湖北深度融入“一带一路”的支持政策及效果研究

李青樵

【摘 要】 湖北作为中国东西双向开放的战略交接点，深度融入“一带一路”建设，对于湖北进一步提升开放水平、实现产业结构优化升级具有重要意义。对此，湖北省各级政府出台了一系列政策措施助力深度融入“一带一路”建设，对相关政策进行分类研究并评估其政策效果，对于精确识别湖北开放发展定位、挖掘与沿线国家和地区合作的比较优势、潜力与机遇，有重大推动作用。本文根据“一带一路”五大重点建设内容构建政策分类框架，从时间和内容维度量化分析政策文本，并对湖北在基础设施、产业贸易、科教资源、人文旅游方面的开放度进行评价，发现促进基础设施互联互通政策的执行力较强，而经贸合作支持政策与对外开放进度匹配欠佳。因此，湖北尽快构建多式联运体系，在外贸合作前做好风险评估和防范。

【关键词】 湖北；“一带一路” 对外开放 政策研究

一、“一带一路”与湖北定位

（一）“一带一路”的构成要素

“一带一路”倡议根据丝绸之路走向，空间上从欧亚大陆中心地带到南部边缘地带，联结了大陆从东到西的主要的战略枢纽地区，致力于亚欧非大陆及附近海洋的互联互通，港口、交通等基建连接世界跨度最大的经济走廊，旨在共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构，重点加强政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五个方面的合作，促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，打造利益、责任、命运“三个共同体”。

（二）湖北在一带一路中的角色定位

在经济全球化的形势下，“一带一路”是中国持续推进全方位对外开放、积极迎接全球化挑战的重要战略举措，融入对接“一带一路”是湖北构建内陆开放新高地、形成全方位开放新格局的着力点。湖北应抓住长江经济带发展的战略机遇，以开放为先导，以产业结构转型升级为主线，利用自身优势，相对于沿海地区要主动承接沿海地区和国际的产业转移和加工贸易转移，以实现资源的优化配置，把湖北打造成长江经济带和“一带一路”联动中的重要枢纽、对接丝绸之路经济带的桥头堡。

二、政策分类

（一）政策分类框架

本文以“一带一路”五大重点内容——政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的“五通”建设为基础，结合湖北的支持政策类别，设置了“政策响应类”、“设施建设类”、“贸易便利类”、“金融合作类”、“人文交流类”五个分类指标，形成本文政策内容分类框架。详见图2。

第一，政策响应类是在中央政策指导下湖北省结合自身优势制定的规划性政策，以实现国家到地方的政策沟通；第二，设施建设类是为抢抓基础设施的关键通道、关键节点和重点工程建设机遇而出台的系列政策，主要是对项目工程的政策支持；第三，贸易便利类主要包括支持优势产业对外开放、解决投资贸易便利化问题、构建良好营商环境等方面的政策；第四，金融合作类是旨在促进以银行贷款、金融授信等方式开展多边金融合作的政策；第五，人文交流类是湖北利用科教人文比较优势，加强科教合作、文化交流、旅游开发等方面的支持政策。通过分类分析文件主题，比较政府对不同建设内容的重视度和融合度。

2012年，湖北省人民政府印发《湖北长江经济带“十二五”规划》，《规划》对《湖北长江经济带开放开发总体规划（2009-2020年）》目标予以具体化的行动引领，其中重点强调进一步加大沿江基础设施建设，充分发挥综合交通枢纽优势。可见“一带一路”倡议提出之前，湖北就针对基础设施发展出台了支持性政策文件，为湖北基础设施深度融入“一带一路”建设打下了政策基础。自“一带一路”倡议提出以来，一系列强调要开放发展基础设施的政策相继出台，例如，2016年11月2日《武汉城市圈构建开放型经济新体制综合试点试验实施方案》中提出要构建多式联运体系，全面放开联通国际的陆空、水空、铁空联运。2014年9月国务院发布《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，提出长江经济带发展战略，使湖北“九省通衢”的地理位置优势更加明显。

（二）政策分类与统计

按照上述分类方法，本文梳理了2014年至2018年3月湖北省及省以下政府和行政部门出台的相关政策共212份，发文单位包括省政府、省政府组成部门、省政府组成部门机关处室、市政府等。根据时间维度和内容维度对政策文本进行分析，政策按时间和类型统计的基本情况如下：从时间上看，出台政策数量最多的年份是2016年，共有97份，作为“十三五”规划的第一年，大量规划类政策涌现，引起2016年文本数量的骤增；其次是2017年，出台政策数量为69份，较2016年有所减少，但较前两年政策数量依然总体处于上升趋势。

从内容上看，政策响应类政策数量最多，一是表明省政府在政策融通方面最为重视，二是表明政策融通这一类型与其他四种类型不处于同一緯度，某种程度上反映出“五通”内容的层次性，即政策融通可以包含其他层面；金融合作类政策数量最少，一方面可能源于政策重视程度不够，一方面表明湖北省金融发展有待加强。除“政策响应类”以外，“设施建设类”与“贸易便利类”政策最多，可见省政府对湖北的区位优势及产业优势重视程度最高，一方面，基于基础设施及优势产业发展基础较好、发展动力大、开放势头强，另一方面，源于产业和基础设施在开放战略演进中的重要定位。具体情况详见表2。

三、政策效果及评述

湖北在基础设施、产业贸易、科教资源、人文旅游等方面发布了一系列政策，选取数据指标分析对外开放度发展现状，结合已发布政策了解执行情况及与沿线国家合作现状，评估政策效果。

（一）基础设施建设

湖北作为中部地区核心节点，在经济发展中一直处于承东启西、接南纳北、通江达海的重要枢纽地位，既是长江经济带中部主导省份，更是“一带一路”建设中的内陆经济高地，具有承接发达地区技术、产业、资本转移的后发优势。

目前，湖北融入“一带一路”的基础设施建设也取得了一定成效。公路方面，截至2017年6月底湖北已建和在建高速公路总里程达7193公里，24个省际通道通达周边五省一市，截至2017年底，已建和在建高速公路总里程达7166公里，位居全国第四，在中部地区仅次于河南位居第二，基本形成“七纵五横三环”高速公路骨架网；随着保（康）神（农架）、宣（恩）鹤（峰）等重点高速公路项目的推进，湖北也将正式进入“县县通高速”时代。

铁路方面，湖北境内形成了以京广、京九、京珠为南北轴，以沪蓉高速为东西轴的交通网络，而一系列支持扩大基础设施建设对外开放度的政策相继出台。从2015年2月27日至2018年2月14日湖北省政府颁布促进中欧班列发展的政策共14个，截至2018年1月24日，中欧（武汉）班列累计开通16条线路，运营线路包括武汉至德国汉堡、武汉至波兰、武汉至捷克、武汉至法国里昂等。2017年7月31日，湖北省政府办公厅颁布的《湖北省人民政府办公厅关于进一步促进农产品加工业发展的实施意见》中强调“以‘中欧班列（武汉）+铁水联运模式，促进‘一带一路统筹发展”；2018年武汉港航发展集团预计实现阳逻港至汉欧班列铁水联运示范项目建设一期常态化运营，并启动二期、三期建设。可见，湖北出台的促进基础设施互联互通政策的执行力较强，政策效果较为明显。

水运方面，湖北占据长江干流通航里程的37%，汉江、清江等河流也流经省境，接南纳北，通江达海，长江流域联通沿海港口和海上丝绸之路，有利于进一步增强湖北商贸物流枢纽功能，是实现与沿线国家商贸要素互联互通的基础。

此外，湖北武汉天河机场国际航线是国际贸易大通道之一，开通国内外航点119个，国内外航线170条，国际及地区客运通航点通达亚欧美澳4大洲，2016年武汉机场国际货邮吞吐量2.3万吨，国际及地区旅客吞吐量达230万人次，连续4年领跑中部。

湖北基础设施建设助力深度融入“一带一路”倡议取得了较快进展，为湖北承担“一带一路”总后方基地、打造内陆开放新高地打下良好基础。但武汉占据中欧班列和天河机场两大国际贸易大通道，其他市区相对落后的局面难以改观，针对各市区比较优势的基础设施发展还有待提高。

（二）产业与贸易

全球化趋势下，承接“一带一路”沿线发达经济体的产业转移是促进湖北产业结构化升级、湖北经济深度融入“一带一路”建设的重要手段。经济发展是产业转移的直接动力，湖北产业结构中第二产业所占比重最大，2016年为44.5%，但自2013年提出倡议以来呈下降趋势。随着湖北深度融入“一带一路”进程推进，产业生产稳步增长，其中第三产业增速最快，2016年产业增加值比2013年增长了43.0%，数额达到14263.45亿元，有赶超第二产业生产、助力湖北实现产业结构化升级的趋势（具体情况详见图2）。

湖北省是传统工业大省，与西方国家市场互补优势明显，产业体系门类逐步齐全、布局逐步合理。如图3所示，2016年湖北工业企业个数有16296个，比2012年增加了3855个，总体呈稳步上升态势，到2016年数量有所下降，但工业总产值达到48766.71亿元，仍在上升且增长态势稳定，可见单位企业平均生产能力逐渐增强。其中，在湖北规模以上工业企业中，与2012-2013年度相比，外商投资企业数量有略微上升的趋势。如图4所示，从中部地区来看，湖北省规模以上工业企业利润总额达到2442.4亿元，占中部六省利润总额17.5%的，居中部第二，具备一定的贸易比较优势。

以湖北优势产业建筑业为例，自2010年湖北建筑企业单位个数逐渐上升，尤其在“一带一路”倡议提出的2013年全年建筑企业单位上升幅度最大，之后一直处于稳步上升的趋势，且从中部地区来看湖北省建筑业总产值居中部第一，比较优势明显，可见湖北省政府针对优势企业重视程度较高，也产生了良好政策效果，第二产业在湖北的“一带一路”深度融入进程中将继续处于中坚地位。（具体情况详见图6）到2017年，湖北牵头建立8个境外产业园，规模以上国际产能合作项目（总承包）90个，总金额接近300亿美元。金融、物流、信息等第三产业发展迅速。

贸易方面，2016年2月2日湖北省第十二届人民代表大会通过了《关于湖北2015年经济社会发展计划执行情况及2016年经济社会发展计划草案的审查报告》指出加快“两带两圈一群”建设，政策重叠效应为湖北省双边贸易进出口提供强大动力。截至2016年底，长江经济带货物进出口总额达15676亿美元，且在2013年至2015年进出口总额占全国比重增幅明显。但2015年后進出口总额有所下降，占全国的比重增长减慢，可见政府在湖北深度融入“一带一路”倡议阶段针对贸易畅通给予的政策支持并未与对外开放进度及时匹配，政策准确执行度不够，导致先前取得的政策效果减弱。为支持湖北对外开放程度进一步扩大，政策层面应及时评估上阶段政策效果并及时进行的政策响应与完善。（详见图7）

近几年，湖北与“一带一路”沿线的印度、越南、泰国、马来西亚、哈萨克斯坦等国的经贸合作成为湖北经济发展的动力，湖北对外投资规模也不断扩大，2016年湖北省企业在“一带一路”沿线国家和地区完成产能合作工程营业额33.8亿美元，牵头建立了7个境外产业园在多个区域实现布局和落地，分别有中国-比利时科技园、哈萨克斯坦湖北科力生工业园等。但从对外承包工程的完成金额与合同金额比例来看，承包工程完成度逐渐降低（如表3），国际合作规模与效果并不匹配。从经贸合作对象看，“一带一路”沿线国家多为欠发达国家，在与沿线国家进行贸易往来的过程中“走出去”企业的经营收入与国内企业的对外投资收益的资金周转回国效率难以保证，因此会出现项目实施无力承担的情况。

（三）科教资源

湖北在教育、科学和研究方面实力雄厚。现有普通高等院校129所，在校大学生万人，科研开发机构1500多个，科研人员人，两院院士63人，国家级实验室1个，国家重点实验室16个，国家工程研究中心11个，国家级高新技术产业化基地19个，教育深度融入“一带一路”建设的基础良好。湖北通过省技术创新专项对外科技合作类计划（以下简称“计划”）支持“一带一路”沿线国家，其中，科技合作项目12项，总投资1588万元，开设科技援外培训班培训了17个发展中国家74名科技工程人员，“一带一路”沿线国家和地区在湖北的留学生共有10158名，来自63个国家和地区。回顾省政府发布的支持湖北教育融入“一带一路”的政策，关于计划具体内容的强指向性政策欠缺，计划执行的政策支持难以保证。同时，对于已颁布政策的落实未能全面响应，以高校国际合作为例，2016年12月16日《湖北省人民政府关于印发湖北省教育事业发展“十三五”规划的通知》中强调要“增加省政府‘一带一路留学生奖学金总量，……推动高校到‘一带一路沿线国家开展合作办学。”根据湖北省教育厅发布的各年度外国留学生奖学金入选名单公示，2016年外国留学生获奖人数达到252人，较2015年数据翻倍增长（如表4），获奖名单中属于“一带一路”沿线国家的留学生有158人，占62.7%，政策落实效果较为明显。而根据2017年教育部中外合作办学监管工作信息平台公布的数据，湖北通过复核和审批的中外合作办学项目共计33个，其中，与“一带一路”沿线国家合作办学项目总计1个，所占比例较小。可见湖北在充分利用人才大省的优势、有效利用人才资源，从而深度融入“一带一路”建设上仍有较大发展空间。

（四）人文旅游

湖北位居华中腹地，是楚文化的重要发祥地，具备雄厚的历史文化资源和丰富的人文旅游资源，湖北开展和参与的国际活动层出不穷，近年来与“一带一路”沿线国家也进行着文化交流与互动，例如，2017年12月29日湖北省文化局牵头举办了“一带一路”倡议的重要组成部分“万里茶道”巡回展。旅游业在湖北人文建设中也扮演重要角色。2011年至今，湖北省旅游总收入呈正比例增长，而入境旅游人数也呈稳健增长的趋势，尤其在2013年“一带一路”提出以后增速迅猛，2015年3月19日，湖北省人民政印发《促进旅游业改革发展的实施意见》，意见强调“扩大旅游业对外开放，拓展与主要国际旅游客源地城市的直航线路，抓紧实施72小时过境停留免签政策，提高出入境服务水平。积极融入国家“一带一路”战略，建立常态化的旅游国际合作机制。”截至2016年底，全省接待入境旅游者（包括外国人和港澳台同胞）337.56万人，天数达8026469天，旅游服务收入4879.24亿元。

四、结论与建议

通过对湖北省政府支持深度融入“一带一路”政策的分类及统计，从时间维度分析结果来看，现阶段湖北处于“深度融入”倡议阶段，需要在继续对提高开放质量的重视的同时开始重视开放效率；在“十三五”规划的时代背景的影响下，作为规划第一年的2016年政策文本数量骤增，但到了2017年数量有所减少，说明面对大量规划性政策的发布，湖北各级政府落实性政策跟进不足。从内容维度上看，设施建设上加快提升对外开放平台功能，并适应时代发展发挥电子口岸功能，在落实阶段多提出明确工作的具体指导；需要提升政府对金融合作的重视程度，着力推动金融支撑功能的创新和金融后台服务中心建设；在响应中央政策进行省内规划后应尽快发规划政策的落实性文件，给予具体工作指导。

从政策效果来看，（1）湖北基础设施建设助力深度融入“一带一路”倡议取得了较快进展，但武汉突出而其他地区相对落后的局面不利于全省全面开放；（2）湖北产业结构中第三产业发展迅速，具备一定的贸易比较优势，但难以维持进出口量持续增长的趋势，承包工程完成度逐渐降低，经贸合作上会出现项目实施无力承担的情况；（3）教育融入“一带一路”的政策文本不够具体，高校国际合作现状良好，但与沿线国家的合作比例不高；（4）旅游产业发展正在稳步推进，与沿线国家的文化交流仍处于起步阶段，文化深度交流不够。

根据分析提出以下建议，（1）根据武汉基础設施发展成熟的经验，尽快落实构建多式联运体系，逐渐实现各区域基础设施平衡、全面发展，促进省内交通欠发达地区参与出口特色产品，从而推进全省与沿线国家经贸合作进程（2）利用工业大省的优势，继续进行国际产能合作的同时及时评估合作项目效果，注重合作质量，与沿线国家的贸易合作应提前加强风险预测与防范；（3）支持教育深度融入“一带一路”的政策文本加强指向性，明确提出政策目标，同时积极培养国际型人才、提高高校师资待遇、优化师资队伍结构，主动参与与沿线国家合作办学；（4）在培养旅游产业的地区关注交通设施互联通，加强出入境旅游便利化，同时在文化交流方面提前进行合作国家的文化习俗研究，促进文化交流深度进行。

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