代表的力量

阿计

不断走强的代表话语权

人大权力的行使，既是集体意志的决策过程，也是代表权利的实现过程。落实代表主体地位，兑现代表的语话权，既是民主政治的本质要求，也是过去五年人大行权实践孜孜以求的方向。

其中一个重要指标是代表议案、建议日益递增的影响力。据统计，十二届全国人大五年任期内，代表共提出议案2366件、建议41353件。数量之多，足见履职热情之高，而由此表达的民意诉求更是汹涌澎湃，汇聚成推动人大行权、改善公共决策的强劲推手。

以2013年全国人代会收到的468件代表议案为例，一年过后，其中23件议案涉及的6个立法项目已审议通过，83件议案涉及的6个立法项目已进入审议程序，160件议案涉及的69个立法项目已列入立法规划或年度立法计划。另有5件议案提出的4个监督项目也已实施完成。代表议案不仅撬动了人大行权的进程，也为立法、监督提供了思想资源。颇为典型的是，刑法修正案（九）草案的许多修法设计，就直接源自81件相关代表议案。

再以2014年全国人大代表提出的8576件建议为例，除了“件件有着落，事事有回音”的基本办理流程外，还以归类合并的方式，从14个代表团和611名代表提出的147件建议中整合出了19项重点督办建议，最终推动相关部门出台了100多项政策措施。据统计，五年间，共有860件代表建议经提炼，转化成91项重点督办建议，一大批关乎公众切身利益的热点问题由此踏上解决之路。

在全国人大常委会经常性行使职权的背景下，为代表创造更广阔的参与空间，成为最近五年一个重要的改革方向，参与立法调研、立法评估、执法检查等活动的代表数量由此日益增多。典型的例证是，2013年十二届全国人大常委会运行伊始，列席每次常委会会议的代表人数即由以前的40名左右大幅增加至66名，其目标正是为了让基层代表五年任期内都能列席一次。截至2017年3月的统计表明，四年间，已有代表1270多人次列席常委会会议、1200多人次参与执法检查等活动。

与此同时，诸多人大代表在权力殿堂直抒胸臆的立场表达，针锋相对的意见博弈，不仅塑造了民主政治的崭新生态，由此掀起的头脑风暴，更是深刻影响了立法等重要议程的走向。

以最近五年制定或修改的三部基本大法为例，2015年全国人代会审议立法法修法草案期间，共有1011名代表提出修法意见，草案据此作出73处修改，其中实质性修改就达27处；2016年全国人代会审议慈善法草案期间，代表提出近4000条立法意见，草案据此作出110处调整，其中实质性调整就达38处；2017年全国人代会审议民法总则草案，共有700多位代表提出近2000条意见建议，草案据此作出150多处变动，其中实质性变动就达55处。

更加令人难忘的是彰显代表话语权的诸多个案，其中极富传奇色彩的当数税收立法权的回归之路。十二届全国人大开局之年的2013年3月，赵冬苓等代表就联署提出议案，呼吁全国人大收回税收立法权。这一动议犹如一石千层浪，引发社会力挺的热潮，共同汇聚成推进制度变革的空前动力。两年后，正式确立税收法定原则的立法法修法草案进入最后的审议程序，但最初提交全国人代会的草案三审稿与此前的二审稿相比，却删除了税率等税收要素的表述。这一变化引发了巨大争议，多位代表和一些专家学者为此奔走呼吁，提交紧急建议，经过短短4天的紧张博弈，终于在法案表决前的最后时刻，促成“税率”重新载入税收法定条款。而这场牵动人心的立法波折，也因此成为捍卫法治原则、见证代表力量的经典记录。

履职能力是怎样炼成的

2013年年初，依据2010年修改的选举法，各地人代会首次以“城乡同比”的方式，选出了2987名十二届全国人大代表。此次选举的一大历史性进步是，党政部门的官员代表比例比上届下降近7%，工人、农民、农民工等基层代表比例则明显增加。

代表结构的全面优化，以及由此塑造的更为广泛的代表性，对于反映基层民意诉求、彰显人民当家做主、兑现民主政治权利，意义深远。但代表普遍兼职化等因素，也使议政质量面临着现实考验。多年来，人代会上固然活跃着众多争抢“话筒”、高质建言的代表身影，但少数徒占席位的“哑巴代表”也无形中虚耗了议政资源，一些闭门造车、脫离民意的“凑数议案” “口水建议”乃至违背常识、偏离法治和道德原则的“雷语雷案”，更是引发社会围观和公众吐槽。

而要破解困扰人大行权实践的这一瓶颈问题，除了进一步完善代表的遴选和退出机制，极为关键的是强化对代表履职意识和能力的培育。事实上，早在2005年，依据中央决策，对全国人大代表的系统培训已经全面启动，经过十届、十一届全国人大的不断演进，这一制度已经定型。

十二届全国人大成立后，基于代表结构的现实变化，代表培训的重心进一步向基层代表倾斜。五年间，除了代表在正式“上岗”前普遍参加初任培训外，全国人大常委会办公厅先后举办了22期学习班，参加的全国人大代表达5520人次。来自基层的全国人大代表，不仅全部实现了“任期内至少参加一次培训”的预没指标，许多初登议政舞台的“新面孔”，还成了年年参加培训的“老面孑L”。

从接受宪法、代表法、人大议事规则等制度熏陶的初任培训，到培育“审议报告法案” “提交议案建议”等实操能力的履职培训，再到五年间由部门高层、专家学者等各方精英讲授，深入国计民生多个维度的50多场专题报告，无不以日积月累之功，潜移默化地洗礼着代表的责任意识，滋养着代表的履职能力，拓展着代表的议政视野。借助代表培训制度这一推进器，诸多最初“不敢张口” “不会落笔”甚至“躲闪媒体”的代表，快速进入了履职跑道，迅速成长为珍惜权利、勇于表达、贡献良策的履职能手。

其中一个典型个案是，来自北京一家保安公司的朱良玉，是唯一当选十二届全国人大代表的现职保安员。到2016年11月，他已先后参加了三次代表培训，履职能力则从最初的懵懂茫然，日益转向专业精进。2013年全国人代会上，任职伊始的朱良玉只是提交了1件促进保安行业健康发展的建议；2014年，他提交的建议数量已增至8件；2015年，朱良玉提出了自己的第一件议案。到了2016年，他的视野更是不再局限于仅仅为农民工表达诉求，提出了反对性别歧视、提高农村教师待遇、粮食安全生产等14个建议，一跃成为北京代表团的“建议大户”。

更能说明问题的统计数据是，十二届全国人大行至中程的2015年全国人代会，共收到521件代表议案，与前两年相比，数量分别增加120件和53件。此外，领衔提出议案的代表达282名，比前两年分别增加60名和20名。尤其是，代表通过专题调研、视察、座谈、走访等方式形成的议案达390件，已占议案总数的74. 86%；而在提出的法律案中，附有法律草案文本的达210件，已占法律案总数的41.26%。与此同时，此次全国人代会收到的8239件代表建议中，通过多种方式采集民意所形成的也达5290件之多，其关注焦点更是集中于改革大局和民生细节。这些深刻的变迁，记录了议案建议质量不断提升的轨迹，更见证了代表履职能力日趋成熟的历程。

“零容忍”之剑切除贿选毒瘤

提升代表履职素质的同时，摘去不合格代表乃至害群之马的“政治光环”，展示了各级人大自我建没的另一个重要维度。最近五年，从履职不力的代表被劝退去职，到丑闻缠身的代表被清除出列，再到辽宁省委原书记王珉转任全国人大要职后被揭腐败老虎等典型个案，无不表达了荡污涤垢的决心。而对两起贿选大案的严厉追责，更是震动全国、警示社会。

首先浮出水面的是湖南衡阳贿选案。2012年年底至2013年年初，衡阳市第十四届人大第一次会议差额选举省人大代表时，发生大面积贿选事件，出席会议的500多名市人大代表几乎全体沦陷，涉案金额高达1.1亿佘元。案发后，一系列追责行动随之启动。2013年年底，湖南省人大常委会发布公告，依法确认以贿赂手段当选的56名省人大代表当选无效，5名未送钱拉票但工作严重失职的省人大代表亦被终止代表资格。同时，衡阳市有关县（市、区）人大常委会分别作出决定，接受512名收受钱物及3名未收受钱物但工作严重失职的衡阳市人大代表辞职。此后，包括18名厅级干部在内的466名涉案人员被予以党纪政纪处分，包括湖南省政协原副主席童名谦在内的69人则被追究刑责。

湖南衡阳贿选案佘波未了之际，更令人震惊的辽宁拉票贿选案亦曝光于天下。该案包括辽宁省委常委换届选举、全国人大代表换届选举、省人大常委会副主任选举过程中的一系列贿选窝案。其中，2013年辽宁省人代会换届选举全国人大代表时，45名当选的全国人大代表拉票贿选，占辽宁代表总数44.1%，而收受贿赂卷入其中的省人大代表更是多达523名。辽宁政治生态因此严重崩坍，官场地震不断引爆。在随后的追责风暴中，多名涉案高官落马，贿选人员被追究刑责。

辽宁贿选案是新中国成立后查处的第一起发生在省级层面、严重破坏人大选举制度的重大案件。其涉案人员之众多、贿选情节之恶劣，史无前例。尤其严重的是，2016年9月，随着452名涉案的辽宁省人大代表辞去代表职务，省人大实有代表仅剩147人。省人大常委会也因过半数组成人员终止代表资格后，其常委会职务也相应终止，已无法正常开会履职。由于选举机构通常是换届时没置的临时眭机构，而选举法亦未对大规模补选作出制度安排，面临“停擺”危机的辽宁省人大如何善后，成了前所未有的宪法性难题。

为了应对这一紧急情况，2016年9月13日，全国人大常委会打破常规的开会周期，召集临时会议，依据宪法精神和有关法律原则，对辽宁贿选案的后续问题作出妥善处理。除依法确定辽宁省45名拉票贿选的全国人大代表当选无效外，还通过决定，成立辽宁省第十二届人大第七次会议筹备组，由其代行省人大常委会部分职权。其后，辽宁省人大迅速踏上正常恢复之轨，而全国人大常委会应对危机的创制性安排，更是在人大行权史上留下了独特的篇章。

接踵曝光的湖南衡阳贿选案、辽宁贿选案，是对人大制度的严重挑衅，更暴露了伤害民主政治的巨大危险。在以“零容忍”之势切除贿选毒瘤的同时，如何吸取深刻教训、塑造风清气正的选举生态，也引发了全社会的反思。2016年，随着各级人大陆续迎来新一轮换届选举，两起贿选大案成了反腐警示的高压线，一系列完善代表资格审查机制、强化选举全过程监督的改革措施纷纷落地。由此，大批具备社会责任担当和合格履职能力的候选人，进入了代表行列。而选民和舆论亦将此轮选举赞誉为“规矩最严、风气最正”。

而这样的变迁，也正是过去五年人大风雨前行路上的一个缩影。对于已经完成历史使命的十二届全国人大及其常委会而言，其所创造的行权佳话，终将驻留于人们致敬的目光中。而清点岁月所留下的印记和启示，更会开启遥望未来的窗口，令人对未来的人大行权传奇充满期待。