提出“实施专业带头人、教学能手、名师建设计划等”，打造一批思想先进、专业够硬、技能高超的教师队伍，引领职业教育发展。

（三）优化职教教师职务评聘、评优制度

在“双师型”教师评定方面，为了增强教师的专业能力和实践水平，部分省份不断完善评定的标准。吉林省将现代信息技术应用能力，上海市将教师企业实践、培训纳入评聘评优的标准，西藏自治区提出“制定双语双师型职教师资认定、考核标准和培养办法”。

（四）加强职业教育科研队伍建设

“双师型”教师不仅需要具有专业知识与教学能力，还要具有相应的科研能力。安徽省、河南省、湖南省、湖北省、江西省、甘肃省、四川省和内蒙古自治区8个省份提出加强各级职业教育科研队伍建设，提高职教教师的科研能力和教学研究水平。其中，江西省提出“建立和完善职业教育科研和教学成果奖励制度”，以此促进职业教育科研团队的建立。

由此可见，对于加强“双师型”教师队伍建设，国务院和各省政府在职称评定、师资来源、教师企业实践与培训制度和按需培养等方面都做出了相应的政策规定。广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发《县级中等专业学校综合改革计划》（桂政办发〔2014〕64号）的通知中指出：“优化教师年龄结构，重点引进青年专业教师。切实加强教师培训工作，实现教师在职培训制度化。”[8]各级政府对职教师资培养培训的高度重视，在很大程度上促进了中等职业教育“双师型”教师专业知识和能力水平的提高。

六、完善学生资助政策体系

接受中等职业教育的学生，绝大多数是农村学生和城市低收入家庭。为了促进教育公平，2007年，国家开始对农村贫困家庭和城市低收入家庭的学生开展免学费和助学金资助政策，有效提高了贫困学生接受职业教育的能力。2014年，国务院《决定》提出的学生资助政策可以概括为四个方面：（1）补助标准、资助专业；（2）跨省接受职业教育的学生情况；（3）接受职业教育和培训资助补贴的人员范围；（4）制定奖补政策。

总的来看，各省政府对于职业教育的资助政策大体与国务院相同（见表6），其中，辽宁、内蒙古和青海3个省份内容更广泛。青海省建立“1+9+3”教育经费保障机制，资助阶段为学前教育、义务教育和中等职业教育，其中，对中等职业学校的就读学生每学年给予补助。内蒙古自治区政府则是鼓励企业等用人单位参与贫困学生的资助，在一定程度上增进了企业与职业教育的关系，促进企业与职业学校联合培养人才。辽宁省对实施的“雨露计划”的补贴对象进行规定，其中，中等职业学校的一、二年级的学生参加培训，并取得培训合格证和职业资格等级证的，才有资格获得“雨露计划”的项目补贴，通过补助政策鼓励学生考取相应的资格证书，提高中等职业学校学生适应社会发展的能力。

七、结论

（一）统筹职普招生任重道远

“十二五”以来，我国中等职业教育招生人数不断下降。国务院《决定》提出职普招生大体相当的要求，各省政府在《实施意见》中都有涉及，但只有11个省份对如何统筹职普招生做出了进一步规划。其中，6个省份提出了建立职普统一招生平台。随着互联网的快速发展，建立统一的网上招生平台势在必行。严格执行《中等职业学历教育学生学籍电子注册办法》，不仅能够真实反映高中阶段职普招生情况，而且可以杜绝虚假学籍、重复注册等现象。

（二）中高职衔接大势所趋

为了巩固提高中等职业教育的发展水平，单一依靠中等职业学校是远远不够的，更需要与高层次院校合作进行联合培养。根据上述分析可得，有25个省（市、区）对中高职衔接进行了详细的政策规划。其中，23个省（市、区）提出了详细的贯通培养模式的政策，但大多分布在东西部地区，中部地区的省份提的不多，出现中部塌陷的现象。中高职贯通培养的关键是进行中高职学制的系统设计，开发相关的课程教材。广东省在《实施意见》中，对贯通课程开发进行了比较详细的规划。

（三）县域职业教育发展至关重要

县域职业教育是“三农”职业教育的重要场域，事关“三农”问题的解决，各省都非常重视，有22个省份在国务院政策基础上有所增加。其中，提出培养新型农民政策的省（市、区）最多，东部地区7个、中部地区2个、西部地区4个。从区域分布来看，提出这一政策的省份多分布在东部经济发展水平较高的地区，说明随着农业规模经营发展水平的提高，职业农民的培育必然提上议事日程。

（四）优化学校布局和专业结构势在必行

受农村劳动力转移、人口结构变化、产业转型发展和中高等教育普及等因素的影响，优化学校布局、调整专业结构是中等职业教育发展的必然趋势。有21个省份提出进一步优化办学资源，重点建设一批优质中等职业学校；有14个省份对专业结构进行进一步调整，提出建立专业设置动态调整机制，重点建设一批特色、骨干专业。可见，随着经济社会的发展变化，优化学校布局和调整专业结构是各地方政府发展中等职业教育的重要举措，但与国务院的要求还有一定差距。

（五）培养“双师型”职教师资必不可少

各省份都非常重視“双师型”教师队伍建设，有24个省份在国务院政策的基础上能结合实际情况有所补充。其中，西部地区12个省份中，除重庆市外，其他省份均系统地提出了如何培养“双师型”职教师资。可见，西部地区的中等职业学校对高水平的职教师资需求量较大。

总之，各省均能较好地落实国务院《决定》精神，但总体来看，创新性不足，尤其是在体制机制方面缺乏创新，个别省份的《实施办法》几乎是国务院文件的翻版，没有充分结合本省的实际制定相应的实施办法。

参考文献：

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[2] 职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）. 中华人民共和国教育部[EB/OL].[ 2015-09-01].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_950/201509/t20150917_208794.html.

[3] 中等职业学历教育学生学籍电子注册办法（试行）. 中华人民共和国教育部[EB/OL].[ 2014-11-19].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_950/201411/t20141119_18931

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[4] 关于建立高中阶段学校统一考试招生录取工作服务平台的通知. 山东省教育厅[EB/OL]. [2014-04-03]. http：//www.sdedu.gov.cn/sdjy/_ztzl/_xdzyjytxjs/578556/index.html.

[5] 教育部关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见. 中华人民共和国教育部[EB/OL].[2015-07-29].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_953/201508/t20150817_200583.html.

[6] 湖南高等职业教育创新发展行动计划（2016—2018年）实施方案. 湖南省教育厅[EB/OL].[ 2015-07-29].http：//www.moe.gov.cn/s78/A07/zcs_ztzl/ztzl_zcs/1518zcs1518_gsfb/20

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[7] 贯彻落实《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》实施方案.海南省教育厅[EB/OL].[ 2015-07-29].http：//www.moe.gov.cn/s78/A07/zcs_ztzl/ztzl_zcs1518/z-

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[8] 县级中等专业学校综合改革计划. 广西壮族自治区人民政府办公厅[EB/OL]. [2014-07-02]. http：//www.moe.gov.cn/s78/A07/zcs_left/zcywlm_zhgg/201408/t20140829_1743

58.html.

Policy Analysis of the Development of Secondary Vocational Education in Local Government in the New Era

ZHANG Xuan

（Institute of Vocational Education，Tianjin University of Technology and Education，Tianjin 300222，China）

Abstract：In 2004， the State Council held the national vocational education working conference and issued documents， and the provinces also held meetings and issued documents. This paper， based on the documents of the State Council， taking secondary vocational education as the research object， makes a comparative analysis between the provinces， such as integrating enrollment system， optimizing the structure of vocational and secondary education， optimizing the layout structure， developing county vocational education， constructing "double-qualified" teachers， and improving student financial aid system， so as to reflect the innovative and practical implementation of the national vocational education working conference， and to effectively understand the value orientation of the reform and development of secondary vocational education in the whole country.

Key words：local government； secondary vocational education； policy；the new era

[责任编辑 贺文瑾]