监督的突破

阿计

审议报告的视野

对“一府两院”工作实行监督，是宪法赋予人大的神圣职责，也是人大权力的一大重镇。在人大监督权的行权谱系中，听取审议“一府两院”工作报告是使用频率最高的基本手段。这一监督机制不仅体现于一年一度全国人代会听取审议国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告，更常态化地运行于全国人大常委会的行权实践中。据统计，十二届全国人大常委会五年任期内，共听取审议“一府两院”81个工作报告。除法定的计划、预决算、审计等常规报告外，更为密集进入监督议程的是各类专项工作报告，其议题无不紧扣改革、法治的时代脉搏，聚焦民生、环保等社会热点，标示着人大监督不断拓宽、日益纵深的轨迹。

其中极为引人注目的是，自2003年以来，全国人大常委会每年听取审议“两高”专项工作报告，已持续了十五年。而在最近五年，其监督议题更是集中呼应时代潮流和社会关切。2013年10月，最高检所作的反贪污贿赂工作报告，成为十二届全国人大常委会开局之年首次听取审议“两高”专项工作报告的一场“重头戏”，这也是最高检事隔24年后，再度以反腐专项报告的形式接受全国人大常委会的评判，民意机关力促反腐大业的鲜明态度，引发社会强烈反响。五年间，全国人大常委会每年听取审议的“两高”专项工作报告，还先后涉及陪审制度、规范司法行为、行政审判、刑罚执行监督、司法公开、侦查监督、知识产权法院等重大议题，不断覆盖至事关司法公正、司法改革的核心环节。此外，在以授权方式启动刑事案件速裁程序、刑事案件认罪认罚从宽、人民陪审员制度、检察机关提起公益诉讼等试点司改的同时，全国人大常委会还听取审议了“两高”相关试点改革的中期报告， “既授权，又监督”成为推进、引领司改的标准流程。2017年11月，十二届全国人大常委会任期内最后一次听取“两高”专项工作报告，更是以“全面深化司法改革”为议题，恰如对近年来司改大潮的一次总结眭检阅。由此也标志着，人大对“两高”年年有重点、岁岁不停顿的监督，上升到了一个新的高度。

尤其是，人大听取“两高”专项工作报告，并非泛泛而议的监督形式，而是立竿见影的监督效应。颇为典型的是，2014年10月，全国人大常委会听取最高法有关规范司法行为的工作报告后，依据人大审议意见，最高法随即启动了取消高级法院考核排名、改革审判委员会制度、推进量刑规范化等整改行动，司法公信力建没就此迈出巨大步伐。2015年11月，全国人大常委会听取最高检有关刑罚执行监督的工作报告后，同样是在人大督促下，检察机关掀起了严格适用减刑、假释、保外就医程序的专项检察行动，社会反应强烈的“以钱抵刑” “人情交易”被纷纷打回原形。

最近五年，听取审议报告这一监督机制最具突破性的标志，莫过于年度环保报告被确立为一项定期报告事项，迈入了预决算、审计等常规性报告的序列。2016年4月，依据修订后的环境保护法所增没的一条特别规定，全国人大常委会首次听取审议了国务院关于2015年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告，并就一系列突出环境问题提出了諸多监督意见。第二年4月，国务院提交的环保“年度答卷”再次接受了人大检阅。与此同时，在全国人大常委会的表率和督促下，一些初期未能及时启动这一新制的地方也纷纷“补课”。可以期待，随着政府年度环保报告全面进入人大特别关注的视线，转化为常态化、制度化的监督压力，由此产生的保障国民环境权益、倒逼政府环保责任的强大效应，终将成为人大行权监督的一大标杆。

执法检查的创新

以督促立法实施、评估立法得失、推动立法改进为使命的执法检查，既是人大监督的法定形式，也是观察人大行权的重要窗口。统计显示，十二届全国人大常委会五年任期内，共开展了26次执法检查，涉及26部法律和1件决定。而与执法检查数量相比，更加引人注目的是在监督选题、频率、力度、手段等各个维度的突破和创新。

综观最近五年执法检查的重心，当可用“民有所呼，我有所应”来形容，其选题集中锁定于社会最为关切的民生、环保等议题。以2016年为例，食品安全法、安全生产法、道路交通安全法接连进入执法检查之列，监督视野覆盖与公民日常生活密切相关的“舌尖”、工作、出行三大安全，足见对民生权益的深切关怀。更为典型的是执法检查在环保领域的持续发力，五年间，全国人大常委会先后启动了可再生能源法、大气污染防治法、水污染防治法、环境保护法、水法、固体废物污染环境防治法的执法检查，每年均有重要环保法律入选已成执法检查议题的标准配置。在立法打造最严环保法制链条的同时，全方位检视环保执法的监督轨迹亦在同步延伸。

最近五年执法检查的又一个鲜明特点是，一些与民生、改革密切相关的重要法律，制定或修改不久即进入人大监督的视线。修订后“长出牙齿”的环境保护法实施一年半后，旅游法实施一周年之际，修法后“史上最严”的食品安全法实施还不足半年，就纷纷进入执法检查之列。网络安全法实施后尚不满3个月就开启执法检查之旅，更是创下最快纪录。而检查周期的缩短，监督频率的加快，折射的正是尽快督促新制落地、着力破解执法难题的监督新思维。

监督力量和规模的全面升级，则是观察过去五年执法检查的又一条主线。其标志性事件是，十二届全国人大常委会委员长张德江先后3次亲任组长，领衔职业教育法、食品安全法、固体废物污染环境防治法的执法检查，这在人大监督史上史无前例。另据统计，五年间，共有正副委员长96人次，常委会委员、专门委员会委员500佘人次，全国人大代表340佘人参与执法检查，足见监督力量投入之大。与此同时，针对食品安全法、环境保护法等重要民生法律的执法检查，无不通过实地检查和地方自查相结合的方式，对全国行政地域实现了检查全覆盖，其监督规模登上历史高峰。

更加引人瞩目的是监督手段的深度创新。多年来，如何提高监督实效、防止形式主义，始终是人大执法检查的瓶颈。以听取汇报、实地考察为主的检查手段，或难以识别执法部门自我夸大或刻意隐瞒的迷雾，或频频遭遇一些地方精心准备的“优质样板点”。而破解这些现实难题，正是最近五年人大执法检查着力改革的方向。不打招呼的随机抽查、突击检查、暗查暗访，亲临街头巷尾的实地体验，面向全社会的大规模问卷调查、网上调研，打破“事后整改”常规的“边查边改”等等，诸多防止监督虚置的新招纷纷引入执法检查，诠释着“执法检查只是手段，解决问题才是目的”的深层监督价值。

尤其值得记录的一大突破是，2017年9月启动的网络安全法和“加强网络信息保护的决定”执法检查，首次引入了第三方力量。基于“网络安全”这一监督议题的高度专业性，执法检查组聘请了21名网络安全专家全程参与。同时拟定10个与公众密切相关的网络安全问题，委托中国青年报社社会调查中心在全国范围展开了万人规模的民意调查。尤其是，检查组在实地检查的6个地方共随机选取了120个重要信息系统，委托中国信息安全测评中心进行漏洞扫描和模拟攻击，共发现30个安全漏洞，多个政府门户网站存在的页面被篡改等风险，问题被纷纷揭出。专业机构和专业人士的全方位参与，不仅为执法检查提供了强大的专业支持，也极大提升了督查结论的权威性、客观性和公正性。而这一效应也标示着，监督手段的不断创新、日趋严厉，已经成为改进执法检查最关键的切入口。

专题询问的崛起

以专题询问为代表的新型监督手段登上舞台，是见证人大监督不断创新、日益突破的重要标志。自2010年6月十一届全国人大常委会首次试水专题询问后，这一监督新制日益升温。尤其是换届以后，专题询问更是频频发力，五年间，围绕改革焦点、民生难点等重大议题的专题询问达15次之多，由实验全面转向了常态。

与之相伴的，是一连串令人难忘的纪录。2013年8月底，十二届全国人大常委会履新后首启专题洵问，即由委员长亲自主持，规格之高足见重视之深；2014年度的首次专题询问，接受询问的中央部委“一把手”达11人之多，创下历史新高；这年年底，专题询问现场出现了国务院副总理马凯的身影，更是首开国务院高官到会应洵的先例。此后，类似场景渐成常态。2015年4月，随着全国人大常委会办公厅制定《关于改进完善专题洵问工作的若干意见》，专题洵问进一步踏上了制度化、规范化、常态化的轨道。

更为生动的是专题询问現实运行的不断变迁。对洵问者而言，从早期的颇为拘谨、按部就班日益转向不避矛盾、直奔主题，突破原定没问、充满“辣味”的追问、加问频频亮相， “真问、敢问、会问”的监督态势已然成型。对于应洵者而言，则由最初的原则表态、泛泛而答不断转向开诚布公、具体入微，一些部门为了应对洵问，事先自我没定准备的问题甚至多达上百个。监督者和被监督者的角色定位和意识自觉，共同激发了专题询问的勃勃生机。而专题询问议题集中、交流互动等特质，又塑造了“现场会商、合力破题”的功能效应，推动诸多热点、难点问题踏上了实质解决的道路。与此同时，专题询问通过媒体向社会全程开放所引入的公共监督力量，以及洵问后整改反馈、跟踪督查等一系列后续制度安排，更是进一步放大了“不止于问”的监督实效，刻下了专题洵问不断走向成熟的足印。

更重要的是，专题洵问等新型监督机制的崛起，在丰富监督手段的同时，也为多种监督机制组合运用、集体发力开辟了空间。其中的一大典范是，2015年3月至5月，全国人大常委会对施行已19年的职业教育法，完成了首次执法检查。6月，在听取审议相关执法检查报告后，又首次围绕执法检查议题，启动了专题询问，国务院副总理刘延东等诸多高官到场应洵。2016年2月，人大常委会又听取审议了国务院落实执法检查报告及审议意见情况的报告，进一步督办执法检查所发现的问题。与此同时，在执法检查报告后的两年内，人大相关专门委员会还深入多地进行专题调研，追踪整改情况。不断延伸着跟踪监督的轨迹。由此聚合成的盯住不放、一追到底的监督力度，堪称空前。

此后，以听取审议专项工作报告、执法检查为序曲，跟进专题洵问、专题调研、整改反馈、跟踪督办等后续的监督“组合拳”不断复制，成为诸多重大监督议题的标准流程。而由此所铸造的全方位监督链条、所凝聚的立体化监督合力，则开启了一个全面升级的监督新时代，在最近五年人大监督的行权史册上，写下了最具创新色彩、最富突破意义的精彩篇章。

预算监督的进化

财经监督持续升温，是近年来人大监督的一个鲜明动向。尤其是以看护人民钱袋、盯紧政府用度为使命的预算监督，更是在最近五年不断走向纵深、攀上高地，成为观察人大监督行权重心的一个关键窗口。

具有标志性意义的事件是，2014年8月，全国人大常委会完成了预算法施行整整20年后的首次修改。由此确立的一系列重大改革措施，勾勒出了建立现代财政制度的新蓝图，也启动了强化人大预算监督的发动机。

其中一个重大变化是预算信息公开化的与时俱进。2015年新预算法实施后，在全国人大常委会的督促下，国务院当年提交的中央向地方转移支付的预算方案，已全面兑现分地区、分项目编制的法定要求，以往寥寥数张模糊图表的历史一去不返；2016年6月人大常委会审查中央决算时，又首次增加了长达119页的部分重点项目绩效评价报告，以效率为目标的监督升级就此正式起步；2017年3月，国务院提交全国人代会的部门预算已增至104个，除个别涉密部门外，全部119个预算部门几乎全部纳入。全国人大代表到手的预算信息资料也已增至9份，社保基金、地方债等以往潜藏的重要信息，已纷纷浮出水面。有统计显示，2015年至2017年，每年提交全国人大及其常委会审批的预决算信息材料，从最初的1400多页猛增至3400多页，其公开性、透明性、丰富性的突飞猛进，由此可见一斑。

更多的改革措施亦在最近五年密集落地，书写人大财经监督、预算监督的进化史，塑造了全新的监督景观。

2013年10月，全国人大常委会听取审议了国务院关于财政科技资金分配与使用情况的专项报告，监督触角首次深入到特定领域的财政资金。到2017年，这一监督新思维已针对水利资金、教育资金等重点议题三度复制，渐趋成型。

2015年8月，依照新预算法的规定，全国人大常委会首次审批了国务院提交的地方政府债务限额方案。同年12月，又听取审议了国务院有关政府债务管理的专项报告。风险高企的地方债务危机及其背后所隐藏的“形象工程”、基建腐败等等，就此进入重点监督的视野。

2015年12月，国务院提交全国人大常委会的审计整改报告，首次由书面报告改为口头报告，激活审议程序的同时，还首次就此议题启动了专题询问。此后，听取审议审计整改报告的革新之举年年上演，正式确立为强化跟踪监督的制度性安排。由此放大的监督压力，直指“屡审屡犯”等痼疾。至2017年，审计问题的整改率已上升至95%。

2016年6月，全国人大常委会听取审议了国务院关于国有资产管理与体制改革的专项报告，释放出人大监督的新动向。第二年11月，经中央深改组决策，国务院每年向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度正式成型。由此，国有资产不仅纳入了人大监督的常规议程，监督视野也将由以往以央企为重心，全面覆盖至各类国有资产。这对摸清国资家底、防止国资流失、守护国民财富，意义深远。

更加引人瞩目的是，伴隨着预算信息公开化的不断突破，为了进一步破解预算审议时间短缺、民意介入不足等瓶颈难题，一些深层次的预算监督改革措施亦进入了同步跟进的快车道。

其中一个重大动作是激活代表作用、扩展公共参与。2014年，全国人大常委会财经委初步审查预算草案时，首次邀清来自多个领域的10名全国人大代表提前介入。到2016年，随着全国人大常委会办公厅发布相关意见，预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制正式确立并实施。当年，全国人大财经委员会、常委会预算工作委员会启动2017年预算初步审查和前期准备后，邀请近百名全国人大代表和多名专家学者、利益相关方代表参与其间，由此采集的大量建言，最终体现于提交全国人代会审查的预算案。可以预计，随着这一机制的不断演练，预算监督将日益注入更多的民主色彩和公共智慧，成为提升监督质量的一个重要支点。

另一个突破性进展是互联网技术全面引入预算监督。近年来，广东省人大试水的预算监督联网监督系统，成功打造了处于人大全面监控下的“透明钱柜”。2017年7月，全国人大常委会在调研、总结广东先行实践的基础上，引导、启动了全国范围的预算联网监督改革行动。到年底，31个省级人大常委会、预算工委与本级政府财政部门预决算信息的联网平台已全部搭建完工。同时，具有查洵、预警、分析等多项功能的全国人大预算监督联网系统也已完成预定建没目标，从2018年新一届全国人代会起，开始为人大审查预算、代表实施监督提供支持。而在更长远的未来，人大预算监督借助这一技术创新，全面转向实时动态、贯穿全程、预防为主的升级版监督方向，亦已遥遥在望。

而这样的无限前景，正是最近五年人大各项监督机制多点突破、全面发力的一个缩影。可以预见，随着人大监督实践的日益成熟，行权手段的日趋刚性，终将创造更多的监督佳话，不负时代的使命和国人的重托。