村级权力生态运行法治化路径探索

秦海燕 王维国

[摘要]村级权力生态主要由村级权力运行的环境和主体间关系构成。影响和制约村级权力运行的环境主要有法律环境、政治环境、经济环境、社会环境等。从一些村庄的村级权力运行的主体间关系状态看，主要有主导-依存型、领导-支持型、指导-依附型、倡导-竞争型、激励-依赖型等。基于此，可以从权力配置法治化、权力支持法治化、权力运行法治化、权力监督法治化四个方面构建村级权力良性运行的法治化路径。法治化路径的实质和要求就是从形式法治、实质法治、行政法治、程序法治、民生法治等方面维护广大村民的各项权益，不断提高其获得感、幸福感。

[关键词]村级权力运行；生态；法治化

[中图分类号]D422.6[文献标志码]A[文章编号]1672-4917（2018）04-0116-07

党的十八大提出“完善基层民主制度，建立健全权力运行制约和监督体系”。党的十八届四中全会提出了“推进基层治理法治化”的要求。2014年4月25日，习近平总书记在十八届中央政治局第十四次集体学习时的讲话中强调“对各类社会矛盾，要引导群众通过法律程序、运用法律手段解决，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。”[1]習近平总书记在党的十八届四中全会上就《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉起草情况》向全会所作的说明中指出：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”2016年10月，习近平就加强和创新社会治理作出重要指示，强调要更加注重民主法治、科技创新，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。[2]习近平总书记关于社会治理法治化的重要论述为我们如何推动包括乡村在内的社会治理法治化提出了根本遵循。村级权力运行不仅受村级组织与村民关系的制约，而且与乡镇政府及区县职能部门派驻乡镇政府的机构有着密切的关系，同时也与村域内的经济社会组织或企业有密切关联。也就是说，村级权力是在多元主体互动中运行的，多元主体的互动不仅体现的是治理结构，而且往往会成为一种生态。村庄作为社会的基层，是源头治理、系统治理的起点，村级权力运行及村务是社会治理的基础和工作重点所在。党的十九大报告中提出加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。因此，规范村级权力运行，推进乡村治理就成为一项重要的理论与实践课题。

一、村级权力运行的环境

乡村治理的关键是要形成良好的村级权力生态，良好的村级权力生态的运行离不开法治化。而建构村级权力生态运行法治化路径的前提就是要科学分析和准确把握现行的村级权力运行环境及其内在结构。所谓村级权力是指配置村级公共资源、处理村级公共事务和发展村民公共事业的法定职责和权限。村级权力的运行基于国家法律法规及村民大会的授权，对象是公共资源、公共事务和公共事业，因而是政治活动或准政治活动。在政治生态理论看来，政治现象都是政治结构与其环境交互作用的结果，因而需要将其放在与之相联系的政治生态系统中予以把握。政治生活与社会环境虽然有各自的存在方式，但同时又有着千丝万缕的联系，互相提供信息与能量的支持。[3]也就是说，政治生态中的政治主体并非孤立存在，而是置身于周遭的环境因素之中，通过各种网络化的联系，获取外部信息与资源；同时又会对外部环境产生特定的影响。政治主体的很多特性、行为以及变化发展都能从环境的影响与压力的角度得到解释。只不过，政治主体并非总是被动地对外部压力作出反应，而是可以在一定的范围内通过主动的自我调适以应对外部压力。更重要的是，政治生态中的政治主体拥有不同程度的自主性，同样可以根据自身的意愿和判断影响乃至改变外部环境。由于权力是政治活动的核心，因而基于权力形成的生态具有政治生态理论所描述的特点。

就我国的村级权力生态来说，其政治主体包括乡镇政府、村民自治组织、村民等。这些主体都是村级权力运行过程中必不可少的参与者和行动者，因而村级权力的运行必然要受到法律、政治、经济、社会等外部环境因素的影响和制约。这些环境因素对于村级政治生态运行的法治化具有重要的支撑作用。

（一）法律环境

在现行的法律体系中，涉及村级权力的相关法律规定主要由国家层面和地方层面两部分构成。从整体上考察关于村级组织职责立法的法律法规及规范性文件，可以看出从中央到地方各级国家机构所勾勒出的职责谱系，大都只是从正面说明村级组织应该做什么；而关于其法定权力方面则没有明确规定，只是在字里行间隐含着有实行村庄治理的权力，这就使得村级组织的法定权力不足，不能适应新时代村级组织履行职责的要求。税费改革及其配套改革后，村庄能够吸纳和配置的资源大幅度减少，再加上上级职能部门对其权力的分割以及土地利益固化等，使得给予村级组织的转移支付经费只够维持其基本运转。在这种条件下，基于对法律环境的认知与调适，村级权力的运行就可能会偏离法律规范的相应要求，从而使得乡镇政府不得不纠偏和干预。

（二）政治环境

政治环境中的压力型体制对村级权力运行会产生深刻影响。压力型体制把“政治锦标赛”[4]作为一种激励约束机制，通过将“高指标”和“职位晋升”挂钩不断促动行政管理体制的超常规运作。这种高强度的激励方式与行政组织的现实行政能力不相匹配，因而在逐级淘汰的晋升制和层层加码的高指标的压力下，有些身处行政体制最底端的乡镇政府则有时候会以“不惜成本、不顾代价、不切实际”的策略主义逻辑去参与“政治锦标赛”的竞争。[5]因此，当制度化、规范化、理性化的行政管理体制无法满足压力型体制的诸多任务指标时，为了更好地完成它们，特别是涉及由村民承担的部分，迫于压力的乡镇政府有时候就会加强对村级组织的影响甚至控制，通过各种方式将其变为自己的“一条腿”，来保证有效地贯彻落实上级的各项任务指标，以求在“政治锦标赛”中脱颖而出。这就会一定程度上影响村级权力依法有序运行。

（三）经济环境

乡村经济环境特别是集体经济的发展水平已成为影响村庄治理的重要因素。何包钢和郎友兴在浙江农村地区调查时发现村庄集体经济发展水平与村庄治理之间是强相关关系[6]。按照有关规定，村级组织所拥有的集体经济资源主要包括：村集体资金、村集体资产、村集体资源。

根据《安徽省农村集体资金资产资源管理若干规定（试行）》（皖办发[2011]23号），村集体资金，是指集体经济组织所拥有的现金、银行存款、有价证券等；村集体资产，是指集体经济组织所拥有的固定资产、农业资产、投资资产、在建工程、存货、无形资产等；村集体资源，是指法律规定属于集体经济组织所拥有的资源，包括耕地、林地、园地、草场、荒地、荒山、荒坡、荒滩、水面、建设用地等。有些地方的乡村经济环境看似很好，事实并非如此。以芜湖市无为县SJ镇DG村为例：林地资源和水库闲置，未能发挥有效作用；在税费时代，村集体欠有几十万元的债务，税改后被冻结了；村内的企业属于私人所有，与村集体不存在经济上的关系；上级政府拨给村里的转移支付经费勉强维持村级组织的基本运转；村集体的其它收入则主要来自于由上级政府及其职能部门因项目建设需要对村集体的拨款，给予村集体的各种返还款（如50%社会抚养费）和奖金，以及下拨和社会团体组织捐赠给村集体的救济扶贫款等。现有资源应对村庄治理的实际需求存在困难，这就在一定程度上影响了村级权力的有效运行。

（四）社会环境

乡土社会原有的权威和秩序在受到社会改造和市场经济的冲击后不断瓦解，“权力的文化网络”[7]也逐渐碎片化。社区记忆和乡村社会关联对村级权力运行的影响较大。社区记忆是指在村庄内部被全体或大部分成员共享的村风、民俗以及传统的仪式活动等与村庄历史有关的记忆。[8]当前，受到迅速变迁的经济和社会的影响，社区记忆呈现不断弱化的趋势。村庄社会关联是指村民之间因邻里关系、宗姻亲关系、经济合作关系（生意上的合伙人）以及共同经历（同学、战友）等所结成的各种联系的总和。[9]目前，许多村庄内部宗族力量式微，姻亲力量有限。因此，村民往往通过人情往来的方式在地缘、业缘、趣缘、学缘等基础上建构松散的拟亲化关系，以求在一定程度上满足人际交往相互信任的需要。总体来看，弱的村庄社区记忆和社会关联为行政力量介入和干预村级权力运行留下了相应的空间，从而不利于村级权力的依法运行。

二、村级权力运行的主体间关系状态

在自然生态系统中，生态链是指处于不同生态位的主体在整个生态环境中通过相互作用形成的关系链。而政治生态理论中的生态链强调的则是“以权力链、利益链所组成的政治权力网络与利益结构分析（即‘权力/资源分析）为基本框架，对政治主体作主体性解读的政治系统分析方法”。[10]具体到乡村权力生态系统中，乡镇政府、村党组织、村委会、村民（代表）会议、村务监督委员会、村民理事会以及村民等村级权力运行的相关行动者，在信息、资源和利益的交换过程中通过互动，彼此之间形成了相互影响、相互作用的关系。这些关系直接影响着村级权力生态的运行。就当前有些村庄的乡村权力生态的现实状况来看，大体可以分为以下五种不同类型的主体间关系。

（一）乡镇政府与村委会之间的“主导-依存”关系

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的相关规定，乡镇政府与村委会之间是指导与协助关系。不过，在一些地方，受压力型体制影响，乡镇党委掌握着村庄“一把手”村党组织书记的任免权，因此有些乡、村之间实质上也是存在着一种下级对上级的“政治承包制”。[11]在目标责任制的考核体系下，乡镇政府的中心工作就成为村干部們行为的指挥棒，使其成为事实上隶属于乡镇政府的最低一级“准行政干部”。[12]这就使得实际工作过程中，有些村委会在很大程度上就会演变为乡镇政府的“跑腿者”，成为乡镇政府行政管理的“代理人”，从而形成乡镇政府和村委会之间事实上的主导与依存关系。如表1、2、3，分别反映了乡镇政府确定村级协商民主议题、定夺协商民主过程中的争议甚至直接领导决定协商民主的情况，从另一个侧面表现出乡镇政府的主导地位。

表1、2、3是对《芜湖市鸠江区村（社区）协商民主工作》问卷调查资料的分析结果。

（二）村党组织与村委会之间的“领导-支持”关系

制度安排上，村党组织和村委会是两个依据不同机制设置的，有着各自的权力来源、组织要素、组织结构和组织功能的村级组织。制度设计上，二者之间的关系明确，内部分工明晰。在村庄治理过程中，村党组织书记实际掌握着村庄事务的决策权和管理权，主管着村庄的全面工作，村委会主任为协助书记工作的“二把手”和支持跟随者。另外，为了应对村庄自身不完备的权力体系及其所产生的治理资源缺乏和治理能力不足的问题，实行村党组织和村委会彼此交叉、高度重合的一体化运作，以适应村庄治理的实践需要，以此为村党组织与村委会之间的领导-支持关系提供了合理性和正当性，这些做法和经验有待进一步提升到法律法规的层面。

（三）村委会与村民（代表）会议、村务监督委员会之间的“指导-依附”关系

村民（代表）会议和村务监督委员会主要依附于村委会而存在，因而作用发挥低效。其实，村委会需要村民（代表）会议和村务监督委员会为其工作提供合法性保证，因而需要不断地指导村民（代表）会议和村务监督委员会协助自己的工作。这种指导主要体现在对其成员的选任、工资的发放等掌控上，如：DG村2010年11月由村党组织推选出村务监督委员会候选人5名，经过村民（代表）会议选举最终产生主任1名、委员2名，其中主任是村书记的亲叔叔，1名委员是村干部。

根据村务监督委员会制度要求：村务监督委员会的成员应当是村民代表，其中主任应是党员，所有成员都要具备思想政治素质好、政策法律意识强、坚持原则、公道正派、群众信任的条件，并有一定的文化和财会知识，村党组织、村委会、村集体经济组织的成员及其配偶、亲属或与其有明显特殊关系的其他人员则不得担任村务监督委员会成员。村务监督委员会成员的误工补贴由县财政拨付，要在SJ镇纪委监察室的指导下行使监督权。有些村的村委会与村民（代表）会议、村务监督委员会之间形成了指导-依附型的关系，这显然无助于村级权力的依法有效运行。

（四）村委会与村民理事会之间的“倡导-竞争”关系

作为民间性、公益性、自治性、志愿性的组织，村民理事会往往能够有效地将村庄社会资源和力量整合到村庄建设和发展的行动中来。正因为这种独特的优势，村委会才积极倡导村民理事会作为自己工作的助手，鼓励其参加到村庄公共事务的治理过程中。例如，芜湖市南陵县GS镇WA村将村民理事会作为村委会的协助执行机构，常常参与讨论和实施村委会的决策与执行方案。的确，村民理事会的加入使得村庄发生了显著的变化，表现为：农业生产得到发展，公共基础设施改善和维护更为便利，内部矛盾纠纷得到及时有效的化解，村庄内部凝聚力逐步增强，村民参与村庄公共决策和管理的渠道不断拓宽，村民自治的组织方式不断改进，从而村庄的社会自治性质和非正式治理功能得到强化。然而，如果村民理事会比村委会获得了村民更多的认可，在一定程度上就会形成与村委会权威的竞争关系。这就要求要进一步从制度上理顺二者的关系。

（五）村委会与村民之间的“激励-依赖”关系

根据相应的制度安排，村委会拥有在土地发包、宅基地审批、计划生育管理、救灾救济物发放、社会保障供给等方面的权力，如对于低保、征兵、优抚、救济扶贫等工作，上级政府部门就会将自身的部分权限给予村委会行使，由此村委会可以自己确定受益人员名单和具体发放金额。另外，对于有些国家项目政策和各项民生工程，上级政府部门只是作了宏观规定，具体细节和实际操作也都由村委会自己决定。上述做法实际上赋予了村委会管理村民的权力，导致村民在一定程度上依赖于村委会。但是伴随着村委会可资调配资源能力的减弱和村民在传统体制外汲取资源能力的增强，村委会的动员能力不断下降。因而有些村庄在换届选举、征地拆迁、精准扶贫、民生工程建设等事务上有求于村民的村委会只能利用手中的权力资源激励村民参与到权力运行中来。这显然无助于村级权力运行的法治化。

三、村级权力生态化运行法治化的路径

构建村级权力生态化运行法治化的路径要基于村级公权力生态结构及其根源。而村级公权力生态结构的中心是权力。对于权力的内涵及其一般特征，西方近代英国哲学家洛克认为“政治权力”是“共同体的力量”。[13]现代德国思想家韦伯主张：“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。”[14]《布莱克维尔政治学百科全书》对“权力”的解释是：“权力基本上是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力”。[15]以此来看，权力是基于共同体而言的，所有成员都要受其约束，同时，权力的合法性在于成员的认可或确认。不过，西方思想家对权力的说明主要是形式方面。马克思主义认为， 公共权力的产生根源在于利益冲突和对抗， 它与国家的出现是密切联系在一起的。马克思主义的权力观揭示了权力的本质和运行的根本保障。正是基于马克思主义的权力观，我国宪法明确规定：国家的一切权力属于人民。就目前的我国村庄来说，它既是一个基于地缘和职缘的共同体，又是受国家法律保障和约束的社会基层单位。而村民委员会是在中国共产党的领导下的由全体村民依法选举的村民自治组织。村委会的权力既要从实质上体现村民意志、维护村民的利益，又要通过民主选举、决策、管理和监督体现出现代权力运行的合法性要求。也就是说，通过依法选举成立村民委员会行使村庄公共权力，是广大村民生产生活的共同需要。虽然农户是以家庭为生产和生活单位的，但无论是水利、防灾等生产设施，还是饮用水、娱乐、婚丧嫁娶等设施往往都是公共的。既然生产生活等方面的设施是公共的，就需要相应的制度安排及其执行管理者，即需要像村民委员会这样的自治组织维护公共秩序，彰显公共利益，推动乡村文明建设。这也就是我们所说的村级权力运行与经济和社会等因素是密切关联的。

村民委员会依照宪法、《村委会组织法》及相关法律法规和政策组织开展村民自治活动。根据《村委会组织法》的规定：村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；中国共产党在农村的基层组织领导和支持村民委员会行使职权；乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助；村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定義务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正；地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会保障村民依法行使自治权利。也就是说，依照法律规定，村民委员会代表全体村民行使村级公共权力，离不开中国共产党在农村的基层组织领导和支持；离不开乡镇政府的支持和帮助；离不开地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的保障；当然村民委员会的乱作为和不作为都要受到乡镇政府的责令改正。这就表明：正是在宪法、法律法规及政策的框架中，村民委员会与党的组织和不同的国家机关是在和其他村民组织及村民的互动中，履行其职责和完成其使命任务的，即运行其权力的。这样一种权力运行方式与经济和社会等要素一起必然形成一种制度化的生态。正是这样一种制度化的村级权力生态构成了国家治理现代化的基础和支撑，从而决定了村级权力生态的法治化路径体现现代社会治理的精神和要求。

目前，无论从村级权力运行的环境看，还是从村级权力运行的主体间关系状态的现状看，村级自治组织承担了一些非 “责”之责，即所承担的职能与其法定的职责有不匹配的方面，从而无助于其本位功能的有效发挥和村民自治的健康发展。村庄内部自发生成的其他社会组织由于缺乏相应的规范，因而也影响了其积极作用的发挥。村民对于村庄治理虽有一定程度的参与，可是主体性、能动性还有待于进一步提高。这些现象都与法律制度建设的不完善、不健全有一定关系。因此，基于村级公权力生态结构及其根源，优化村级权力运行的环境，构建村级权力运行的法治化路径，将有助于实现村级权力良性运行。

2014年，浙江省宁海县制定实施《宁海县村级权力清单三十六条》，接着配套出台了《宁海县农村干部违反廉洁履行职责若干规定责任追究办法（试行）》等系列制度，从加强村级权力运行监督、深化村务监督委员会工作出发，探索推行村级权力清单制度。2015年4月以来，安徽省芜湖县围绕开展群众身边的不正之风和腐败问题专项整治重点任务，率先在安徽省探索建立村级“小微权力”监督制约新机制。2014年山西省吕梁市围绕如何“加强制约和监督权力，将权力关进制度的笼子”，提出“六权治本”，即依法确定权力、科学配置权力、制度约束权力、阳光行使权力、合力监督权力、严惩滥用权力，并制订“三清单、两张图”，即权力清单、责任清单、负面清单和权力运行流程图、权力运行风险防控图，来推进此项工作。2015年河南省漯河市围绕完善基层民主科学决策机制，启动以“厘权”“履权”“监权”为主要内容的村（居）组织“阳光三权”体系建设，规范基层干部权力运行，强化监督问责，着力推动村（居）组织职权清单化、用权程序化、监督结果透明化。2016年中央一号文件强调要从法律法规、法治意识、法律服务、法律援助等方面加强农村法治建设。完善社会治理体制机制是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，是实现国家治理体系和能力现代化的重要途径。党的十九大报告提出：加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。作为社会治理内在要求的良好社会秩序的建立和维护，人民内部矛盾的正确处理，必然要求党委统揽全局、谋局布篇、统一安排。党委、政府和社会公众的协同互动、有效衔接，都要以政策和法律法规为边界，任务分工、责任明确、人财物配置都要受政策和法律法规的规范和约束。

（一）权力配置法治化

在明确乡镇政府与村级自治组织各自的职责权限的前提下，提高乡镇政府法治化水平。乡镇政府要充分尊重村民及其自治组织的民主权利和自治权利，对法律法规规定的不在其职责范围之内的村务事项不得越权干涉，不得将与村庄治理无关的管理事务转派给村级自治组织来完成。与此同时，根据宪法及相关法律规定，因地制宜地制定村级权力清单。要在多方调研和广泛听取干部群众意见的基础上，归类汇总村级自治组织和村干部的权力事项。对于汇总得到的权力事项，要反复研究讨论，上下求证；还要将过去一些责任和界限模糊不清的权力事项梳理清楚，明晰村级权力运行的边界。另外，为使村级各项权力严格按照法律法规行使，对于梳理出来的每项权力均要求找出其来源依据，对无来源依据的权力事项则要提出清理意见。唯有如此，才能划清村级权力界限，形成各权力主体间的良性互动，从而为规范村级权力有效运行提供制度保障。

（二）权力支持法治化

其一，财政资源支持。乡镇政府下派任务到村，要“权随责走，费随事转”，将完成任务所需的财力、物力转交给村里。其二，社会资源支持。除继续发挥村民理事会的有效性外，还要注意挖掘、扶持、培育农村社会组织的有序发展，以农民为参与主体的、以追求农村经济活动效率和村庄社会福利为目的的、处于政府和企业之外的农村社会组织，要发挥其积极作用。其三，智力资源支持。要将愿为村民服务和能带领村民共同致富的人选作村干部，并加强法治教育，不断提高他们的法治意识和水平。其四，文化资源支持。司法、民政、宣传等部门可以采用专人指导、模拟法庭、义务宣讲、文化作品熏陶等形式，让广大村民了解、掌握和运用与其自身利益密切相关的法律法规政策，培养他们对相应的权利意识和程序观念自觉，在村庄中形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的浓厚氛围。另外，村级自治组织要依法协调各支持资源，使它们在法治轨道上相互配合、形成合力，努力打造村级权力运行的支持系统，以不断提升自身的治理能力。

（三）权力运行法治化

由于制度文本规定的村民自治运行机制与实际操作之间还有不一致的方面，村委会与村民（代表）会议之间的关系在村级权力运行的实践过程中还有待于进一步理顺，这就需要用制度建设来理顺村民（代表）会议与村委会之间的关系，强调村民（代表）会议和村委會之间既不是平行关系，也不是前者从属于后者，强调村民会议在村民自治组织体系中的最高权力地位。另外，围绕村级权力清单中列入的各项内容，按照工作步骤设置每项事务的操作环节，绘制下发权力行使流程图，明确每个村级权力事项的名称、具体实施的责任主体、权力事项的来由依据、权力运行的操作流程、运行过程的公开公示、违反规定的责任追究等内容，确保村级权力运行“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有规范，一切规范有依据”。如此一来，村级权力运行“路线图”对每一项权力行使过程进行分解，公开透明、一目了然，让群众看得懂、看得清、用得了，清楚明白后就能够因地制宜地开展此项工作。

（四）权力监督法治化

任何权力都需要制约和监督，这样才能防止公共权力蜕变成少数人谋私的工具。因此，在给“村干部”开出权力清单的同时，更要重视监督环节。首先，要完善以村务监督委员会为主体，以村组监理事会为补充的村务监督新体制，建立“乡（镇）—村—组”三级监督网格，构建上级监督、村级自治组织自身监督、群众监督“一张网”，通过运用“互联网+”搭建的村级“小微权力”网络监督平台、微信平台等，畅通监督渠道。其次，要强化村务监督委员会的职责，提升村务监督委员会在村民自治组织体系中的地位，还要完善其成员的待遇，并严格实行述职评价制度和责任追究办法，激发其成员工作的积极性和主动性。再次，要积极推进村务公开和财务公开制度。设立固定的村务财务公开栏，采用“村务简报”“明白纸”的形式以及借助村服务大厅电子显示屏、村调频广播、网络以及民主听证会等途径，及时、如实、常态化、全方位地公开村级权力清单的内容、规章制度、运行过程和结果，增强村级权力运行的透明度。

政治生态环境直接关系到经济的发展和社会的稳定。无论是从实现国家长治久安来看，还是就人民群众的热切期盼而言，建立良好村级权力生态都十分必要。因此，要以人民为中心来重建村级权力生态，让权力回归权利本源，通过对村庄社会秩序和道德的重塑，不断完善和优化村级权力内在运行体系和外部环境。从政治生态治理的成功经验以及现代政治文明发展的规律来看，法治化的关键在于依法治权。其实质和要求就是：以形式法治为基础，不断完善村级权力运行的制度体系；以实质法治为主导，确立村级权力运行“一切为了人民”的价值追求；以行政法治为重点，树立依法行政的法治理念；以程序法治为保证，严格村级权力运行的程序，做到阳光运作、规范运行；以民生法治为核心，把提高广大村民的获得感、幸福感作为村级权力运行的出发点和落脚点。

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[15][英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，中国政法大学出版社1992年版，第595页。

Abstract： The village-level power ecology mainly consists of the environment of village-level power operation and the relation of subjects. The environment that impacts and constraints is law， politics， economy， society， etc. There are dominant-dependence type， leader-support type， guidance-attachment type， advocacy-competition type and incentive-reliability type among the power corpus of the village-level power operation ecology in some villages. Based on the above， the legalization path about the village-level power benign operation may be from the following four aspects： the legalization of power allocation， the legalization of power support， the legalization of power operation and the legalization of power supervision. The essence and demand of the legalization path is to safeguard the rights and interests of the majority of villagers from the aspects of formal rule of law， substantive rule of law， administrative rule of law， procedural rule of law， and peoples livelihood and rule of law， thus continuously improving their sense of gain.

Key words：village-level power operation； ecology； legalization

（責任编辑 刘永俊）