“一带一路”倡议下兵团法治建设研究

[摘要]2013年9月和10月，中国国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议。兵团作为丝绸之路经济带核心区的建设者，面临着前所未有的发展机遇。法治化作为市场经济的本质要求，是兵团参与丝绸之路经济带核心区建设的理性选择，同时通过法治的规范化特征，能够更好地规范经济秩序与权力行使，为丝绸之路经济带建设提供良好的法治环境。兵团应当以此为契机，将法治化变为社会治理的常态化手段，通过建设法治政府、构建法治社会、维护司法权威、加强法制宣传教育深入推动法治兵团的建设。

[关键词]一带一路;兵团;法治建设

[中图分类号]D927  [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2018）06—0033—05

[作者简介]刘琼，女，兵团党委党校法学教研部讲师，研究方向：行政法。

一、法治化——兵团参与“一带一路”建设的理性选择

（一）“一带一路”倡议是国家地区间协同发展的平台，需要法治提供对话基础

随着“一带一路”倡议的推进，兵团在基础设施建设、现代物流发展、金融体系构建等方面有着迫切的发展需求，同周边国家的互联互通也成为常态。“‘一带一路倡议首先是一项经济问题。与之相关的，从现代化到全球化，市场经济始终是资源配置最行之有效的方式，而市场经济是法治经济的这一基本特征已预示着‘一带一路建设必然走上法治的发展路径，这也是法治自身的优势使然。”？譹？訛2014年11月召开的自治区党委八届八次全委（扩大）会议提出，全面推进依法治疆的重大任务之一就是紧紧围绕法治环境建设推进依法治疆，加快丝绸之路经济带核心区建设。法治化的建立，对内能够合理分配社会资源，促进经济健康发展，对外能够建立平等统一的对话平台，使同各国的经济交往都有规可依，也正是建立在稳定规则基础之上的交往，才能够长期持久。

另一方面，“一带一路”建设有不局限于传统意义上的多边机制，它是通过构建地区内双边或多边经济关系实现区域内乃至世界协同发展的美好愿景，作为倡议者，中国致力于促进区域制度的不断完善，建立更加合理的社会秩序，可见，制度层面的优化与创新是“一带一路”倡议的组成部分，兵团在参与丝绸之路经济带核心区建设的过程中，必然要顺应其发展趋势，走一条规范合理、标准明晰、程序透明的法治化道路。

（二）“一带一路”倡议是全面深化改革的体现，需要法治保驾护航

2013年9月和10月，习近平总书记在出访中亚和东南亚国家时，提出了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议，紧接着，十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要“促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革”。由此可见，“一带一路”倡议是我国全面深化改革的体现，也是构建开放型经济新体制的具体表现形式。接着十八届四中全会做出的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“全面深化改革必须全面推进依法治国”，习近平总书记在2015年的新年贺词也强调，“我们要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮，推动全面建成小康社会的目标如期实现”。可见，改革需要法治的保驾护航，“以法治凝聚改革共识，用法律规定打破固化模式，用法律手段保护改革探索，用法律规定固化改革成果”？譹？訛。因此，作为全面深化改革体现“一带一路”倡议，其建设和发展必然要遵循“全面推进依法治国”的原则，在宪法和法律的框架内进行。

（三）“一带一路”倡议为兵团壮大综合实力提供了机遇，需要法治革除旧弊

新疆是丝绸之路经济带的核心区，这里的“核心”不仅说明新疆独一无二的区位优势，更表明了其战略功能作用，而兵团则是该“核心”建设的实践者和开拓者。参与丝绸之路核心区建设，是兵团壮大综合实力的宝贵机遇，通过大力发展市场经济，完善金融体系、调整经贸格局，實现经济迅速发展、人口有效集聚，而经济的健康运行离不开法治的保障，诚如上文所说，市场经济的特征就是法治经济，只有通过法治建章立制，调节好政府、社会、市场、个人之间的关系，壮大兵团综合实力的种种举措才能平稳运行。

兵团肩负维稳戍边的使命，是党中央强化边疆治理的重要方略，但一直以来，兵团存在市场经济运行不畅、行政职能不健全、行政权力行使不规范等体制机制弊端。党的十九大报告明确指出：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端……”在新时期，要深度参与丝绸之路经济带核心区建设，壮大综合实力，兵团就必须痛下决心，革除旧弊。在改革的过程中，难免会因为利益分配、体制机制、思想观念等问题带来一系列困难，此时，除了政治担当，更加需要法治提供规范的制度保障。

二、规范化——“一带一路”倡议下兵团法治建设的核心

（一）用法治规范经济秩序

在兵团的发展历程中，维稳戍边作为其主要职能得到了高度重视，而经济发展是兵团履行维稳戍边职责使命的强大助力，只有经济发展带来的红利才能够留得住人、稳得住民心，这既是“经济基础决定上层建筑”的具象体现，也是兵团发展中最大的民情。“一带一路”倡议为兵团的发展注入了新的活力，借助区位优势、国家政策的倾斜，实质性地缩小了同东部地区发展的差距，为兵团的发展带来了前所未有的机遇。2017年，兵团实际利用外资4.1亿美元，比上年增长23.5%;新增外商投资企业24家，投资总额11亿美元，合同外资4亿美元。？譺？訛

经济的迅速发展需要多种手段的综合调节，2016年3月出台的《新疆生产建设兵团参与建设丝绸之路经济带的实施方案》中提出的五项基本原则之一就是坚持市场运作、行政引导。从法治本身而言，只有法治的规范化效果得以实现，法治的引导作用才能够彻底彰显，通过法律的规范化确定法律在权利义务关系分配中的权威地位，各类市场主体才能够敬畏法律、按照法律的原则和精神开展经济活动，这也是市场经济法治特征的体现;从市场本身而言，市场在资源配置中起决定性作用，但也存在一定的缺陷，法治是弥补市场缺陷的有效方式。法治规范调节下的经济发展，其最终目的是提高公共服务水平、提升公众福祉，不断增强人民群众的获得感，而这样的获得感又与社会稳定息息相关，二者之间的良性互动一方面能够促使市场经济健康平稳地运行，另一方面，稳定的社会环境能够为法治提供良好的土壤。《法治兵团建设纲要》提出，要“建立健全促进经济发展的法治保障机制”，法治对于经济发展的保障主要是通过其规范作用来实现，为经济运行提供涵盖事前、事中、事后的规范化标准，使各类市场主体的活动在平等的场域内按照一定标准开展，通过法治的规范，切实实现平等准入、公平竞争，在税收优惠、政策支持方面有章可循。特别是在国际间投资贸易的进程中，由于各国政策、民情大相径庭，遵循国际经济法律规则和双边多边协定所确定的规范化标准，就成为了兵团企业在丝绸之路经济带核心区建设中“走出去”所遵循的必要规范。

（二）用法治规范权力行使

2015年底，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，将到2020年基本建成法治政府设定为总体目标。《新疆生产建设兵团参与建设丝绸之路经济带的实施方案》中也要求，到2020年，要初步建立与开放战略相适宜的体制机制，二者在时间点上的契合表明，法治政府的建设是完善兵团体制机制的重要手段。同时，《新疆生产建设兵团参与建设丝绸之路经济带的实施方案》还提出了兵团参与丝绸之路经济带核心区建设的十项重点任务，其中包括通过完善和转变行政职能、继续推进综合配套改革试点等方式逐步构建开放型经济体制机制，换言之，就是要通过规范权力的行使，为丝绸之路经济带的建设提供良好的环境。

法治是规范权力行使的最佳选择，把权力关进制度的笼子，就是要用法治约束权力的行使，“全面推进行政权力运行法治化，应加快推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进政府事权规范化、法治化，使行政权力于法有据、依法行使、受法制约”？譹？訛。在建设法治政府的同时构建起行事有章，违法有责的良好法治环境，吸引境外、域外投资在兵团落地生根。具体而言，主要包括以下两个方面：

1.完善和转变行政职能，规范行政执法权行使。习近平总书记在十八届二中全会第二次全体会议上明确指出：“转变政府职能，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么的问题。”《法治兵团建设纲要》提出：“推行部门公开权力清单制度，依法公开权力运行流程。依法梳理审核行政职权，建立行政职权职责目录、行政权力运行基础平台和行政权力运行监察平台，形成全兵团统一的行政权力运行系统，确保行政权力运行规范化、公开化。”兵团参与丝绸之路经济带核心区建设，既要做到明确政府职能，履职尽责，又要简政放权，激发市场活力。而行政执法权是行政权力最外化的体现，对于行政相对人造成的影响也往往最为直接，可以说，行政执法权的行使水平是法治政府建设成果最明显的反映。过去由于兵团行政职能不健全，行政执法权缺失，不仅使兵团的法治水平发展缓慢，也对参与丝绸之路经济带核心区的建设带来诸多阻力：各级机构往往囿于陈规，不能完全发挥其引导、调节作用，行政执法则受制于授权不足，有力不从心之感。

2018年1月，经新疆维吾尔自治区人大常委会批准，自治区人民政府授予兵团2190项行政职能和行政执法权，此后兵团紧锣密鼓地推进承接授权各项工作。4月，兵团印发《兵团承接行政职能和行政执法权工作实施方案》，在完善和转变政府职能方面，要求各级各部门按照于法有据要求，清理、取消和下放行政审批权，简化办事程序，提高效率效能。在规范行政执法权行使方面，要求承接实施行政许可、行政处罚、行政强制等职权的部门和单位进行相关专业培训，切实提高工作人员依法行政、依法办事的能力。这对于兵团健全和转变“政”的职能，更加充分地参与丝绸之路经济带核心区建设又迈出了重要的一步。

2.构建法治领导方式，约束和监督权力行使。建立起法治的领导方式，是新时期领导干部的必备素养。对于兵团的领导干部而言，这一要求则更具有特殊性和紧迫性。兵团的法治建设深植于“准军事化管理体制”，深受党政军企合一特殊体制影响，长官意志和计划色彩浓厚，这样的治理模式决策简便、效率高，曾发挥了无可比拟的优势，但随着市场经济的发展，国际贸易往来频繁，区域经济的交互发展，原有的领导模式已经不能适应新的要求，唯有建立起符合世界发展潮流、符合国家安边固疆大政方针的现代法治领导方式，才能够使兵团承担好丝绸之路经济带核心区建设者的重任。

首先，提升兵团领导干部运用法治思维和法治方式的能力。党的十八大明确要求要“提高领導干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。十八届四中全会也提出：“提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容。”《法治兵团建设纲要》继而将兵团领导干部提升法治能力的要求表述为：“提高党政机关工作人员依法行政的意识和能力。严格落实领导干部任职前法律知识考查和测试制度。建立法律知识学习培训长效机制，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，努力建设法治机关。”领导干部是公权力的行使者，是政策和制度的贯彻者，法治的建设很大程度上取决于领导干部的法治水平，只有领导干部摒弃传统的人治思维理念，充当尊重法律、带头守法表率，法治才能畅行无阻。

其次，用法治保障兵团领导干部行使权力。权力的行使必然会给相对人带来一定的影响，此时，领导干部要严守法律底线，法律也要对领导干部正确行使权力的行为予以保障。现实中通过舆论、宗教等因素干扰权力行使的情况屡见不鲜，在“一带一路”建设中，某些企业利用其外资的特殊地位不遵守中国法律的规定也时有发生，这就要求法治为领导干部的合法管理提供强制力的保障，任何干扰法治运行和法制统一的行为都必将受到法律的严惩，从而营造起权责一致、公平发展的氛围。

最后，要用法治约束领导干部行使权力。党的十八届四中全会提出建设严密的法治监督体系和完备的党内法规体系，以实现对权力行使的约束，构建法治畅行、政治清明的发展环境。围绕这一要求，《法治兵团建设纲要》规定：“任何组织或者个人不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。”2017年11月，“一带一路”倡议写入党章，自此之后，“一带一路”倡议和领导干部依法用权就一起成为了社会主义法制体系的组成部分，二者相互作用：用法治约束权力，规范权力行使，给“一带一路”建设提供了法治环境的保障;“一带一路”建设的深入，区域间合作的加强，权力作用范围的变广，事关国际形象，对权力行使的法治化水平带来了更高的要求。

三、常态化——以“一带一路”倡议为契机，深入推进兵团法治建设

“一带一路”倡议的提出，为兵团带来了全新的发展机遇，这样的机遇不仅仅体现在经济发展和文化交融方面，还体现在通过核心区的建设倒逼自身制度完善，提高法治化水平上。2018年是“一带一路”建设工作5周年，习近平总书记在出席推进“一带一路”建设工作5周年座谈会上要求“要推动‘一带一路高质量发展”。高质量的发展离不开高质量的制度建设，离不开高度的法治化水平，兵团应当以此为契机，不断深化法治兵团的建设，使法治红利在惠及“一带一路”建设的同时，也惠及兵团本身的发展。

（一）提高区域治理法治化水平，实现良法善治

兵团的区域治理是国家治理在地方的体现，随着“一带一路”建设的不断推进，作为丝绸之路经济带核心区建设者的兵团，其区域治理的法治化更是被赋予了新的意义。兵团要担当其在“一带一路”建设中的使命，发挥其在“一带一路”建设中的突出优势，就必须推动深层次的改革，建立起现代化的治理模式，将现代法治文明成果为区域治理所用。治理的内容十分广泛，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等诸多领域，治理的法治化在各领域均有其具体体现，但总体而言，良法善治是关键。

就“良法”层面而言，治理规则应当遵循法治精神。兵团在新时期要履行好“政”的职能，必须有健全的地方性法律体系，而法律法规等规范性文件皆具有明显价值导向，相关规定是否体现正义理念，是否符合实质平等的要求，是否实现对权利的保护都反映出一定区域的法治化水平，十九大报告指出，要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，只有理解宪法和法律的基本原则和实质内涵，在宪法和法律的框架下建立起良法的规则之治，实现地方性法律体系的“正本清源”，在其规范和引导下的各领域发展才能“枝繁叶茂”。

从“善治”角度来说，治理手段应当符合法治要求。这一点在行政管理领域尤为突出。兵团自2018年2月1日起，正式承接自治区2190项授权，建立起了较为完备的行政职能体系，但还存在基础薄弱、制度缺位等问题。对于兵团而言，规范行政权力行使，确保行政的规范性、合理性是当务之急，也是实现与治理法治化的应有之义。行政的规范性，就是要严格按照相关的法律规范行使行政权力，遵守“法无授权不可为”的基本准则;行政的合理性，就是在行使自由裁量权的过程中，充分运用法治思维，综合多方因素，杜绝“自由裁量”变为“任意裁量”，通过出台自由裁量权实施的具体办法，实现实质上的公平正义。

（二）维护司法权威，构建以司法为引领的多元化纠纷解决机制

司法是维护社会公平正义的最后一道防线。在“一带一路”建设中，难免产生各类纠纷，而这些纠纷大多要通过司法予以解决。通过司法活动，明确权利义务关系，正确适用法律，达到定纷止争的效果。兵团各级司法机关要依法履行职责、坚持司法为民，自觉维护司法公正，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，用司法公正维护司法公信，使司法活动能够切实地化解纠纷，维护社会稳定。要按照《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意见》的部署深入开展司法改革，以推进司法责任制、建立以审判为中心的刑事诉讼制度、深化司法公开等举措提高司法审判效率，加强司法队伍素质，提升司法公信力，不断增强人民群众的获得感。

《法治兵团建设纲要》提出，要创新有效预防和化解社会矛盾体制，也就是说“人民法院要在解决纠纷的基础上，充分发挥自身优势，促使各种纠纷解决方式各得其所、各尽其能、多元共治、形成合力”？譹？訛。最高人民法院2016年6月发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，明确了对人民法院在多元纠纷解决机制中的引导、推动和保障作用。就兵团而言，第一，兵团的多元化纠纷解决方式大多还不够规范，要以司法活动的专业性、权威性对其纠纷解决方式起到借鉴作用;第二，鉴于市场调解的不充分和兵团社会组织尚不健全的现状，用司法职能延伸培育一批具有专业素养的调解员，不断促进“大调解”的法治化水平，引导人民调解与行政调解、司法调解相衔接;第三，通过探索设立调解前置、律师调查等制度，保障多元纠纷解决方式的全面发展。

（三）深化法治宣传教育，以法制统一凝聚国家认同

影响新疆社会稳定和长治久安的重要因素之一就是宗教极端思想的渗透，特别是在南疆经济欠发达地区，宗教极端分子极力割裂宗教教义与社会主义法治之间的联系，将二者完全对立，以宗教干预生活的方方面面，有着朴素宗教思想的群众往往易受蛊惑，久而久之，法治不畅，政令难行。要实现社会稳定，预防暴力恐怖案件的发生，最根本的方法是构建多民族同为中华民族的民族认同和同为中华人民共和国公民的国家认同，而凝聚认同的方式就是要树立价值共识，以大众认可的标准处理各类社会关系，在事关民族、宗教的问题上统一原则，即无论是谁，无论其民族和宗教信仰情况如何都要平等地接受统一标准的判定，这样的标准就是法治。

不断加强法治宣传教育，按照《法治兵团建设纲要》的要求，“教育和引导兵团广大干部职工群众自觉遵守宪法、法律和民族宗教事务法规，不断增强宗教人士和信教群众的公民意识、法律意识和法治观念，增强维护宗教领域和谐稳定的自觉性和责任感。”通过法治宣讲、青少年普法等手段，使兵团各族人民了解法律、遵守法律、敬畏法律，让法治不再仅仅是一种社会治理方式，更成为走进各族群众内心的价值认同。通过遵守相同的法律标准，平等地适用法律规定、无差别地接受法律保护等环节，强化公民意识、强化国家意识，强化各族人民群众作为中华民族的一份子认同感，从而构建起各族人民团结一致的精神长城，共同维护兵团乃至新疆的稳定大局。

参考文献：

[1]习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

[2]杨锦帆.“一带一路”倡议中的法治建设[J].西部法学评论，2017（6）.

[3]那斯尔江·依布拉音.“一带一路”战略下边疆治理的法治新常态[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2018（1）.

[4]孙壮志.兵团在丝绸之路经济带建设中的地位与作用[N]，兵团日报，2015-5-8.

[5]陈希国.司法在多元化纠纷解决机制中的“位”与“为”[N].人民法院报，2017-11-28.

[6]当代兵团编辑部.丝绸之路经济带：兵团的优势与机遇[J].当代兵团，2015（6）.

[7]曾加，陈婉姝.习近平“丝绸之路经济带”重要法律思想述略[J].中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2018（2）.

责任编辑：杨建平