为什么北京高院要全面推进办案规范化建设？

孙洁

编者按

推进办案规范化建设，在党的十八届四中全会公报中有着明确的要求，也是贯彻党的十九大精神、推进法治建设、深化司法体制改革的具体体现。在全国法院案件数量急剧增长，而员额法官数量减少的大背景下，制定各类案件的审判规范，对于提高司法效率、解决案多人少的矛盾有很大帮助。

从2017年开始，北京市高级人民法院将办案规范化建设作为一项全局性、基础性的工作来进行，全面加强审判、执行规范化、专业化建设工作，进一步明确各类案件裁判标准，及时公开、发布裁判标准和尺度，统一法律适用，确保严格司法，进一步助力司法公平、公正。同时，成立了办案规范编写领导小组，加强顶层设计和系统集成，从全市法院抽调精兵强将参与这项工作。本期系列报道，将与你分享北京各法院在办案规范化建设中的经验和成果，一起见证北京市各法院为化解“类案不同判”所走过的探索之路。

中国有句老话： “没有规矩，不成方圆。”各行各业都有相应的行业规范来确保行业水准，司法规范化水平的高低更是关乎到百姓的切身利益。长期以来，司法人员行为不规范，“类案不同判”一直是人民群众比较关注的问题。

党的十八届四中全会以来，对公正司法、规范司法行为提出了更高的要求。古人云：“法贵必行。” “天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”全面推进依法治国的重点是保证法律严格实施。习近平总书记指出： “如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。”

推进办案规范化建没不仅是十八届四中全会公报中的明确要求，也是贯彻十九大精神、推进法治建没、深化司法体制改革的具体体现。2017年，北京法院全面加强审判、执行规范化、专业化建没工作，进一步明确各类案件裁判标准，及时公开、发布裁判标准和尺度，统一法律适用，确保严格司法，进一步助力司法公平、公正。

2017年11月12日，中国行为法学会司法行为研究会、北京市高级人民法院、北京市法学会审判与法治发展研究会在国家法官学院北京分院召开“北京法院办案规范化理论与实践研讨会”。研讨会围绕“办案规范的提炼与编纂” “办案规范与人工智能” “办案规范与裁判方法”等问题分三个单元开展了深入的研讨和交流。会上，北京高院党组成员、副院长马强对北京法院办案规范化建没成果进行了发布。

高屋建瓴统筹规划全面推进办案规范化建设

在2017年年初，北京市高级人民法院院长杨万明就在全市法院院长会上明确提出，要将审判规范化建没作为2017年全局性的一项重点工作整体推进。为什么北京高院要全面推进办案规范化建没？杨万明在“北京法院办案规范化理论与实践研讨会”上介绍道，主要是解决三方面的问题：

首先，主动适应人民群众对公平正义的新需要，规范司法行为、促进法律统一适用。在中国特色社会主义新时代，人民群眾对公平正义的要求日益增长，规范司法行为、防止“类案不同判”，是人民群众对公平正义期待的重要内容。推进审判工作规范化建没，就是要让法官清晰掌握各种常见案件的裁判尺度，让各类案件都有规范化的处理标准和处理流程，在实践中最大限度地防止“类案不同判”情况的出现，防止因审判人员行为不规范伤害群众感情，从而让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

其次，适应司法体制改革的新要求，保汪新的审判权运行机制能够顺利落实。随着司法责任制全面落实，独任法官和合议庭更加独立自主地行使职权、承担责任，院庭长不能再通过听取汇报、审核签发文书的方式加强审判监督，法官裁量权的范围更加广泛。推进办案规范化建没，是构建新型审判管理监督机制的重要内容和基础性工作，对于确保审判质量、保证法律统一适用具有重要意义。

第三，通过办案规范化建没，节约司法资源、提高审判效率。北京高院通过调研发现，70%的法律适用问题是有统一标准、法官应知应会的，但在办案过程中，不少法官仍然为寻找法律、查找案例、总结裁判规则花费了大量时间精力。通过规范化建没，把这70%的问题系统梳理出来，能够帮助法官节约大量时间。同时，提高办案质量效率必须依靠信息化，推进智慧法院建没，而信息化、智能化的实现，前提是审判工作的标准化。在规范化建没的基础上，北京高院正在研究将办案规范嵌入办案系统，保证办案规范的落实，并为法官提供智能化辅助支持。此外，通过规范化建没明确裁判规则，也可以对社会行为起到指引规范作用，促使各类矛盾的解决向程序前端转移，促进矛盾纠纷的诉前化解，推动社会治理体系和治理能力现代化。

据了解，为集中力量抓好办案规范化建没，2017年，北京高院成立了办案规范编写领导小组，加强顶层没计和系统集成，从全市法院抽调精兵强将参与这项工作。经过9个多月的辛苦工作，目前已经完成一期129个项目近300万字的规范编写工作，并通过专家研讨等方式逐项进行了论证验收。

集中编写民事审判规范

统一基本审判理念

北京高院民一庭庭长单国钧在研讨会上指出，规范化建没的基本目标是实现裁判尺度统一，由此达到提升案件质量、提高办案效率、保障维护司法权威的目的。

单国钧向记者说明，民事裁判尺度不统一、难统一的问题由来已久。由于法律规定是一般性规范，总体抽象和具有一定模糊性，不可能规定到各类具体案件情形，审判实践中对法律规定必然有不同理解。同时，社会生活发展很快，法律规定往往滞后，而且社会发展越快、法律规定就越容易滞后，总是存在着一些法律没有规定的问题，审判实践中也会产生不同的认识。凡此种种，不同法官对同类法律问题往往会有不同的裁判思路，因而就形成了同类案件不同裁判尺度的问题。这种情况实际上是法治的常态问题，即社会按照法律规范运作的同时，由于法律规范本身并不完美，就必然存在着对于规范这样或那样的不同理解。有了问题就要解决，规范按其本意，其公平性基本上在于，同类问题同样处理。在我国，司法审判整体水平需同法治整体水平一样进一步提升，人民群众总体法律意识还不接受裁判尺度不统一的问题，因此要强调裁判尺度统一。简言之，裁判尺度不统一主要源于法律规范的不充分、模糊性和落后于社会生活的快速发展，实际上是法官对适用法律的不同理解，这种情况比较普遍。

单国钧向记者列举了相关案例。以房地产类案件为例：如买卖被依法查封的房屋效力如何认定？有的观点认为，买卖被依法查封的房屋，直接损害司法秩序和司法权威，会导致查封的目的落空，应当认定无效；有的则认为，合同无效情况应严格限定，合同法规定的无效并不包括买卖被查封房屋，因此应当有效，只不过在被查封财产未解封以及被强执拍卖的情况下无法实际履行；还有的观点认为，如经采取查封措施的法院同意，买卖被依法查封的房屋可认定有效。又如双方买卖房屋尚未网签，因政府出台房屋新政（如限购）导致买方无购房资格，双方合同只能解除，出卖方要求购买方承担违约责任，如何处理？有观点认为，房屋新政对双方当事人属于不可抗力；有观点认为，房屋新政对双方当事人构成情势变更，一方可以要求变更或解除合同；还有观点认为，房屋新政属于不可归责于双方而导致合同无法继续履行的原因。

缺乏明确统一的裁判尺度是审判实践面对的常态问题，不胜枚举。如在开发商尚未办理初始登记的情况下，购房者能否依合同约定要求开发商办理过户登记？未经主管部门批准出租国有划拨土地上的房屋是否有效？涉及工伤赔偿方面，对劳动者超出社保基金承担的基本医疗费之外的医疗费用，劳动者能否要求用人单位承担？社区工作者与街道办事处之间是不是劳动关系？在原告主张共同侵权但只诉部分共同侵权人的情况下，法院是否要将其他共同侵权人追加进入诉讼？在发生违约情形下，违约方主张双方合同约定的违约金标准过分高于对方（即守约方）的损失，应由准来承担举证责任？

尽可能统一和明确裁判尺度是民事审判规范编写过程中考虑的问题。单国钧向记者介绍道，总体而言，编写民事审判规范的工作量很大。在编写过程中，按照北京高院党组对此项工作的基本要求，我们把法律法规、最高法院、北京高院的相关裁判尺度（包括司法解释、指导意见、会议纪要、实践中的共识等）进行了梳理，把能够明确的裁判尺度都予以固定，对尚不能统一的裁判尺度总结现有的做法，尽可能提出倾向性的意见与分析。在表述中突出对基本概念、基本规则的解释说理，在此基础上注重采取实践中常见问题解答的方式来明确相关裁判尺度。

以房屋买卖合同纠纷中二手房买卖合同纠纷的办理规范举例，在其效力审查方面，就有包括买卖经济适用住房和按经济适用住房管理房屋的效力、购买公有房屋的效力、为套取银行贷款虚构房屋买卖事实而订立房屋买卖合同的效力、买受人不具备购房资格而签订购房合同的效力、为转让房屋购买指标而签订合同的效力、当事人因与贷款人之间存在民间借贷关系而签订以房抵债协议的效力等24个常见问题解答，能够基本解决相关审判实践中裁判尺度统一的需求。

单国钧总结说，通过民事审判规范编写，我们梳理和固定了主要案件类型的70%左右的裁判尺度，便于法官掌握裁判尺度和審判思路，基本解决了多年裁判尺度不固定、法官不了解不掌握一些裁判尺度、在一些问题上审判水平难以提升的弊病。在编写中也发现了需要尽快统一裁判尺度的审判难题，为更大范围、更高层次的审判规范化奠定了基础。同时，也便于今后当事人和社会层面了解裁判尺度，增强诉讼预期，便于减少诉讼和通过多元调解化解纠纷。

单国钧进一步指出，推动审判规范化还应当强化推动形成明确统一的基本审判理念。因为，审判理念是指导法官审判思维的航标，越是疑难复杂的案件，越需要法官有良好的审判理念来指引审判思维与审判活动。特别是在司法改革的情况下，更要注重以良好的审判理念来带动法官队伍的审判业务水平和综合素质的提升。

创造性制定执行办案规范

助力解决执行难

近年来， “执行难”成为制约法院工作发展的难题之一。长期以来，由于制度不完善、社会诚信环境不佳等诸多原因，许多生效法律文书不能得到有效执行，严重侵害了当事人的合法权益，损害了法律的尊严和司法的权威。社会各界高度关注，人民群众反映强烈。

司法是维护社会公平正义的最后一道防线，执行工作是最后一道防线的最后一个环节。近年来，最高人民法院对“解决执行难问题”高度重视。2016年3月13日，最高人民法院院长周强在十二届全国人大四次会议上报告最高人民法院工作时明确提出： “用两到三年时间基本解决执行难问题。”基于此，加大执行规范供给，完善执行规范体系，提高执行工作的规范化水平，显得尤为重要。

在“北京法院办案规范化理论与实践研讨会”上，北京高院执行局法官禹明逸介绍说，在执行规范化建没方面，北京法院有着良好的传统。

早在2010年，北京高院执行局就整合有关法律、司法解释及规范性文件，结合执行实践经验，编写了《北京市法院执行工作规范》，开创了全国法院编写执行办案规范的先例。201 3年，进行了第一次全面修订。 《北京市法院执行工作规范》出台后，在提供办案指南、规范执行行为、强化执行管理等方面发挥了重要作用，也为执行工作信息化建没奠定了坚实基础，受到了各级领导、社会各界的充分肯定和广大执行干警的欢迎。

同时，《北京市法院执行工作规范》中的很多理念、规则，被司法解释及最高法院规范性文件所采纳。2017年新出台的《人民法院办理执行案件规范》也以北京规范的体例为基础进行编写，并吸收了不少北京规范的条文。2017年，北京高院对《北京市法院执行工作规范》再次进行修订，北京高院执行局成立了由杨越局长任组长、雷运龙副局长任副组长、全市三级法院执行业务骨干组成的调研修订组，形成了《北京市法院执行案件办理规范》。

禹明逸介绍，制定《北京市法院执行案件办理规范》过程中，共整合十佘部法律、近300个司法解释、规范性文件中的执行规则，经五轮逐条研讨、七轮细致修改，最终形成1210条、30佘万字的《北京市法院执行案件办理规范》。该《规范》的制定并非简单的条文汇编，而是运用法官的经验与智慧进行了创造性工作。修订中，对于拿得准或形成基本共识的，即使上位法没有规定，也坚决纳入《规范》条文，以填补法律空白，解决工作中无法回避的实际问题。

禹明逸还进一步说明了《北京市法院执行案件办理规范》的创造性。除了将近年来最高法院发布的司法解释及规范性文件的新规则予以增补以外，《规范》内容的创造性工作主要体现在以下三个方面：一是处理新旧法律、司法解释规定之间的冲突。对于新旧规定，研究分析是否有冲突、冲突体现在何处、应当如何适用等，明确相关冲突处理规则。例如，针对迟延履行利息存在分时间段按照不同标准计算和清偿的问题，明确具体的计付规则。二是总结提炼行之有效的经验做法。例如，梳理形成仲裁裁决、涉外案件等特殊案件的执行规则；又如，将腾房案件执行中现场控制及突发事件的处置、财物的交接保管等成功的经验做法上升为规范条文。三是创没新型疑难复杂问题的解决规则。对实践中出现的新型、疑难、复杂问题，上位法没有相关规定，执行实务又无法回避的，创没相关规则，留待司法实践进一步检验后适时予以调整。例如，对于赋予强制执行效力的公证债权文书，人民法院裁定不予受理执行申请或裁定驳回执行申请或公证机构不予出具执行证书的，現有立法未规定当事人如何获得救济。制定《规范》过程中，经充分论证，特别提示当事人可以就债权争议提起诉讼。这条规则初步受到了学界的认可。

此外，本次修订《北京市法院执行工作规范》，还注重进一步拓展和延伸《规范》的相关功能作用：一是拓展为执行工作考评和第三方评估提供标准的功能；二是拓展实现执行培训的功能。

杨万明指出，办案规范化建设并不是北京高院的新创，其他省市法院也在以不同形式开展标准化、规范化建没。在推进办案规范编写过程中，北京高院注重总结全市三级法院创造的审判经验和裁判规则，充分发挥审判委员会、法官会议在总结审判经验和裁判规则方面的功能作用；注重吸纳近年来繁简分流、小额速裁、刑事速裁等工作的经验；充分考虑办案法官的实际需求和同步推进信息化建没的需要；注重发挥首都法院的人才优势、汇集全市法官的集体智慧，希望编写出来的办案规范真正有用，广大法官能用、爱用，符合司法改革的新要求，体现智慧法院的新成果，能够帮助法官理清办案思路，总结出各类案件需要重点关注的事实要点、法律适用要点和法律文书表述方式，而不是简单地做成法律法规汇编、案例汇编或者学术观点的汇编，从而切实发挥出统一法律适用、规范司法行为的作用。

最高法院研究室主任颜茂坤评价说，随着司法改革的全面深入推进，裁判不统一的问题将会在短期内更加突出，成为司法改革中比较重大的问题，亟待解决，办案规范化恰恰可以很好地防范和解决这个问题。现在全国法院案件数量急剧增长，与员额法官数量的减少形成尖锐矛盾，制定各类案件的审判规范，对于提高司法效率、解决案多人少的矛盾会有很大帮助。办案规范化把一些审判业务专家、资深法官、虽然年轻但素质高的法官集中起来共同探讨，这是一种集体智慧的结晶，这样的经验共享，对于提高法院司法现代化水平、提高司法公信力有极大帮助。

下一步，为了同步将办案规范进行信息化成果转化，北京高院还将出台统一的信息化模板，在将办案规范嵌入审判系统的同时，通过分类更为明晰、检索更为精准、与审判业务融合更为深入的新的审判智能服务系统，让法官享有更加便捷、高效、舒适的办案体验。

我们期待，北京高院在将办案规范化建没打造成北京法院精品工程的道路上，蹄疾步稳，为首都法院审判工作的长远发展奠定更加坚实的基础，并向全国法院广泛推广经验。