浅议复议机构的设置

刘义华

(浙江工商大学 法学院,浙江 杭州 310000)

新《行政诉讼法》的修改对复议工作造成严峻的挑战，倒逼复议进行自我改革。经过这几年的试点探索，复议体制改革的问题主要集中在四个方面：一是复议管辖问题；二是独立性问题；三是人员组成问题；四是复议应诉问题。这四类问题发生在复议的不同环节，各自都具有代表性和独立性。事实上，这些问题都是环环相扣的，而将它们连接起来并贯穿始终的一个最关键的问题是复议机构的设置问题。其设置的是否科学、合理，将直接影响到行政复议功能的发挥。改革的进程中出现了两种复议机构样态，一种是行政复议局模式，另一种是行政复议委员会模式。后者还可以往下细分为咨询型和议决型复议委员会。*本文中的复议委员会没有经特别说明均指议决型复议委员会。行政复议局(浙江)的改革主要集中在管辖权的集中和程序的改造上，并未改变由行政机关内设机构来审理和议决复议案件的事实。相比之下，复议委员会模式是对复议机构设置的彻底变革：在审理模式上，复议委员会实行集体负责制，能最大程度保证复议案件公平裁判。在人员构成上，复议委员会吸收行政机关以外的“外部委员”来保证审理复议案件的中立性、独立性。在性质定位上，该模式致力于推动行政复议机制从内部监督行政化向权利救济司法化过渡，有着“准司法性”的特征。在管辖范围上，改变过去行政复议机关过多、机构臃肿的局面，着力于建立一个完整统一、办事高效的行政复议机构体系。相比之下，复议委员会的制度设计优于行政复议，本文将以复议委员会为例，探讨复议机构设置样态。

一、复议委员会的管辖结构

传统的“选择管辖”造成了复议力量的过度分散，附加部门保护主义的痼疾，由此带来的效率不高、专业化程度不强、管辖模糊和职责推诿、纠错不力等问题使得行政复议的作用难以发挥。行政复议委员会从调整行政复议案件管辖入手，采取相对集中行政复议职权的做法，将现有政府部门的行政复议职能分离出来，统一由行政复议委员会行使，集中审查受理公民、法人或非法人组织对各级人民政府、组成部门、法律法规授权组织的行政行为不服提出的行政复议申请。目前行政复议委员会试点的模式主要有三种：一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使；二是行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权；三是保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考。[1]相对集中复议权的做法虽然取得了良好的效果，但也出现了些问题。举例而言，假设相对人对县环保局的行政行为不服，依照现有《复议法》第十二条的规定，他可以选择向市环保局或县政府申请复议。但复议委员会模式将打破选择管辖的模式，造成事实上的单向复议。为便于较为直观的反映问题，笔者绘制复议对比管辖图如下：

(表一)复议管辖对比图

由图可知，当复议被申请人为接受双重领导的政府部门(如县环保局)时，复议机关采取的条块管辖模式变成了块状管辖模式。从法理上讲，复议案件不再交由上级机关而在本地解决，复议、诉讼权限都集中在一级政府，这种做法有扩大地方权力的嫌疑，也容易使得行政复议陷入地方保护主义的泥潭。从当事人的角度看，当事人将不能再行使对复议机关的选择权，其选择权事实上被剥夺。另外，上下级复议委员会之间的关系也耐人寻味，有待进一步明确。但综合利弊，结合我国复议资源分配不均的现实情况与现有复议体制颓势较为明显的背景，复议委员会模式虽然存在一定的缺陷和问题，但复议职权的相对集中优势可以弥补这些缺陷，从总体上而言改革的优势是大于劣势的。

二、复议委员会的机构设置

(一)复议委员会的定位

行政复议机构原先负责复议工作的法制机构只是行政机关的一个内设机构，不具有独立的法律地位。[2]除复议工作外，法制机构还肩负着起草立法草案、为行政机关所作行为提供法律咨询、审查与上位法抵触的规范性文件、监督指导下级行政工作等多项工作职责。造成复议机构多头分散精力，不能保证复议质量等问题。设置复议委员会后，由于其采取了吸收外部专业人士和将复议工作从法制机构中分离出来并由其专门负责的做法，此模式相较与以往模式会增加独立性，也能集中精力全力应付复议案件。但是，若要实现复议委员会完全脱离复议机关而独立存在，或者直接让复委会取代复议机关，这种做法与我国现有体制框架不符，在理论上或实践中也会存在困难。因此，复议委员会的定位只能是“行政复议机构”。[3]

(二)复议机关、复议机构与复议办公室之间的关系

随着行政复议委员会模式的确立，大部分试点省市采用如下图所示的复议结构：

(表二)复议结构图

现有出现的问题是，复议委员会所下设的办公室取现在正代替复议委员会行使实质审查决定权，大有喧宾夺主之势。不确定的权限分配导致大部分案件实际上均由复议委员会办公室在审理，复议委员会的职能完全被架空。[4]为防止复议改革重蹈覆辙，笔者建议借鉴上海和浙江做法：一是根据上海市复议委员会的实践，明确审议权与调查权相分离：调查权归办公室，而审议权归复议委员会并实行多数票决制。二是借鉴浙江省设立的复议局模式，将复议委员会办公室内部再细分成受理科、听证科、应诉科三个科室，分摊行政复议工作。在机构形式上，实现与市政府法制办分离，单独设立一个独立的办公场所。

三、复议委员会的案审方式与人员构成

复议案件的审议方式是本次改革最大的亮点。行政复议委员会在审理上采取了集体负责制。它首先通过吸收大量行政机关以外的委员作为委员会成员，来保证自身的中立性、独立性。再通过少数服从多数的制度设计，让与会委员实行票决制，按照“一人一票，多数票决”形成审议意见，有效遏制长官意志，可以最大程度地实现公平裁判。*2016年12月10日，上海市参评的“上海市人民政府行政复议委员会案审会制度”获“中国法治政府奖”。过去，由于行政复议审案方式不透明、不公开，无法让相对人对其公正性产生信任，导致大量行政争议没有经过复议而直接通过行政诉讼解决。行政复议委员会通过广泛吸收行政机关以外的法律方面的教授、学者、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员”，同时外部委员的比例占到全部委员的半数以上，改变过去单一的由内部行政机关人员办案的格局。

四、复议条文设计的参考

(一)为复议机构管辖的正当性赋予法律效力

复议体制改革后复议机构进行了职能的重组，原复议法条已经不能涵括其所拥有的特性。试点地区现行现试，有些已经成熟的做法可以上升为法律固定下来。通过修改《行政复议法》，来促进复议机构的规范化和法治化是最权威，也是最快捷有效的方法。现行复议体制的“条块管辖”导致复议职能的分散，使得行政复议的作用难以发挥。改革后复议委员会统一集中行使行政复议职能的做法，改变了过去行政复议机关过多、机构臃肿的局面，形成了一个完整统一、运转协调、办事高效的行政复议机构体系。因此笔者建议将相对集中管辖权的做法写进《行政复议法》，将相对集中管辖的范围、管辖的标准和管辖的方式等通过修法予以释明，尤其是对块状管辖的新结构进行重点阐述。另外，新修改后的《行政诉讼法》第十二条第一款增加了五种新的受案范围，行政复议法也应增加这五种新的受案范围。

(二)通过条文设计，改良复议案件审理程序，解决应诉量剧增问题

1.修法中应引入听证、质证程序。听证作为查清案件事实的重要手段，也作为执法部门和行政相对人面对面沟通的平台，能有效的减少民众对行政部门的抵触和对立情绪，促进行政争议的解决。[5]通过修法引入听证程序，提高复议案件的透明度，保障行政相对人知情权、申诉权和提出意见权，能大幅度提升行政争议的结案率，推动“案结事了”，促使行政争议及时妥善化解。

2.完善对口专业领域的法律制度设计。复议案件种类繁多，有些专业性较强，有些涉及关系复杂，常常要进入诉讼程序。实践中，土地类和房屋征收补偿类持续几年复议、应诉案件占比都最高。而最近几年，工商行政管理类案件高速增长。由于职业打假人的出现，工商行政管理案件成为新热点。这类案件很大一部分在于职业投诉举报人通过行政复议施加压力，以达到举报奖励或与商家和解获得经济利益的目的。针对专业的趋势，可以通过复议法授权务院法制机构根据不同省市请况做出具体规定。

3.尝试吸纳律师参与复议应诉工作。复议应诉可以委托律师团队介入来缓解应诉压力。一方面，律师能够熟练应对法庭应诉业务，增加胜诉率;另一方面，律师以第三方视角出发能对复议决定作出自己较为客观的判断。若仅有先前承办复议案件的人员一直跟进应诉，可能自己办的案子，自己发现不了问题。纳入律师也能增加些许公正性。

参考文献：

[1]黄学贤. 关于行政复议委员会的冷思考[J]. 南京社会科学,2012(11).

[2]刘 莘.行政复议改革之重——关于复议机构的重构[J]，行政法学研究，2012(2).

[3]贺奇兵.论行政复议机构设置的模式选择——以行政复议有限司法化为逻辑起点[J]，政治与法律，2013(9).

[4]吴志红,蔡 鹏. 浅议我国行政复议委员会制度改革的困境与出路[J]. 西南政法大学学报，2010,12(06).

[5]刘 煦. 我国行政复议听证制度实证分析[D].哈尔滨：黑龙江大学,2012.