从河南省看农地承包经营确权的法律规制

王士源

随着农村改革的深入，农地流转呈现出加速化的趋势，要求加快建没与之相适应的法律体系。2002年我国通过了农村土地承包法，土地承包制度获得了国家法律的确认和保护。2013年中央一号文件强调“要在五年内完成健全农村承包经营权登记制度来解决农村土地的历史遗留问题”，拉开了全国土地确权工作的序幕。

通过对农地承包经营权法律规制问题的研究，对探索我国农地法律制度建没、保障农民土地承包经营权、推动农村土地改革、促进土地流转的规范化与法制化，具有重要的意义。

农村土地确权的历史轨迹

农村土地确权，是指在法律制度没计与政策制度框架等层面，对农民土地所有权、承包权、经营权的确认、确立，并予以文本层面的确权与颁汪。我国家庭承包经营以来，已经确立了土地所有权归村集体，承包权归农民，经营权面向包括农户在内的各类经营主体放开的政策法律体系。2015年以来的全国农地确权试点工作以及普及工作的全面开展，使得我国农村土地确权进入了一个比较快速、规范的新阶段。

201 5年起，被纳入全国土地承包经营权确权登记颁证“整省推进”的试点后，河南省下发了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》，在全省1529个乡镇的2.9万个行政村开展农地承包经营确权的试点工作，在政策层面制定推动方案，在法制层面确立农户承包经营权的产权束捆绑与界定，完成颁证工作。到2016年年底，已基本完成土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等工作。2017年年底向国务院报送了基本完成土地确权工作的报告。

我国物权法规定： “物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”土地承包经营权是对农地用益物权的确立，作为土地承包经营权利人的承包者，对所承包的土地享有用益物权，在承包期限内，拥有对抗农村土地所有权人和其他债权人的绝对权利。当前国家根据农村实际需求决定把农村土地承包经营权分成为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，希望在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，推进所有权、承包权、经营权“三权分置”。

来自河南的农地确权法治状况调查

本研究对河南省陕县、固始、漯河市召陵区3个县（区）18个乡（镇）的31个自然村、500多农户家庭展开了实地调研，最终收集有效问卷500份。农户的入户调查以问卷调查为主、访谈为辅。此外还对21个涉及农地确权的政府机构与部门展开调研，以访谈为主，取得了相关数据与资料。

通过调查可以看出，农户对“三权分置”的认识中“一般了解”的占23%，具有较高的比例，其次“比较了解”的占19%，对“三权分置” “不了解”的农户占到高达39%。由此得出，农民们对承包权及经营权的理解较多，但对所有权的了解认知较为模糊，而且能够厘清“三权”关系的农户所占的比重则更低。

在调查中发现，大多数农户对土地归属存在着模糊的认识。调研中发现，认为土地归国家和集体所有占到了比重的69%，认为土地归村民委员会或小组所有占13%，认为属于私有的农户有12%，其他回答不清楚的占6%。在调查中发现，在农地流转中，27%的农地转出方和16%的农地转入方则认为，承包方（实际经营方）自然获得了土地的所有权，甚至还有在合同中出现类似说明。其主要原因是农户在潜意识中更多关注土地的收益，对于土地归属问题关心不多或各执己见，这是造成农民对土地归属不明确的一个主要原因。

在调查中经常发现，农民间签订的承包合同大都不具体、不详细、不完整，没有按照农村土地承包法流转合同标准合约的具体条款执行，有些合同严格来说甚至不具备法律效力，存在承包期限不明确、土地界址四至模糊、签名与实际姓名不符等问题。一旦出现纠纷等问题，会因为缺乏证据或证据不足对维权产生阻碍。调查发现，实际操作中很多农户会选择将部分土地承包经营权流转，然后承包方作为发包方再次流转，这种“辗转易手”现象将确权证书中明确的土地面积与界限再次变得模糊起来，也为农地流转纠纷埋下潜在隐患。在调查中还发现，在土地确权中农民占用集体土地，特别是“未利用地”的现象屡见不鲜，即使这次农地确权中测绘工作结束后这种现象仍未杜绝，临田的公共道路、集体所有的未利用地、国有土地被侵占成了问题高发区。

完善农村土地确权的路径探索

要避免农民的权利受到损害，首先就必须提高农民的法律意识，然后通过国家法律层面和地方相关法规的双重保障，才能真正意义上保护农民利益，推动农村土地改革工作的顺利进行。

目前我国不是缺少保护农民的法律，而是缺少对法律贯彻和执行的机制和措施。提高农民自身的法律知识，归纳起来，主要有以下做法：一是要让农民改变以往对法律的偏见，提高农民自身的法律意识，在权益受损时知道寻求法律援助。二是要对农民进行法律教育宣传培训。宣传培训可以采取“送法下乡”的形式，给农民送去相关法律法规手册；可以采取图画、动漫等喜闻乐见的形式，还可以运用现代信息技术手段加大普法力度，例如建立村民微信群，每天推送一定的法律知识。三是要注重实际、注重实效。我们不能忽视农村生产的现实问题，鉴于农民生产的时令性，农民的法律教育应该选择农闲时期，同时要考虑到农民自身的文化素质，法律教育的进程应当循序渐进，深入浅出，通俗易懂，避免形式主义，切实提高培训效果。

“三权分置”政策的实施决定着我国农村土地改革工作的进程，与此同时农村土地承包法的完善工作也应该进一步落实。但现行农村土地承包法中的规定在实际操作中卻面临一系列问题，在保护农民权益问题上还存在一定的障碍。

有学者指出，在土地承包经营流转的承包方与发包方关系问题上，“对土地承包经营权转让的这种限制与物权本质上是一种支配权不相吻合”。进一步而言，在土地承包经营权转让时，承包方虽作为流转主体，但需要经发包方同意，这种方式完全是把土地承包经营权作为普通债权来看待，与物权法定位的用益物权相违背，同时也与我国土地流转的依法、自愿、有偿这一基本原则不相匹配。一方面赋予农民流转自主权，另一方面又将流转自主权建立在发包方同意的基础上，这无疑是为农民土地权益受损提供了一种法律上的默许。在实际流转过程中，村社集体往往可以间接或者直接强加干预农民的流转意愿，这种现象在调查中发现部分村民对土地所有权归属都认为属于村社集体这一点上得到了证实，也说明农民的权益在受损时无法得到保护，甚至无从知晓。

所以，农村土地承包法中关于农民土地承包经营权转让的规定，应该本着尊重农民的意愿、保护农民权益的初衷，加以修改修正，发挥农民作为土地承包者在土地流转中的主体性作用。同时注重各法律之间相互衔接，为地方在落实中央政策时提供强有力的法律保障，进一步加快土地法治化进程，完善农村土地承包制度法律体系的建没，将法律的基本原则落到实处。

以河南省为例，2016年《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》中对颁汪工作做了进一步要求，在2017年全省确权工作收尾中各地应结合自身情况，制定流转后纠纷处置的政策和法规，规范流转中未解决的问题，合理引导农民重视土地权益。

但是，从河南省土地承包经营流转的状况来说，基本上农民都取得了土地确权证书，但对土地权益的理解仍然不够，思想层次上没有转变，很多农民甚至仍然不相信法律。由于“三权分置”政策的土地承包经营权流转尚处于探索阶段，国家层面的政策和法律规定还没有成型，尚不能完全符合各地所需的法律支持。所以，各地要因地制宜地制定土地承包经营权流转的后续的法规和政策，解决历史遗留问题，解决农地流转中的矛盾纠纷，才能切实保障农民土地合法权益。