地方预算公开是国家治理现代化的基本要求

任晓兰

近期，财政部对外公布了“2016年度地方预决算公开度排行榜”，这是一份涵盖了全国36个省、自治区、直辖市、计划单列市的排行榜，也是财政部首次对各地政府及部门预决算公开情况进行量化打分。而在各地正在陆续召开的地方两会上，预算公开也再度成为热议话题。

长期以来，我国地方政府的预算公开，在不同程度上，存在着预算公开内容不翔實、预算编制和审议过程缺乏透明度、社会公众对政府预算的关注度和参与度不足以及政府自身的宣传工作不到位等诸多困扰。此次财政部门对外公布地方政府预决算的公开度排行榜，无疑是推进地方预算公开、改善现实问题的一项有力举措。

预算作为政府的财政收支计划，与国家利益、政府部门利益、社会公共利益和公民个人利益紧密相连。在传统的国家治理模式中，以政府部门为主体的国家公共权力机构是唯一的治理主体，在这个意义上，财政部门整理的预算信息是为了服务上级决策，预算信息仅仅流通于政府内部。而在现代国家治理体系中，治理主体具有多元化的特征，除了公共权力机构外，非政府组织机构、基层群众自治组织乃至公民个体都可以成为国家治理的主体，多元主体之间的协调与配合，在很大程度上决定了国家治理的水平。在这个意义上，预算公开的过程，便是政府部门不断对社会公众进行说服和论证的过程，也是一个信息共享、知识互通的过程。

毋庸置疑，现代化的国家治理对地方政府的预算公开提出了更高的要求。毕竟，低水平的预算公开与财政透明，既无法满足多元国家治理主体对政府预算信息的知情权，更无法让其实质性地参与到国家治理的进程中，发挥应有的作用。

加强对政府预算公开监督的核心，是充分发挥各级人大及其常委会在预算审查监督中的主体作用。就地方人大而言，不仅应加强地方人大的组织建设，如增加人大监督的人员编制，进一步明确预工委的工作职责，以此提高监督者的业务水平。而且应该形成一个地方人大的预算权力体系，诸如对于地方政府预算的初步审查权、审查权、质询权、批准权、修正权、否决权、变更撤销权等等。并强化对政府预算公开的监督，及时向社会公布其行使预算公开监督权的落实情况，以此完善地方人大的监督制度，构建起政府全口径预算决算审查监督的长效机制。

社会公众对于政府预算的广泛参与，不仅是预算公开的可靠路径，也是现代国家治理的应有之义。现代国家的政府预算，并不仅仅表现为政府的财政收支计划，更为重要的是，应当通过政府预算的过程，使政府预算决策得到社会公众的普遍认可与接纳。如此，一方面可以提升社会公众的税收遵从度，降低政策推进成本；另一方面，也可以通过社会参与预算决策，与民众进行更充分的协商沟通，优化资源配置，使预算结构更好地回应社会公众的公共诉求，赢得社会公众的广泛信任，推进预算民主化进程。

在很大程度上，政府预算公开与透明的进一步推进，需要在立法层面做更多的努力。有学者考察了世界各国普遍遵守的预算公开立法准则后发现，世界各主要国家的预算公开立法，不是在宪法文本中对预算公开问题直接或间接地予以规定，就是在预算基本法或信息公开法中对预算信息公开作出明确规定。

因此，对于我国预算公开的相关立法完善，不仅应在预算法的基础上继续完善和细化的政府预算公开的具体标准，进一步明确预算公开的主体、客体以及行为等法律要素，而且应当严格规定除宪法、法律规定不能公开的信息之外，其他预算信息都应公开。同时，一旦政府没有向社会公众及时、充分地公开预算资金的收支、使用情况，就必须对其失职行为承担相应的法律责任和法律后果。

党的十八届三中全会明确指出，财政是“国家治理的基础和重要支柱”。预算公开的落实是迈向现代国家治理的应有之义，而从行政预算走向法治预算，实现预算权的规范化，也是现代国家的基本要求。