立法的升级

阿计

修立并举的立法路线图

回望十二届全国人大及其常委会的立法历程，清晰可见的是一幅修立并举、全面拓展的立法路线图。据统计，五年来，国家立法机关共制定新法律25部，修改法律127件次，通过有关法律问题和重大问题的决定44件，作出法律解释9件。开疆拓土的新法探角，高歌猛进的修法步伐，以及“立改废释”的集体发力，不断填补立法空白、重塑法律面貌、走向法制纵深。由此开启的，是一个法律全面升级的新时代。

其中典型当数国家安全立法的快马加鞭。自2014年11月反间谍法率先问世后，新版国家安全法、反恐怖主义法、境外非政府组织境内活动管理法、网络安全法、国家情报法、核安全法密集出台。曾经几近空白的国家安全立法，几乎是从“零起点”快速起步，短短三年多时间，就实现了体系成型、基本完备的历史性飞跃，奠定了安邦定国的一大重要法制基石。

国家安全立法的轨迹也标示着，针对立法空白领域的立法行动，并非零打碎敲的个别突破，而是总揽全局的系统构建、一气呵成的整体突破。异军突起的文化立法，正是体现这一立法思维的又一样本。多年来，我国文化领域立法始终积弱不振，遍布众多法律盲区。2016年11月，随着电影产业促进法以“文化产业第一法”之势抢先破冰，长期徘徊不前的文化立法迎来了全面提速的历史性拐点。仅仅两个月后，以捍卫国民文化权利为使命的公共文化服务保障法就接踵而至。2017年，引领文明新风尚的公共图书馆，再奏立法凯歌。与此同时，文化产业促进法的制定、著作权法的修改等等，也在紧锣密鼓的推进中。只争朝夕的文化立法浪潮，正在快速填补法律体系的一大立法短板，开拓通向文化强国的法治之路。

事实上，这种“一条龙”式的立法建没策略，亦体现于修法行动。环保领域立法的全面重塑，即为其中明证。相对于其他领域立法，我国环保立法起步甚早，规模颇大，然而日趋严峻的环境危机，也使其面临滞后乏力的现实困境。在此背景下，以2014年4月环境保护法的全面修订为起点，大气污染防治法、野生动物保护法、海洋环境保护法、水污染防治法等重量级环保立法先后完成修法，烙下了最近五年环保立法最鲜明的足迹。与此同时，土壤污染防治法草案也已进入审议程序。由此，一系列影响环境的核心因素，已全部进入修法或立法视野。尤其是，经由一系列的修法行动，众多环保立法实现了脱胎换骨式的更新换代。诸如环境保护法修改后，条文从原来的47条猛增至70条；大气污染防治法修订后，条文由66条飙升至129条，仅有1条未作任何修改。两者的修法幅度已几近制定新法。而诸多制度创新和责任机制的引入，更是使其荣膺了“史上最严”的美誉。由此折射的，正是系统性、全方位铸造最严环保法制链条的立法雄心。

五年来，伴随着修立并举的立法画笔多维并进，一幅升级版的全新法制图景已跃然而出。诸如在市场法则领域，商标法、广告法、种子法、科技成果转化法、中小企业促进法、反不正当竞争法等修法告成以及旅游法、资产评估法等新法迭出，无不传递着重塑市场秩序、激发经济活力的立法追求。而在为民生和权利立法的方向，从安全生产法、特种没备安全法一修一立所编织的生命护翼，到新生的反家庭暴力法对弱势群体的深切关怀；从行政诉讼法修法后“民告官”权利的全面升级，到消费者权益保护法修法后所提供的崭新维权武器；再到食品安全法修法后以“史上最严”之势倾力于“舌尖上的安全”，更是创造了守护民生、捍卫民权的立法佳话。

五年间最为激荡人心的立法成果，莫过于2017年3月诞生的民法总则。作为民法典编纂的开篇之作，民法总则不仅是一份总结改革成果、表达时代精神的“民事权利宣言书”，更以统领全局的高度，开启了“权利法典”全速前行、不可逆转的新征途。伴随着有“社会生活圣经”之称的民法典踏入2020年完工的倒计时，一个崭新的“民法社会”、权利时代已渐行渐近，并终将树立权利立法全面升级的核心标杆，塑造国家法制走向成熟的关键象征。

立法的破局与审慎

最近五年国家立法带给社会的普遍观感，当可用“数量多，分量重，节奏快”来形容。但有立法机关人士坦言，2010年正式形成现代法律体系的目标如期完成后，立法方向曾一度面临何去何从、“无米下锅”的困惑。随着十八届三中全会、四中全会确立全面深化改革、全面推进依法治国的双重时代使命，催生了改革决策与立法决策携手共进的新思维，吹响了“加快形成完备的社会主义法律体系”的集结号，也为未来立法划定了以“完善”为目标的新起跑线。

其中的标志性事件是，2015年8月，十二届全国人大常委会公布了调整后的立法规划，一、二类立法項目从原有的68件增至102件，实际增加了34件立法项目。编纂民法典、落实“税收法定”原则的七大税法等重要立法项目纷纷被列入一类立法项目。如此大幅度的调整史无前例，由此也重构了未来几年的立法路线图。事关国计民生的重点领域纷纷激活集中发力、深度突进的立法进程，最终塑造了“数量多，分量重，节奏陕”的立法新貌。

以立法规划调整后的环保与生态立法项目为例，其比重已超过18%，创下了人大立法规划史上的最高纪录。由此撬动的环资立法升级转型进程，更是回应着治理环境危机的紧迫需求，践行着建没生态文明的国家战略。

与之相似的是，跻身调整后立法规划的文化立法项目达8件之多，其数量之多前所未有，足见加速填补文化立法短板的深意。尤其是，难产整整12年的电影产业促进法，尽管位居立法规划二类立法项目，依然顺应社会呼唤，以逆袭之势率先出台。而公共文化服务保障法由三类立法项目升格为一类立法项目后，更是仅仅历时两年多，就完成了从起草到诞生的历程，创造了文化立法史上的最快节奏。

法律解释的崛起，是见汪立法轨迹的又一个窗口。2014年4月，全国人大常委会对刑法、刑事诉讼法的7个法律适用问题联袂作出解释，掀起了有史以来规模最大的法律解释高潮。11月，就“姓氏选取”所作的法律解释，又首次抵达了民事法律领域。持续激活、发力的法律解释，彻底改写了长期积弱迟滞的历史，标示着完善法制的重要路径。

最近五年，诸多立法项目或穿越修法阻力，或破解创制难题，无不生动诠释着闯关夺隘的立法走势。怀胎10年的慈善法，一朝呱呱落地；颁行20年的消费者权益保护法、广告法，首度大修告捷；孕育20多年的反家庭暴力法，终于破土而出；长跑24年的行政诉讼法、反不正当竞争法，打破修法僵局；因25年未修而饱经存废之争的环境保护法，重获生机活力；立法动议32年之久却一度夭折的中医药法，终获立法果实；而浓缩着民法典60多年立法梦想和坎坷的民法总则，更是写下了立法突破重彩浓墨的篇章。

然而，立法的屡屡突破和提速，并不意味着不顾质量的盲目冒进，也不意味着法定程序的偷工减料，更不意味着绕开争议的草率妥协。2015年发生的两起“意外事件”，就颇能说明問题。这年4月，全国人大常委会对一批涉及简政放权的相关法律进行“打包”修改，国务院最初提交的修法议案，曾提出取消特种设备安全法中有关特种没备检验人员资质的条款，但在审议过程中，却引发了“不利保护公民安全”的强烈担忧和质疑，该条款最终被撤除，原定修改的26部法律也因此缩减为25部。8个月后，全国人大常委会对国务院提交的教育法律一揽子修改草案二审时，民办教育促进法修法草案中有关民办学校分类管理的规定，再次激起反对声浪。最终，原定的一揽子修法方案“三法变两法”，仅有教育法、高等教育法率先完成修法，民办教育促进法修法草案则被搁置表决。直到2016年11月，国务院重新提交了更加完善的修法草案，民办教育促进法方才通过了修法关口。

诸如此类打破常规的立法波折，体现的正是审慎立法的理性原则，折射的正是坚守程序正义、凝聚立法共识、把好质量关口的法治精神。由此收获的，则是对国家和人民高度负责的良法成果。

人大执掌的立法舵盘

2015年3月，随着立法法完成大修，一个崭新的立法时代随之开启。在诸多立法制度改进中，极为鲜明的一条主线是强化人大的立法主导权。而这一改革方向，也随之体现于近年来的立法实践中。人大对立法舵盘的全面掌控，成为见证人大行权意识的重要标志。

其中一个观察视角是，全国人民代表大会立法权的全面复苏。回溯历史，全国人大立法数量在经历了改革开放、恢复法制初期的辉煌后，不断呈急剧萎缩之势，立法权已基本上由全国人大常委会集中行使。常委会立法数量快速增长，而全国人代会连续几年不安排立法议程，几成常态。这固然有利于满足立法效率的现实需求，但也必然导致全国人大立法权的削弱乃至虚置，引发稀释立法民意基础、越权立法等问题。不过，从十二届全国人大后半程起，这一状况已发生根本转折。全国人代会继2015年修改立法法后，又于2016年、2017年分别审议通过了慈善法、民法总则。而2018年换届的新一届全国人大，也纳入了宪法修改和国家监察法立法议程。全国人代会连续四年行使立法权，其立法职能由沉寂渐趋活跃，立法比重由衰减转向增长，标志着事关发展全局、公民权利的基本法律、重要法律，已经兑现了由全国人大行使立法权的法治原则。这一改革趋势，对于提升立法质量、激活代表权利、彰显“主权在民”，意义深远。

人大自行或领衔起草的法律项目日益增多，是彰显人大立法主导权的又一个重要切片。据统计，十二届全国人大运行五年间，由专门委员会和常委会工作机构组织起草或提请审议的法律案达67件，其数量远超以往。2016年出台的《关于建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度的实施意见》，更是为立法起草的转型提供了行动指南。尤其是，不仅是立法法、民法总则、慈善法、行政诉讼法、环境保护法、公共文化服务保障法等重量级、基础性的立法项目，已全部实现人大掌控起草权。诸如种子法、中小企业促进法、电子商务法、深海海底区域资源勘探开发法、野生动物保护法、土壤污染防治法等以往按惯例多由部门起草的专业性、行业性立法项目，也纷纷纳入了人大领衔起草的序列。这标志着，以确保立法起点公平、防止部门借法“挟私”为目标的立法起草改革，正在向更广、更深的方向迈进。

回望最近五年，人大主导立法最引人瞩目的标志性事件，莫过于全面上收税收立法权。在相当长的历史时期内，我国18个税种中，仅有3种由人大立法确定，其余均由国务院以暂行条例等方式推行，由此形成的多数税种“于法无据”的格局以及行政权力膨胀、合法权益受损等弊端，备受诟病。随着十八届三中全会和立法法修改后对税收法定原则作出明确要求，全国人大常委会迅速确定了2020年之前全面落实的时间表和路线图，由此开启了以“权力回归”为标志的税收立法进程。2016年12月出台的环境保护税法，以“费改税”的改革之势，成为践行税收法定原则的先行者。一年后联袂诞生的烟叶税法和船舶吨税法，将两个税种由暂行条例上升为法律，率先打破行政主导税制的旧格局。随着多部税法进入立法快车道，税收法定全面落地进入倒计时，税收法制终将完成革命性的升级改造，并在人大立法和行权史上留下永恒的记忆。

“开门立法”的演进

梳理最近五年以“完善法律体系”为使命的国家立法进程，除了立法数量的增长、立法领域的突破，另一个关键维度是立法质量的提升。让法律“接地气、立得住、行得通、真管用”，既是“完善”的题中应有之义，也是人大行使立法权的明确方向。而确保立法行驶于民主、科学的轨道上，正是实现这一目标的最强劲推手。

其中的一大创新是构建立法前评估制度。2014年4月出台的旅游法，是十二届全国人大常委会任期内制定的第一部法律。就在法律草案付诸表决前一周，立法机构从旅游管理部门、旅行社、旅游法律学者和普通游客中挑选、邀请10名代表，召开了首次法律案通过前评估会，就法律条文的可行性、法律出台时机以及实施后的社会影响等进行评估，为立法决策提供最终参考。此后，又有多部法律案出台前经历了立法前评估的检测。这一创新机制最终载入了修改后的立法法，为确保立法质量、防止立法偏差增设了一道新的关口。

推进民主、科学立法的又一个创新之举是，2015年7月，全国人大常委会没立了4个基层立法联系点，入选的湖北襄阳市人大常委会、江西景德镇市人大常委会、甘肃定西临洮县人大常委会和上海长宁区虹桥街道，开始承担“立法直通车”的角色。短短两年半时间，共有25部法律草案及2016年、2017年的年度立法计划向立法联系点定向征集意见，共收集到1205条意见，一条直接听取基层立法意见的便捷管道就此成型。另一方面，立法联系点也成为观察法律实施状况的重要基地，直接验证一些重要法律制度的优劣，进而为立法后评估、修法完善等提供鲜活的实证素材。

以提升立法能力为目标的机制建没，也在最近五年取得重大突破。全国人大常委会法工委和全国人大财经委员会已率先建立了立法专家顾问制度，一大批遍布各领域的知名专家学者、实务部门精英以及人大系统退休立法人才，纷纷进入招贤纳才的名录，为立法提供专业资源和智力支持，成为践行立法科学化、民主化的重要力量。

全力拓展民主立法新空間、开辟科学立法新通道的同时，一些传统的民主立法机制亦未固步自封，其中典型当数法律草案公开征求意见机制的不断演进。十二届全国人大常委会履新后，在此前十一届全国人大常委会已实现法律草案全公开的基础上，进一步改变了以往只向社会公布一次法律草案的惯例，除公布法律草案初审稿外，开始推行公布草案二审稿再征民意。其后，又进一步演进至法律草案各审次文本公开的常态化，与之配套的公众意见采纳情况反馈机制亦得以健全。2015年12月全国人大常委会委员长会议通过的《向社会公布法律草案征求意见工作规范》，更是以制度形式确立了一系列改革“新政”。

从个案公开到常态公开，从单次公开到全程公开，从“内部消化”到回应社会，法律草案公开征求意见机制的持续升级，使法律草案的每一次变迁，都进入了公共视野，接受民众评判，由此也催生了更为蓬勃的“全民立法”效应。反家庭暴力法草案公布后，收到的立法意见达42203条之多，诸如精神暴力纳入家暴范畴、同居关系家暴参照执行等重大立法调整，正是吸纳民意的结果。民法总则草案一审至三审期间，先后三次公开征求意见，共收到70227条立法建议，沸腾的公共参与热情，助推诸多立法争议最终找到了最优解决方案。

也正因为“开门立法”的大门日益敞开，民意更加广泛、有力地介入立法，有损公益、民权的立法瑕疵，尤其是借法寻租、牟利的企图，无不遭遇有力的阻击，从根本上重塑了最近五年立法博弈的现实生态。

颇为典型的是环境保护法的修改，修法草案一审稿公布后，其因循守旧的修法基调激起社会强烈质疑。在近两年的时间里，修法草案历经四审，两次公开征求社会意见，民意诉求井喷的同时，环境学界和诸多环保组织亦掀起了呼吁高潮。公开透明、多方合力的立法博弈，促动法律草案向“越改越好”的方向不断前行，由小修小改变身为大修大改， “按日计罚” “公共参与” “公益诉讼” “政策环评”雏型等制度创新纷纷载入其中，最终蜕变为深孚众望的“史上最严环保法”。

同样令人难忘的是刑法修正案（九）的立法过程，因法律草案一审稿和二审稿均未涉及社会质疑已久的“嫖宿幼女罪”，激起坊间强烈反弹。草案先后两次公开公开征集立法意见，首次采集到51362条，第二次更是激增到110737条，“嫖宿幼女罪”成为民意集中炮轰的标靶。在这场牵动人心的立法博弈中，从网民呼声到公共舆论，从专家学者到公益机构，再到立法审议殿堂，共同汇成了要求废除“恶法”的汹涌声浪，最终促使“嫖宿幼女罪”彻底出局，写下了人权保护和法制进步史册上的重彩一笔。

遥望未来，更多的民主立法新机制也已浮出水面。2018年1月，全国人大常委会发布的两个工作规范发出明确信号，立法中涉及的重大利益调整论证咨询，以及争议较大的重要立法事项引入第三方评估，将成为立法机制新的改进方向。毫无疑问，一系列不断更新或呼之欲出的变革措施，正在全方位、深层次地融入立法流程，并推动国家立法日益成为科学的产儿、民主的公器。