国家建构视角下乡村自治中的路径依赖问题研究

楚燕洁 杨海龙

[摘要]在我国，三十余年的民族国家建构建立了从上到下的壓力型管理机制，形成了政党、行政、政策、文化等“多元”下乡的格局。这种机制与格局在民主国家建构时期产生严重的路径依赖。本文依据乡村治理的现实形态，将这种路径依赖分为“选择依赖路径”和“路径改变选择”两种形式，在这二者的作用下，我国农村村民自治陷入困境。

[关键词]国家建构;路径依赖;村民自治

国家建构（state building）是国家理论中用来描述国家功能性制度建设的一个重要概念，近年来越来越受到国内学者的关注和推演。徐勇将国家建构进一步细化为民族国家建构和民主国家建构，他认为现代民族国家的建构是“由一个分散、互不联系的且以族群为基础的地方性社会走向一个整体、相互联系并以国族为基础的现代国家的过程。”这个过程注重通过从上到下的权力强势贯彻形成国家一体化，在我国具体表现为新中国建立后各种形式的“权力下乡”。而民主国家建构是以主权在民为合法性的制度建构过程，注重社会的“回归”与自治，在我国的建构方式之一是上个世纪八十年代兴起的“村民自治”。林尚立指出：“中国民主的根本动力在社会，但是民主的发展离不开国家的推动，基层民主是国家建构民主的具体实践。”“村民自治”是改革开放以来，中央推动实施的一项重大制度选择，也开启了我国民主国家建构的新局面。在西方现代化发展过程中，民族国家与民主国家建构一般是同步进行的。在我国则存在先建构民族国家后建构民主国家的不同步现象。

一、“权力下乡”：我国民族国家的建构模式

我国的民族国家建构的过程是建立在外则列强割地蚕食，内则军阀混战国民一片散沙的基础上。为了实现民族独立，首先要做的就是打破“皇权不下县”“县下皆自治”的“悬空了的权力”状态，充分调动所有民族力量，展开对内统一和对外独立的战争，从而建构民族国家。杜润生认为：“彻底推翻乡村的旧秩序，使中国借以完成20世纪的历史任务：‘重组基层，使上层和下层、中央和地方整合在一起。使中央政府获得巨大组织和动员能力，以及政令统一通行等诸多好处。这对于一个向来被视为‘一盘散沙的农业大国来说，其意义尤为重大。”动员和组织城乡所有力量，实现国家一体化的民族国家建构成为历史发展的必然。“现代民族一国家是权力高度集中和全面渗透的双向过程。推动现代民族一国家形成的重要动力之一是战争。因为在战争这种危机状态之中，人们面临生死存亡的关头，有利于竭尽全力应对危机，促使着统治权的集中和渗透。”由此就开始了国家权力面向乡村的全面渗透，在国民党统治时期，为了增加税收和征调兵役，出现了“乡公所”。但由于多种原因，国民政府的乡村整合是一元的权力渗透，与权力相配套的文化、法律、行政、政策等多个方面的渗透存在严重不足，这也成为很多学者认为的国民党在大陆失败的重要原因之一。

而共产党领导的土地革命则克服了这种“一元”渗透的不足，形成了政党、行政、政策、文化等“多元”下乡的格局。尤其在新中国成立前后，率先在农村实行土地改革。“伴随这一过程的是通过对农业的社会主义改造，形成了自上而下延伸和覆盖农村社会的行政化的组织网络。这一网络首先是共产党基层组织的建立和健全。农村社会普遍建立了党的基层组织，党组织是按照‘下级服从上级的机制运行的。”土地改革使基层党组织获得了乡村资源占有和分配的全部权力，以此权力为依托，各种政治运动、各种政策措施得以在乡村层面有效地实施，政治文化的“多元”下乡逐步形成。这种村治格局经过改革开放前三十余年的运转，以政府主导的控制资源为依托的压力型管理机制逐渐形成，同时在组织形式和心理认知等层面趋于固化，并逐步衍生出基层政府既得利益群体，造成了改革开放后制度选择的“路径依赖”。这种依赖给民主国家建构——即村民自治带来了诸多问题。

二、“路径依赖”：我国民主国家建构困境

在生物学和技术变迁思想的影响下，新制度经济学家诺斯在1990年创立了制度变迁的“路径”的概念，用以解释为何相同的民主经济制度在不同的国家发展成不同的形式，并产生出贫富不均的不同国家形态。“诺斯考察了西方近代经济史以后，认为一个国家在经济发展的历程中，制度变迁存在着‘路径依赖（path dependence）现象。路径依赖指的是一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的‘路径，制度变迁只能按照这种路径走下去。”诺斯将路径依赖问题引入制度变迁领域，为经济学、政治学以及社会学等领域的制度研究开辟了更深的研究视野，引起了更多学者的关注。Nee·Victor指出，“所谓路径依赖就是由前存的制度框架所形塑的社会变迁轨迹。在经验的层面上路径依赖是嵌入于制度安排的长期趋势中的”，还有学者认为，“一旦一个国家或地区沿一种轨迹开始发展，改变发展道路的成本非常高。尽管存在着其他的道路选择，但已建立的制度会阻碍对初始选择的改变。”

在我国改革开放的今天，“路径依赖”一方面表现为民族国家建构过程中所形成的“上级管理下级”的压力型管理机制和思维方式的固化给未来的制度选择限制了“路径”，使新的“选择”均在这个“路径”内呈现和实行，本文把这种现象称为“选择依赖路径”。具体表现为在已经实施自治的农村仍然大量迎来各种各样的“权力下乡”，各级政府的制度选择方式仍然是民族国家建构的行为逻辑。

另一个方面，我国的民主建构由于“嵌入”在原有的民族建构体系之中，大量民族建构环境的影响，破坏了民主建构的思维习惯和运行方式，久而久之出现民主建构的新选择向民族建构回归性质的“改变”，本文把这种现象称之为“路径改变选择”。现实表现为在村民自治的境遇下，为了使各种“权力下乡”能够得到有效落实，各级政府采取一系列新的措施来限制村民的“自治”性，这种限制逐渐“改变”了“村民自治”的本质，使村委会向国家建构时期所形成的准政府机构方向“回归”。

路径依赖的两种具体表现方式“选择依赖路径”和“路径改变选择”相互作用，共同为我国民主国家建构设置了障碍，使农村村民自治陷入了困境。接下来本文以村民自治过程中产生的实际问题对路径依赖的表现做具体阐述。

三、“侵蚀与改变”：路径依赖对乡村自治的作用

（一）民主国家建构背景下的“选择依赖路径”

虽然从法理上说，上个世纪八十年代初广大乡村已经逐步实现村民自治，但各级政府新的制度选择仍然围绕原有的压力型管理“路径”展开，各种侵蚀乡村自治的“权力下乡”依旧纷至沓来。

经济指标下乡，是指乡镇政府强制为村委会设定年度经济增长指标的行为。十一届三中全会以来，在以经济建设为中心的政策指导下，我国的发展由“政治挂帅”向“经济挂帅”转轨。GDP增长率成为中央对地方政府的晋升考核的主要内容。因此，当上级政府设置了年度的GDP增长指标，下级政府为了获得晋升，就会想方设法提高自己的GDP增长率，并将增长指标层层下压给再下级政府，这样一级压一级，最终压到了村委会。从而，完成“社会总收入”“招商引资”“固定资产投资”等“经济工作考核标准”就成为村委会年度工作重要内容之一。为了完成指标，很多农村出现“招来外商、毁了内商”的情况，即招来村外企业和个人投资本村，挤占了村内原著村民的经济发展空间的行为，从而违背了村委会代表村民利益为村民谋发展的本质。

维稳下乡：是指面对基层社会治理日趋困难的局面，在“稳定压倒一切”方针指导下，上级党和政府将“社会治安综合治理工作”“信访工作”等维稳工作设置为考核指标下放到农村的行为。“针对综治维稳工作出现的新情况、新问题，积极探索以村为主的综治维稳工作新思路，把任务明确到村，责任落实到村，矛盾化解在村，奖惩兑现到村。”“维稳下乡”的多个指标都具有乡镇考核的一票否决权，是村委会和村支书年度工作的核心内容之一。在与经济補贴相挂钩的维稳考核下，作为村民利益代言人的村委会角色日趋弱化。

计划生育下乡：核心是指在全国计划生育思想和政策指导下，乡镇以上设立计生专门机构，村级设立计生专员的行政行为。计划生育思想政策在建国初发轫，到上个世纪七十年代，计生政策开始全面有效落实，专门的计生组织下设到了乡和街道一级，计生专员下设到了社区和村组（生产小队）。强势的“计划生育下乡”并没有因村民自治的实施而减弱或停止，在上个世纪八十年代开始更进一步增强，不仅成立了全国计划生育委员会，还通过了《人口与计划生育法》。计生工作逐步成为村委会年度工作的重中之重，甚至在乡镇考核村委会工作时具有“一票否决”权，成为检验村委会成员合格与否的重要标志之一。

大学生下乡：1999年海南、浙江等省份开始率先试点招收大学生进驻农村。在缓解就业压力和促进经济发展等多重因素的作用下，大学生下乡不久后就上升到了国家层面。2005年6月29日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》，明确提出从2006年起国家每年有计划地选拔一定数量的高校毕业生到农村就业，通过法定程序安排担任村党支部、村委会的相应职务，力争在三到五年内实现一村至少有一名高校大学毕业生的目标。截止到2008年，在任大学生村官总数已经达到了13万。虽然《村民委员会组织法》第十一条规定：“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”，但实际作用存疑的大学生到村委会任职现象仍然越演越烈。

“从本质上讲，村民自治制度作为一种制度安排，将国家政权与农村社会划分开来，国家行政功能与村级自治功能边界非常清楚”。在清晰的边界下，村民自治就是要广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务。但上级政府在多年养成的压力管理型行政“路径”作用下，“经济指标下乡”“计划生育下乡”“维稳下乡”“大学生下乡”以及更多的“牌子下乡”（各种以环保、防火、新农村建设等名目下的挂牌子、发本子、搭班子行为）等各种压力型行政“选择”依然固我，由此产生了各级政府“选择依赖路径”的现象，这种现象侵蚀了广大乡村民主自治的本质，为民主国家的建构设置了障碍。

（二）民主国家建构背景下的“路径改变选择”

一方面是各级政府在面对新形势新问题时“选择依赖路径”，继续各种“权力下乡”;另一方面，为了保证各种“权力下乡”达到实际效果，相关党和政府会出台一系列配套措施，强化自身在村级的存在。

村财乡管：具体是指村集体财务在所有权、使用权和决策权三权不变的前提下，在坚持村级所有、乡级服务、民主管理的原则下，委托乡镇（区）农村财务管理服务中心进行统一监督管理的一种方式。本来是防止村级腐败的财务管理行为，但在制度运行过程中，逐渐由“村财乡管”变成了“村财乡审”。在“乡审”过程中，通过对村级公共治理资金的控制，剥夺了村委会的村集体财务控制权;通过对村干部工资的管理逐步把村委会成员转变为替上级政府服务的代理人，最终村委会选举变成了“村民选了一个自己喜欢的、为上级办事的人”。

包村干部：是指近年来在经济增长指标压力与维稳压力下，上级党和政府以“第一书记”“包村干部”等多种名义将上级干部下派到村的行为。早在建国初，毛泽东刘少奇等党和国家领导人就有下村调研“走基层”的传统。近年兴起的干部下乡与当年的走基层存在区别，建国初多是以“调研”为主，现今则将工作重点放在了“包村增收”和“包村维稳”上。下乡干部本身的官方背景和行政级别使其在村里的身份地位直接凌驾于村委会和村支部之上，削弱了民选村主任在村级重大事情上的话语权，实现了上级组织在村委会的实体性存在。

一肩挑：村民自治后，在农村出现了两个权力组织，一个是上级党组织指选的农村党支部委员会，另一个是广大村民选择的村民委员会。二者权力来源不同，工作内容上又有交叉，由此产生了两委的矛盾。“‘两委关系问题的存在，不仅直接影响了村民自治的实践绩效和健康发展，而且也不利于乡村社会的稳定和发展。”针对二者的矛盾，上级党和政府从两个方面进行了调整。一方面是制定各种法规条例，增强基层党支部的权限，使其“发挥领导核心作用”;另一方面，采取“一肩挑”的办法实现两委合一，要求参选人必须首先是党员，当选村委会主任后再由乡镇党委认定为村党支部书记。村主任兼村支书的双重身份，给乡镇党和政府直接干预村委会选举、直接管理村主任带来了新的合法性依据。这样就弱化了村主任的民选合法性基础，违反了“谁赋予权力就向谁负责”的基本政治原则。

通过“村财乡管”“包村干部”“第一书记”“一肩挑”等一系列的政策措施，强化了上级党和政府在村级的存在。这样“人、财、物均由县乡地方政府所控制，村民自治有自治形式而无自治的内容，因此沦为空壳化。”村民自治本身是来自中央的“选择”，但在基层政府的干预下，产生了“自治”与“下乡”之间的矛盾，也即村民自治权与地方政府行政权力之间的博弈，博弈的结果是行政权逐渐吞噬了自治权，出现了地方“路径”改变中央“选择”的状况，也即“路径改变选择”。

当然，下级政府的“路径改变选择”有些是中央政府政策矛盾导致的无奈“改变”，有些则是由于多年的路径依赖产生了既得利益群体，为了不给这些群体造成利益损失而有意识的“改变”。在“选择依赖路径”与“路径改变选择”双重作用下，村民自治举步维艰，国家基层民主建构陷入困境。

四、总结

始于上个世纪八十年代的基层村民自治制度，开启了我国民主国家建构的新局面。但新的制度选择“嵌入”在压力型管理机制的民族国家建构体系之中，受到各级政府路径依赖的影响，《村民自治法》得不到全面有效地落实，村民自治仅仅局限在“民主选举”层面，而与之相配套的“民主管理、民主决策、民主监督”难以实现。由此可见，村民自治是一个系统工程，从系统的角度看，一个事物的产生发展既需要事物内部各种关系的协调，更重要的还需要事物与外部环境关系的协调。就好像一粒种子，不考虑节气、土壤、水分、温度等种种外部因素，即使播种下去了也不会生根发芽结出累累硕果。村民自治就像一粒民主国家建构的种子，这个种子的生根发芽既需要农民行为方式的调整，更需要国内大的政治理念和行政体系的调整，没有相应的调整，就不会改变各级政府的“路径依赖”，也就难以破解当下的村民自治困境，进而难以实现真正意义上的民主国家建构。