境外低效用地再开发借鉴和启示

董启国

【摘要】我国城镇低效用地再开发起步较晚，而境外开展较早，有丰富的经验可借鉴。本文比较了日本、中国台湾土地重划，新加坡、中国香港、韩国市区重建，英国、美国、法国、意大利、荷兰国家城市更新，以及美国、加拿大、德国和英国棕地开发低效用地再开发的实施主体、主要做法、资金筹措、法律政策等，分析其取得成效和存在问题。在此基础上，提出对我国城镇低效用地再开发有借鉴意义的启示。

【关键词】低效用地；再开发；借鉴；启示

1、引言

随着工业化和城市化的快速发展，城镇建设用地供需矛盾日益突出。为了进一步提升节约集约用地水平，提高城镇化质量，促进经济发展方式转变，开展城镇低效用地再开发工作势在必行。由于我国低效用地再开发起步较晚，尚未形成统一认识，而境外开展较早，相对较为成熟，故有借鉴之必要。

2、境外低效用地再开发借鉴

2.1日本、中国台湾土地重划

土地重划就是根据都市发展趋势，而将都市计划区域内，或都市边缘中杂乱不规则的地形地界和畸零细碎、不合经济使用的土地，在一定范围内，依据法律（中国台湾地区）或对应原则（日本，即对应土地区划整理之前的宅地的位置、面积、环境条件等因素，决定土地区划整理后的宅地），将其进行有规则的重新区划，以此达到完善公共设施和提高宅地利用率的目的。

日本和台湾土地重划情况见表1。据统计，日本全国城市30%建设用地通过土地重划获得，台湾城市建设中35%土地来源于市地重划。此外，土地重划还提供了城市土地的利用率和利用价值，规范和健全了地籍管理业务，稳定税源和增加税收，带动相关产业。但也存在一些问题：①土地重划与城市规划脱节。在台湾地区，市地重划和城市规划分属不同部门负责，常有脱节现象发生。②预留地分散。预留地（抵费地）分别留在各个街坊内，较为分散，难以统筹运用。③重划负担不合理。公共设施用地并非全是重划区内居民使用，但用地及建设费用由其负担不合理。④土地资源浪费。重划后大部分土地分配给原土地所有人，政府所掌握的土地较少，难以从事有规划的城市建设。

2.2新加坡、中国香港、韩国市区重建

市区重建是指在城市范围内，根据当地实际情况和发展规划，为早期欠缺规划或是建筑物日久失修而做出全面或部分地区性的重建，以改善城市面貌，促进经济社会协调发展。

新加坡、中国香港和韩国市区重建情况见表2。市区重建改善居住环境，提升住宅价值，发展成景点，吸引顾客，为区域带来经济效益的同时，可增加就业机会。虽然市区重建取得一定成效，但在实施过程中存在的隐患也不容忽视，如城市重建日趋单一化，缺乏特色，重“重建”，轻“保护”。

2.3英国、美国、法国、意大利、荷兰城市更新

城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。其目的是对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、投资和建设，以全新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，使之重新发展和繁荣。

英国、美国、法国、意大利、荷兰城市更新情况见表3。城市更新的实施不仅美化城市形象，也为城市发展拓展空间，同时有效防止了城市退化现象，增强了城市中心的吸引力，带来一定的经济和社会效益。在城市更新过程中，也遇到一些问题。如城市更新破坏了原有社会关系，加大基础设施建设压力，城市建设单一化，缺乏多样性，损坏社会公平，加剧城市与郊区、社会不同阶层的隔离与不平等。

2.4美国、加拿大、德国、英国棕地开发

棕地开发是指综合运用经济、法律、污染治理技术等手段，消除棕地存在的污染，恢复到可利用状态，并进行必要的土地开发，提高土地利用率的综合活动。

美国、加拿大、德国、英国棕地开发情况见表4。棕地开发利用取得一些成效：①减轻绿地开发压力；②提升自然环境质量；③使城市衰落地区获得再生和发展的机会；④提升棕地所在区不动产价值；⑤能够利用部分现存资源，减少投入成本。不知之处主要表现为，由于政策的不确定性、信息不对称、资金不充裕、监管的延迟等，棕地再开发将面临环境、财务、政策不完善，審批繁琐等风险，导致棕地再开发数量减少。

3、境外低效用地再开发启示

（1）树立城市理性增长、节约集约用地、可持续发展理念

日本和中国台湾的土地重划、美国的精明增长、荷兰的紧凑型城市更新、欧美的棕地开发等都是城市理性增长的体现。中国城镇土地资源供需矛盾非常紧张，亟需改变以往依靠新增建设用地的扩张方式，挖潜存量建设用地，提高节约集约用地水平，建设“紧凑型城市”，促进经济、社会、生态的可持续发展。

（2）健全的法律、法规是低效用地再开发的重要基础

不同国家或地区的低效用地再开发，都建立了一套较为完善的法律法规体系，详细规定了实施的内容、目标、程序、各方责任和义务等相关内容，以约束和指导管理工作。因此，我国有关部门也需根据发展形势、政策实施的效果适时做出调整，并对相关法律法规及时修订，以满足低效用地再开发的需要。

（3）明晰的权属关系是低效用地再开发的前提条件

低效用地再开发中涉及多方利益关系，如处理不好，会造成冲突，影响开发进程。一般而言，土地私有制国家，产权明晰，增值收益主要归土地所有者，政府有小部分收益；而对国有和私有共存的国家，因政府公权力，可利用法律征购土地，增值收益由政府支配。因此，应理顺再开发产权，在再开发时进行权属调查，同时要加强城镇土地产权制度研究，构建产权清晰、交易成本低廉、易流转、具备法律保障的产权体系。

（4）科学的规划控制与引导是低效用地再开发的关键

通过系统科学的规划引导低效用地再开发，既能解决近期发展需要，又能为长远发展留足空间。因此，应依据土地利用总体规划和城镇建设规划，编制城镇低效用地再开发专项规划，做好与控制性详细规划等协调衔接，统筹城市功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史文化传承等。

（5）政府或专门机构在低效用地再开发中发挥积极作用

低效用地再开发过程中，政府的积极作用不可或缺。许多国家政府既运用一些激励性政策吸引企业对再开发进行投入，又维护公众利益，在利益相关方中起协调、引导、监察和调解作用。此外，有的还设有相关部门开展工作，包括政府专管部门、隶属与政府部门的机构、独立与政府的机构，同时还有政府、私人及居民共同组建的机构等。不同部门各司其职，协同配合，从而形成良好的实施管理机制。

（6）多元化的资金筹措及改造模式是低效用地再开发的保障

各国各地资金运作方式多样，如通过政府财政支持运作的，通过地方机构和联邦政府的补贴来筹集改造资金的，也有私人和社区包括超级基金、政府部门的资助以及各种社会经济团体的投资等。因此，在规范管理的基础上，应运用市场机制和手段，鼓励土地权利人和集体经济组织等市场主体参与城镇低效用地再开发，形成形式多样的改造开发模式，充分调动土地权利人和社会各方积极性。

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