中国协商民主的重要制度安排

2018-05-14朱雪溶

兵团党校学报 2018年1期

[摘要]新中国成立以来，中国人民政治协商会议中，始终活跃着一群穿着军装的政协委员——军队政协委员，发挥着独特的作用。“军队政协委员”这一特殊的代表群体，已经成为中国协商民主的重要制度安排和一道靓丽风景。弄清军队政协委员的性质和地位、权力和权利、责任和义务，进一步提高军队政协委员的角色认同度和增强委员的代表性，不仅有助于正确认识中国协商民主制度的特点和优势，同时也有助于为协商民主理论在国防和军队建设中的应用和发展提供更为广阔的空间。

[关键词]军队政协委员；委员代表性；协商民主；制度安排

[中图分类号]D627 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2018）01—0068—05

[作者简介]朱雪溶，国防大学政治学院政治学理论专业硕士研究生。

2017年10月，习近平在党的十九大报告中强调“发挥社会主义协商民主重要作用”。[1]可见，协商民主在我国具有极其重要的地位。协商民主理念在中国的兴起，极大提高了政协委员参加政治协商、开展民主监督以及参政议政的热情，激发广大委员更加积极地推动中国民主化建设。当然，这也对政协委员参政议政的能力提出了更高的要求。“发挥社会主义协商民主重要作用”，其中一个很重要的途径就是要“增强人民政协界别的代表性，加强委员队伍建设”。[1]军队政协委员是中国协商民主的重要制度安排和一道靓丽风景，研究军队政协委员，其实也就是为了通过协商民主，更好地实践爱国统一战线、群众路线、民主集中制、多党合作及基层民主，为军队政协委员在人民政协履职时，缓解和解决不同的矛盾指明了方向。

一、军队政协委员的概念与内涵

“廣义上说，武装力量由中国人民解放军、武装警察部队和民兵三部分组成”[2]。军队政协委员，即指具有军籍并在各级中国人民政治协商会议中任职的军人。在现行军事体制下，主要包括中国人民解放军（现役军人和预备役部队）和中国人民武装警察部队中拥有政协委员身份的军人。所以本文中所指的军队政协委员，指编入体制化武装力量并同时拥有人民政协委员身份的军人。一般不包括退役军人，但在分析军队政协委员时，可以涉及退役军人身份的政协委员。笔者在搜集资料时发现，对军队人员在地方政协任职的这一群体并没有约定俗成的称谓。在中国人民解放军原总政治部和中央军委纪律检查委员历年下发的通知里，对这一类人员以“军队人员在政协任职”相称；而2009年关于原总政成立全国政协军队委员联络员办公室的通知里，统称为“全国政协军队委员”；在《人民日报》《解放军报》现存的大量有关有军籍的政协委员报道中，统称为“军队政协委员”。上述称谓在其相应的语境和场景下都是合适的，但笔者鉴于《人民日报》《解放军报》是我国的主流媒体，受众较多，传播范围较广，影响力较大，故将“军队人员在政协任职”这一群体称为“军队政协委员”，可能更易被大众所接受。

二、军队政协委员的性质与地位

纵观党领导人民建立民主国家的历史，无论从革命根据地时期还是国家政权初建时期，党始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，注重团结一切可以团结的力量，探索社会主义民主实现的新方式，带领人民建设民主的社会主义国家。从抗日民主政权的“三三制”实践，到建国初期的全国人民政治协商会议的成功探索，军队委员（代表）都在传播社会主义民主思想、引导人民建立平等的社会主义国家中发挥了基础性作用。每个时期的具体称谓虽然不同，但人民政协中的军人在武装建立民主政权和维护政权稳定的过程中，都与其他民主党派和爱国团体一起积极参与国家的民主政治建设，这与当时非洲、西亚等许多国家通过暴力革命直接建立军人政权的建国模式截然不同。这不但直接体现了党领导的人民军队全心全意为人民服务的宗旨，也显示了社会主义民主政治的先进性和优越性。

人民民主专政的政权建立后，由于建国之初全国尚未完全解放，政权尚未完全稳定，人民军队在担负着紧张的军事任务的同时，仍然积极地投身于国家的民主建设，这一时期，军队政协委员在团结各民主党派、推进政治协商，探索建立和完善政协制度等方面发挥了重要作用。军队政协委员在民主协商中与其他民主党派一道，在澄清社会上各种非社会主义的思想、保证党领导的社会主义民主政治建设在实践中的推进和落实发挥了独特的作用，但可惜的是，在“文化大革命”中遭受破坏而有所停滞。“文化大革命”结束后，军队政协委员在党的领导下团结全国人民为恢复和建立新的民主制度、清除“文化大革命”错误思潮、推进国家经济建设等仍然发挥了巨大的作用。军队政协委员开展政治协商、民主监督、参政议政，主要依靠制度安排、依靠党的先进思想和共产党员的人格魅力，没有运用自身所掌握的武装力量强制推行，体现了党对军队绝对领导的原则和共产党对民主的不懈追求，也体现了共产党领导人民建设社会主义民主国家的高超政治智慧。

随着国家经济发展，人民生活水平不断提升，民主政治制度不断完善，社会发展也越来越公平，社会主要矛盾从“阶级斗争”逐渐转向人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，发展到今天，社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“美好生活”只能靠人民对民主制度的高度认同才能实现，要取得全体人民的“最大公约数”，就必须将协商民主放在首位，因为只有通过协商民主才能取得一致意见，人民只有享有充分的民主才能感受到生活的美好，因此人民对协商民主寄予了更高的期望。这不但使政治协商的内容和方式出现了前所未有的新变化，同时也对军队政协委员的角色定位、作用发挥方式等提出了新要求。

从总体上看，军队政协委员在政协履职时，都能够从团结和协商民主的大局出发，认真履职尽责，发挥了积极有效的作用，为中国协商民主的发展作出了很大的贡献。

军队政协委员的性质与地位是人民的选择，也是历史发展的必然。人民军队是中国共产党在武装斗争的过程中创建的。军队来自于人民，是人民的子弟兵；军队服务于人民，是人民利益的捍卫者。可以说，党的一切活动都与军队具有不可分割的关系，我军作为一支无产阶级军队，完全置于中国共产党的绝对领导之下。

自新中国成立以来，选举民主和协商民主就相辅相成地贯穿于中国特色政治体系的整个过程。周恩来指出，协商议事就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议。新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。[3]这也对政协委员履职提出了较高的要求，并指明协商民主在中国政治决策中的重要地位。

军队政协委员的性质和地位，可以从1949年周总理的《关于人民政协的几个问题》中的表述来认识：“各解放区在解放战争中担负了重大的任务。我们还承认解放军的代表权，因为人民解放军不单是军事组织，又是政治组织，不仅是普通军队，而且是工作队。他们消灭敌人，从事政治工作，做人民的勤务员。因此，他们所代表的不仅是军队，而且代表着他们出身的人民，首先是农民。这是来自人民属于人民的队伍。解放军代表的参加也体现了‘以工农联盟为基础，以工人阶级为领导的重点。”[4]军队政协委员自产生起，基本上都集中在特别邀请人员这个界别，周总理对特邀界别是这样表述的，“尽管如此还是不够全面，所以又设了一个特邀单位……起义的将军有的作为解放军代表参加会议，如吴奇伟将军、曾泽生将军、张珍将军，也有的参加到特邀单位中。海军、空军的代表也在特邀单位中。”[5]政协其他33个界别，每一个界别都代表了一个群体的权利，特邀界别则是容纳了这33个界别以外需要团结的代表人士，弥补了涵盖不全的问题，起到补充作用。

可见，军队政协委员是属于“特邀代表”，但绝不是“特殊代表”，更不是“特权代表”，而是“人民代表”，军队政协委员的政治性质和政治地位是相同的。军队政协委员与普通政协委员一样，分为“身份代表”和“功能代表”两类。[6]“身份代表”是指各个方面带头的著名人物，有分量的人物，[7]表明了我党对仁人志士的尊重，希望通过对一些代表性人物的荣誉性安排，起到安抚特定群体的作用，实现调动一切可以调动的力量。“功能代表”是指能够联系社会和表达意见的政协委员，他们能够“密切联系群众，反映群众的意见和提出建议”。[8]军队政协委员兼具“身份代表”和“功能代表”，军队政协委员军人身份及其专业特点可以使军队与国家政治制度保持“代表性”联接。

三、军队政协委员的权力和权利

“权力，是公民将自己的一部分权利通过法定的程序授予社会管理者而形成的，是由大家认可的特定机关、组织和个人行使的，用来管理社会、维持秩序、实现既定目标的强制力和支配力。”“权利就是由国家认可或确认，并加以保护的，人们享有的自由和利益。”[9]“组织作为人们根据自己的愿望来塑造世界的手段，具有影响他人的作用。参与组织的人可以说比那些沒有参与组织的人更有权力。”[10]军队作为武装力量集团的一员，常被描述为是国家和社会保卫者的形象。但不容忽视，军人同样也是受到国家宪法和法律保护的公民，也同样享有作为一名中华人民共和国公民所应该享有的基本政治权利和政治义务。军人作为政治个体，其自由主要还是取决于国家和军事的利益为前提的。这也是现役军人作为“特殊的公民”的特殊性之所在。也就是说，军人的政治权利要实现就必须要以国家权力作为依托。由于我国的民主性，我国的军人是享有一定的政治权利的，除了参选人大代表行使人民当家作主权利之外，让军人参加政协进行政治协商、民主监督、参政议政，也是国家为军人开辟的实现民主权利的一个重要的渠道。同时，我们必须认清军人的政治权利是公民权利的重要组成部分，既受到我国法律保护，也受到法律的约束。军队政协委员代表军队参与政协，就成为政协组织中的一员，履行政协委员的职能，就享有法律赋予一名政协委员所拥有的一切参政议政的权利①和权力。

从政协方面来说，人民政协从成立之初，就始终保持同中国共产党在思想上同心同德，在目标上同心同向，在行动上同心同力。从军队方面来说，军人誓词第一句话，就是服从中国共产党的领导。军事科学院院长任海泉委员说：“我们军队政协委员绝不能忘了军人身份，在这个问题上必须标准更高、走在前列。”[11]可以说坚持党对人民政协的领导，与坚持党对军队的绝对领导，在根本政治要求上是一致的。因此，坚持党的领导是军队政协委员行使一切权利的前提。作为一名军队政协委员就时刻都不能忘记自身的党员身份，必须自觉将行使民主权利同党性原则统一起来。

军队政协委员行使民主权利主要是通过履行政治协商、民主监督、参政议政基本职能的形式来体现出来。因此，政协委员行使民主权利的形式有：

参加政协全体委员会议、常务委员会会议、常委专题座谈会、各专门委员会会议以及其他形式的协商座谈会议，列席同级人民代表大会及其常委会的有关会议，通过小组讨论、大会口头发言或书面发言等对国家和地方的重大事务进行协商，对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评。参加政协组织的视察、参观和调查，了解情况，就各项事业和群众生活的重要问题进行研究，通过建议案、视察报告、调查报告、提案等形式，向国家机关和其他有关组织提出建议和批评。同时加强对建议案和重点提案的跟踪督办，提高其办理质量。政协虽然不属于国家权力机构，但是他却拥有对党和国家进行监督的权利。因此，军队政协委员也同样拥有对违纪违法行为检举揭发，参与有关部门组织的调查和检查并开展民主评议的权利。运用政协提案、政协信息等，向有关方面反映委员及其所联系的各界群众的意见和要求，对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评。通过合办政协论坛、与《人民政协报》《解放军报》等新闻媒体合作，开辟“委员之声”等反映社情民意，表达委员参政议政的意见。

评价一位委员履职如何是通过他是否运用好所赋予的民主权利来进行检验的。“军队委员能不能正确行使民主权利、开展议政活动，能不能跳出一事一地的局限，想大思路、出大主意，能不能针对国防和军队改革，提出真知灼见，形成一批有益于推进改革发展的重要成果，是对代表委员履职能力和民主素养的现实考验。”[12]习近平总书记对政协委员履职尽责提出明确的要求：“建言建在需要时、议政议到点子上、监督监在关键处。”[13]这可以说是对军队政协委员运用权利提出更高的要求。

在赋予军队政协委员履职权利的同时，国家和军队还给予他们一定的权益，提高军队政协委员的工资待遇。如：1994年由原总政下发的《关于执行军队干部工资制度中有关问题的处理意见》提及，在人大、政协等机构任职的军队干部达到或超过本级职务服现役最高年龄，翌年1月可增加军衔（级别）工资；2001年由原总参、总政、总后联合下发的《关于军官、文职干部和士官奖励工资制度实施办法的通知》，规定在人大、政协等机构担任职务的军队干部经考核评定为“称职”以上的享受奖励工资。2009年1月，原总政干部部关于规范军师职干部退休办法的通知中，也明确规定，达到服现役最高年龄，但在地方人大、政协担任职务的，退休时间从人大、政协换届退出的下月算起。由此可见，军队对军队政协委员与人大代表在住房公积金、奖励工资、退休办法等方面都给予了相应的待遇。

四、军队政协委员的责任与义务

权利总是和义务紧密联系在一起。有权力就有责任，有权利就有义务。军队政协委员在享有权利的同时，也必须履行相应的责任和义务。

《人民日报》微博评论呼吁：“在人民大会堂共商国是，这是荣誉，更是责任。如果只知道热烈鼓掌、点头称是，人民民主如何体现？质询政府，请动真格；会场讨论，何惧观点交锋？代表委员当铭记：你沉默，就是人民失语；你认真，民主才能运转起来。”[14]军队政协委员，作为我党的忠实拥护者，在代表军队参加政协的那一刻，身上就挑起更重的担子，为我国民主进程的推进具有义不容辞的责任。在履职尽责时，必须要使自己做到“知之愈详，则议之愈确”。原空政文工团副团长韩红作为第十一届全国政协委员，在采访中她说道：“参加全国政协会议，对我来说具有不同寻常的意义。因为，这是我首次以军人的身份参加全国政协会议。在无比的激动和自豪之中，我更深深感到了肩上沉甸甸的责任感和庄严的使命感。”[15]政协委员不仅是政治荣誉，更是政治责任。

军队政协委员的身份和责任具有双重性。军队政协委员大多是部队各级指挥员、国防战线上的专业人才，同时应参加地方人民政协组织，具有军地兼融的“双重角色”。一方面要对部队建设负责，认真履行军事指挥员或专业技术人员职能，集中精力抓好部队战备训练以及本地区的武装工作；另一方面又要积极参加政协会议和各项活动，为地方经济发展与社会稳定献计献策。军地工作的差异，要求军队政协委员必须担负“双重角色”的责任，具备“双重角色”的素质。第十一届全国政协委员总政歌剧团一级作曲家张千一曾说过：“作为一名政协委员，积极参政议政、建言献策是自己神圣职责。”“同时，作为一名军队文艺界的政协委员，也要在本职工作岗位上继续发挥作用。”[16]

委员的权力与责任，权利与义务是互相联系、密不可分的。委员如果不享受应有的权利，就难以切实履行自己的义务；委员如果不履行自己应尽的义务，其享有的权利也就失去了存在的条件。军队政协委员的义务具有包括作为一名政协委员理应遵循的基本义务：政协委员有遵守和履行中国人民政治协商会议章程的义务；政协委员有遵守和履行上级政协会议决议的义务；政协委员有遵守和履行本会会议决议的义务。

同时，根据军队下发的相关通知，可以得知，作为一名军人，军队政协委员务必无条件服从党、国家和军队所要求纪律约束的责任：军队政协委员在政协任职，不仅要认真执行中国人民政治协商会议章程的相关规定，同时还必须带头遵守中央八项规定和军委十项规定精神，正确对待和行使手中权力，严守政治纪律、组织纪律、人事纪律、财经纪律、保密纪律，严格按职责按权限按程序按要求办事；坚决反对和抵制各种歪风邪气，敢于同各种错误行为做斗争。严禁请吃、请托、送礼等活动，严禁利用在政协任职之便谋取不正当利益。严禁利用调研、视察、培训之便公款旅游；对参加政协活动涉及的重大情况、重要事项和敏感问题，必须按规定向组织请示报告，并在每年党委民主生活会和述职述廉等时，如实报告在地方任职情况。

可见，军队政协委员的履职情况不仅要受到政协的监督，而且也受到军队的监督。而军队政协委员具有如实向政协和军队党组织述职报告的义务，自觉维护军队在政协和人民群众心中的形象。

中央军委副主席范长龙在参加全国政协十二届四次会议军队特邀组联组讨论时指出：“人民政协地位重要、作用重大。希望军队政协委员认清肩负的使命，深入贯彻习主席治国理政新理念新思想新战略，自觉增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，始终与党中央、中央军委和习主席保持高度一致。要勇于担当，忠实履职，重点围绕国家和军队建设重大问题、部队和官兵关心的实际问题，深入调查研究，提出更多有价值的意见建议。要带头宣传改革、拥护改革、支持改革，做改革的促进派。要弘扬好传统好作风，发挥好表率作用，带头凝聚正能量、传播正能量，为实现中国梦强军梦贡献智慧力量。”[17]强国强军担大任，在进行参政议政时军队政协委员必须坚决贯彻习近平总书记各项决策指示，紧随党的步伐，时刻关心党、国家和军队的中心工作，为实现中国梦强军梦，为巩固国防和军队建设添砖加瓦，这也是军队政协委员义不容辞的责任和义务。

一般来说，军队政协委员在人民政协中的作用，与军队在国防军队建设、社会政治发展、经济文化发展、生态文明建设中的作用是相统一的。从政党层面来看，人民军队作为党的忠诚卫士，为推进多党合作，营造肝胆相照、荣辱与共的共生局面负有义不容辞的责任；从国家层面来看，人民军队自诞生之初就为民族的独立和解放、促进各民族团结发展的共生格局作出了不可磨灭的贡献；从社会层面来看，军队作为特殊的利益群体，为营造人与人和谐相处的良好局面，推进国防军队建设与经济社会协调发展发挥着重要的作用。那么，如何保证官兵们广泛持续深入参与日常政治生活的权利，为他们畅通参与民主的渠道，以满足官兵们日益增强的参与诉求已成为军队战斗力浩浩不竭的力量源泉，其重要性不言而喻。

党的十九大报告中提出，“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和參与实践。”[18]从目前来看，军队政协委员制度依然还不完善，还存在着产生机制尚不完善、审批程序较多、管理考评仍较宽松等问题，须引起地方政协和军队相关部门的重视，应制订出台相应的措施加以完善，以适应新形势的需要。

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