山东省工业用地控制指标存在问题及修订建议

郑燕凤 朱伟亚 张勇 姜怀龙 许志伟

【摘要】山东省2005年版工业用地控制指标实施至今，对提升山东省的节约集约用地水平、引导产业转移起到了积极的促进作用，但同时也存在修订不及时、控制指标要求偏低、与山东省工业发展水平不相适应等问题。本文通过分析国家、省级工业用地控制指标的制定（修订）情况及指标的修订方法，从调整行业分类、增加产出指标、提高指标要求和增加定额指标等方面提出了完善山东省工业项目建设用地控制指标的思路和建议。

【关键词】山东省；工业用地；控制指标；修订建议

1、引言

土地使用标准，是指国家或地方相关行业主管部门发布实施的统一用地标准，它既是工程项目设计、建设项目准入、土地供应和审批、土地开发利用和供后监管的重要准则和基本尺度，也是用地单位、勘察设计单位、相关行业主管部门应严格执行的重要政策依据和制度规范[1]。工业项目建设用地控制指标是土地使用标准的一个重要组成部分，山东省于2005年出台了《建设用地集约利用控制标准》，其中对工业用地提出了5项控制指标，包括投资强度、容积率、建筑系数、厂前区比例和绿地率[2]，在建设项目预审、项目可行性研究、工业项目用地招拍挂出让中，发挥了重要的作用，促进了土地节约集约利用。《国土资源部关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》（国土资发〔2012〕132号）要求 “各地要按照节约集约用地的原则，在严格执行国家颁布的土地使用标准、满足功能和安全要求的前提下，结合本地土地资源条件、经济社会发展水平、产业发展规划等，抓紧研究制定或修订完善土地使用标准”，江苏、浙江、河北等省份都结合自身情况制定或修订了工业用地控制指标。山东省工业用地控制指标已实施十余年时间，随着工业化、城镇化的快速发展，对建设用地需求量越来越大，节约集约用地形势严峻，指标存在着时效性差、控制值偏宽松等问题，需要对最新的产业发展、用地状况进行研究，形成符合国家要求，体现行业特点，

促进土地节约集约利用的工业用地控制指标，这是贯彻落实党中央、国务院及国土资源部关于落实节约优先战略，建立最严格的节约集约用地制度，落实供地政策和产业政策，促进土地利用方式和经济发展方式转变的重要内容，对提升山东经济社会可持续发展的土地资源保障能力具有重大的意义。

2、相关研究进展

2.1国家层面工业用地控制指标

为切实加强工业项目建设用地管理，大力促进节约集约用地，国土资源部于2004年发

布实施了《工业项目建设用地控制指标（试行）》，并于2007年对指标进行了修订，2008年2月发布实施了新的《工业项目建设用地控制指标》，主要由控制指标、集约用地要求和指标应用说明等内容构成。控制指标包括投资强度和用地效率（包括容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比例、绿地率）两类五项指标。2014年，国土资源部下发了《关于开展<工业项目建设用地控制指标>执行情况调研的通知》，通过整理分析各地的执行情況，为控制指标的修订做好前期准备。

2.2省级层面工业用地控制指标

按照国家的有关要求，江苏、浙江、上海、福建等省市在严格执行国家发布的《工业项目建设用地控制指标》的同时，结合本地实际，制定发布符合当地资源条件和节约集约要求的工业用地控制指标，如《江苏省建设用地指标》（2010年版、2014年版）、《浙江省工业等项目建设用地控制指标（2014）》、《上海产业用地指南（2012）》等，这些地方标准已成为整个工业用地控制标准体系的重要组成部分。

2.3工业用地控制指标研究方法

在研究方法上，许慧莹等[3]运用比较分析、统计分析、数学模型预测等方法对辽宁省农村建设用地集约利用控制标准进行了研究。张晓洁等提出了优序对比分析法，选择地均建设用地GDP作为衡量经济发展和集约用地水平的指标，认为各省（区、市）与天津市的地均建设用地GDP越相近，则认为该省（区、市）的工业用地标准对天津市的参考性越大，采用确定天津市在全国的位置及各省（区、市）的参考权重，取各省（区、市）工业用地标准的加权平均值作为天津市指标标准值的初始值。缪春胜等[5]提出“在现状均值的基础上，结合深圳市产业导向目录，鼓励战略性新兴产业发展，取行业年均低值；促进高新技术类、先进制造业发展，取行业现状均值；提高传统优势产业及其他行业用地节约集约程度，取行业年均高值”的方法来确定深圳市工业用地的地均纳税额控制指标值。综合国内工业用地控制指标研究相关成果，工业用地控制指标应随着经济发展水平的提高进行适时修订，并以大量详实的数据为基础，来确定控制指标标准。

3、 2005年版山东省工业用地控制指标实施成效及存在的问题

3.1工业用地控制指标内容

2005年版山东省工业用地控制指标共包括四部分。第一部分为指标解释，提出了投资强度、容积率、建筑系数、厂前区比例、绿地率的概念和计算公式，并规定，工业项目的建筑系数一般不得低于35%，厂前区比例不得超过7%，绿地率一般不应超过15%。第二部分为投资强度控制指标，将全省县（市、区）划分为7大类，规定了农副食品加工业等30个行业的投资强度最低值，其中投资强度最高控制值为一类地区的通信设备、计算机及其他电子设备制造业，为不低于4208万元/公顷；为扶持七类地区经济发展，对七类地区所有行业统一规定投资强度最低控制值，为不低于750万元/公顷。第三部分为建筑强度控制指标即容积率，规定了农副食品加工业等30个行业的容积率控制指标，最高为不低于0.8，最低为不低于0.4。第四部分为全省城市类别划分，采用新增建设用地土地有偿使用费征收等别划分的规定。

3.2应用成效

3.2.1工业用地控制指标成为产业政策的重要组成部分

2005年版山东省工业用地控制指标自实施以来得到了广泛应用。在建设项目预审中，发挥了重要的政策控制作用，通过控制指标的约束，严格控制了建设项目用地规模，促进土地节约集约利用；在项目可行性研究中，为新建、改建、扩建项目的初步设计占用建设用地规模核定提供了依据；在工业项目用地招拍挂出让过程中，为合理设定工业项目用地条件提供了参考依据。同时控制指标的实施也带动了全省产业升级和地区转移，促进了产业合理布局，促使了各行业、各建设项目节约集约用地，提高了项目用地效益。

3.2.2提高了各地实施工业用地控制指标的积极性

2005年山东省工业用地控制指标发布后，全省先后有14个地市发布了本地区的工业用地控制指标。各地根据当地实际，对工业用地的投资强度、容积率、建筑系数、产值等进行了规定。其中青岛市发布了《青岛市工业产业用地指南（2006年）》，规定了全市37个大类、168个中类行业的建筑容积率、投资强度、土地产出率等指标。

3.3.3促进了工业用地的集约利用

随着经济社会的快速发展，土地保发展和耕地保红线矛盾日益突出，各地节约集约用地意识不断增强，执行土地使用标准越来越严格，在工业用地控制指标的指引下，山东省工业用地集约利用水平不断提升。从开发区工业用地综合容积率来看，2013年底山东省国家级开发区工业用地综合容积率比2007年提高了11.59%，省级开发区的工业用地综合容积率提高了29.92%；从工业用地建筑系数看，2013年底山东省国家级开发区工业用地建筑系数比2007年提高了11.59%，省级开发区工业用地建筑系数提高了55.29%；从固定资产投资强度来看，2013年底山东省国家级开发区的工业用地固定资产投资强度比2007年增长了35.25%，省级开发区的工业用地固定资产投资强度增长了57.34%。

3.3存在的问题

3.3.1缺少产出指标

工业用地控制指标既要完成对新增项目的准入性评估，又要实现对存量项目的监测与调整[6]，虽然对于新增工业用地来说，产出指标是一项预期指标，在项目落地期估算较为困难，但对于存量工业用地来说，产出指标比投入指标更能衡量其集约用地程度。从集约利用内涵分析，土地的产出水平也是衡量土地集约利用水平的重要指标，因此从指标体系的科学性、完整性角度分析，控制指标应当包括土地产出指标。从现有的集约用地评价指标体系来说，已开展多轮的开发区土地集约利用评价体系中也包含了工业用地产出强度（2014年改为地均税收）这一指标。从其他省（市）指标来说，浙江省、上海市的工业用地控制指标中也列出了土地产出和土地税收两项指标。山东省2005年工业用地控制指标制定时，因当时调查数据及参考资料有限，指标中只包括对用地结构和投资水平的限制，对产出水平未做要求。

3.3.2指标值偏低

随着科技的发展、行业生产工艺提高、技术设备更新及多层厂房的建设，以较少的土地消耗获得更大的生产效益成为保护有限的土地资源的必要手段。工业用地控制指标是衡量工业用地状况的“标杆”，其指标要高于现状平均用地水平但又不能脱离实际。通过对2014年山东省内开发区2592家企业用地数据分析，平均投资强度比2005年版的工业用地控制指标中的规定高2倍多。山东省目前的投资强度控制指标偏低，各生产企业达标容易，未能充分实现土地“规模效应”，指标标准有很大提升空间。从与部分省份的对比来看，江苏省2014年工业用地项目建设用地指标中平均的投资强度是山东省2005年控制指标的2.3倍，浙江省2014年版工业用地控制指标的投资强度是2005年控制指标的2.1倍，显然2005年版指标要求较低，无法达到促进土地集约利用、引导产业升级转移的目的。因此，无论是基于现实需要还是与其他省份的比较来看，2005年版指标值都偏低。

3.3.3行业分类较粗

工业用地控制指标覆盖了国民经济行业的30个大类，由于大类分类较粗，在相同类别内，不同产品、不同工艺之间的工业项目用地差异明显。比如照相机及器材制造和起重机制造同属（34）通用设备制造业，但不论从投资强度、容积率还是产出方面，这两个行业的差别都比较大，仅按工业大类对用地情况进行控制明显不能满足实际工作需要，有必要对行业分类进行细化。

4、完善山东省工业用地控制指标的建议

针对2005年版山东省工业用地控制指标存在的问题，本文提出了完善山东省工业用地指标的建议。

4.1调整行业分类

工业企业门类繁多，用地情況差异显著，需要分类制定用地指标。国家标准、省级层面标准均以《国民经济行业分类注释》的大类为基础，将工业行业分为30个大类，以此来确定不同行业的投资强度、容积率等指标，虽然这种分类方式不能完全反映不同企业的用地特点，对工业用地控制指标来说并不完全适合，但它却是目前唯一相对合理可用的依据。山东省2005年版工业用地控制指标行业分类依据的是2002年版国民经济行业分类（GB/T4754-2002）。2011年，我国对国民经济行业分类进行了调整，有些行业名称发生了变化，有些行业进行了合并或者分解，比如橡胶制品业和塑料制品业合并为了橡胶和塑料制品业，交通运输设备制造业分解为了汽车制造业及铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，内涵和外延都发生了变化。所以，工业项目建设用地控制指标的行业分类也需要按照《国民经济行业分类》（（GB/T 4754-2011））作相应调整。

4.2增加产出指标

目前国内省级层面工业用地控制指标设置产出指标的不多，有上海市、浙江省等，指标均为土地产出率和土地税收产出率。根据指标衡量的客观性和数据的可获取性，建议将亩均产值和亩均税收作为山东省工业用地的产出指标，分行业设定最低指标值。指标值确定要以基础数据为支撑，整体按照控制标准略高于现状平均水平的原则，兼顾与周边省市标准的平衡，同时考虑山东省产业发展特点，综合确定各行业产出控制指标。

4.3提高控制指标标准

提高控制指标标准是是适应坚持最严格的节约用地制度和实施建设用地总量和强度双控的必然要求。建议以历轮开发区集约用地评价典型企业数据、历年供地数据为基础建立样本数据库，同时，对山东省内工艺较为先进、生产经营状况正常、工业产值在行业内处于中上水平的企业开展调查，丰富和完善样本数据库。在数据处理上根据样本数量差异采用不同方法，对于样本数据较多的行业，采用二次均值法，平均值作为指标的初始值；对于样点数据不够多，不能直接采用的，运用外省（市）指标系数修正法，选择江苏、浙江、上海等省（市）份的指标值作为基准值，将山东省与上述省（市）的地均建设用地固定资产投资强度和地均建设用地GDP进行比较，比较结果作为修订系数，对基准值进行修正得到初始指标值。同时，以《山东省“十三五”战略性新兴产业发展规划》为参考，对信息技术、生物、高端装备等新兴产业适当降低相关控制标准，对炼化、焦炭等行业适当提高控制指标要求，促进行业的整合、转型。

4.4增加定额指标

为解决控制指标行业分类较粗的问题，建议增加中类或小类行业的定额指标。但由于行业门类较多，要全面体现482个工业小类或者169个工业中类的用地差异，特别是鉴于山东省地区发展不平衡的现实，不具备可行性。因此，应结合山东省产业发展目录、历年来工业项目供地情况及对行业协会的咨询综合确定需要编制定额指标的行业类型。工业用地定额指标内容涉及生产规模分级和单位用地指标，数值确定时以样本数据为基础，同时参考国家标准、江苏省等地的工业用地定额指标。

5、研究结论

工业用地控制指标贯穿了项目的规划、建设、竣工、使用全过程，涉及土地、规划、发改、环保等多个部门，具有政策性、时效性强的特点，需要根据经济发展、技术进步情况进行修订。本研究针对山东省2005年的工业用地控制指标中存在的问题，提出了完善建议，将工业用地指标分为控制指标和定额指标，控制值指标包括投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地面积占工业项目总用地面积的比例、绿地率、亩均产值、亩均税收7个指标，同时，提出了包括生产规模分级和单位用地指标的定额指标。研究成果不仅为山东省工业用地控制指标修订提供了思路，也可为其他省（市）工业用地控制指标、产业发展计划的制定提供参考。但由于工业行业的规模、建设状况差别较大，本研究提出的建议需要在具体标准制订或修订过程中进行修改完善，以期符合实际需要。

参考文献：

[1]郑凌志，范树印.土地使用标准审核手册[M].北京：中国财政经济出版社，2016.

[2]山东省国土资源厅.建设项目用地指标汇编[G].济南：山东省国土资源厅，2005.

[3]许慧莹，汪景宽.辽宁省新农村建设用地集约利用控制标准初步研究[J].国土与自然资源研究，2008（02）：44-45.

作者简介：

郑燕凤，山东省土地调查规划院，山东济南；国土资源部土地利用重点实验室山东科研基地，山东济南。