新常态下推进农业生产规模化经营的思考

2018-05-14韩占兵

中州大学学报 2018年2期

韩占兵

(黄淮学院经济与管理学院，河南驻马店 463000)

改革开放以来，以“均田赋权”为特点的家庭联产承包责任制在我国农村大范围推广，有效赋予了农民对承包土地的使用权和经营权，极大释放了农村生产要素潜能，激发了农业农村内生活力，在短时期内显著提高了农业生产效率，为解决城乡温饱问题做出了突出贡献。然而，家庭联产承包责任制在一定程度上也加剧了农村土地的精细化分割，固化了中国上千年来小农式种植传统，影响了农业机械化水平的提高，阻碍了农业科学技术的推广和应用，不利于农业现代化的实现。特别是近年来，经济发展进入新常态，经济增速放缓，农业生产成本攀升，主要农产品国内国际价格倒挂，农业增效、农民持续增收难度加大；资源环境约束趋紧，保障农产品有效供给和质量安全压力增加；城乡要素流动加快，农村空心化、老龄化问题日益凸显。在经济发展新常态下，农业农村发展要有新思路。当前需要积极适应引领新常态，按照稳粮增收、提质增效、创新驱动的总要求，以改革为动力，以法治作保障，加快推进中国特色农业现代化，而农业生产规模化经营是推进农业现代化的重要途径和政策抓手。在此背景下，加快土地流转，推动农业生产规模化经营就成为当前和今后一个时期农业农村发展过程中较为重要的战略考量。

一、农业生产规模化经营的学术争议与辨析

关于农业生产规模化经营问题，国内学者持有不同态度。争议的焦点主要围绕以下问题：农业规模化生产是否适合中国国情？中国不同区域是否具备农业规模化经营的条件？农业现代化是否必须走规模化经营之路？针对上述问题，正方观点认为农业生产规模化经营有利于生产要素的有效配置，能够显著提高大批农业劳动力转移背景下的土地生产效率，同时也有利于提高农民收入，保障国家粮食安全，所以，应该大力推进农业生产规模化经营(崔传斌，2008；范德成，2013；黄祖辉，2013；蒋和平，2014；韩朝华，2017)[1-5]。反方观点则认为农业生产规模化经营不适合中国国情。中国耕地资源紧张、人多地少矛盾突出的现实国情决定了规模化经营模式只能是可望而不可及。中国农业的发展之路应该是以家庭经营模式为基础的精耕细作，并以此来提升土地的产出率(温铁军，2012；宋亚平，2013；黄宗智，2014)[6-8]。同时，也有部分学者对于农业生产规模化经营持中间立场。他们认为，农业生产规模化经营与农户家庭经营并不矛盾，中国可以在稳定家庭承包经营的基础上，推进农业适度规模化经营(陈锡文，2009；王琦，2011；韩俊，2014)[9-11]。

客观而言，上述各种观点是不同学者从不同角度出发所得出的基本判断，难免针锋相对。基于此，本文认为，如果从工业化、城镇化和农业现代化协调发展的大视角出发，将农业生产规模化经营问题放到农业劳动力代际转换危机持续恶化的大背景下，我们会认识到，青壮年农业劳动力的急剧萎缩将为中国适时推进农业生产规模化经营带来重大历史机遇[12]。事实上，如果以第二次全国农业普查统计数据为基础来测算，每个农户平均耕种土地面积为9.1亩，单个农业劳动力实际耕种土地面积为5.2亩。此时，若按照扣除农业要素投入成本后的每亩500元净利润来衡量，单个农业劳动力进行农业生产的年纯收入仅为2500元左右，相当于外出务工的月收入水平。在此情况下，小农生产模式的家庭承包农户根本无法从单纯的农业生产上来达到实现高劳动收益的目的。所以，中国农业要具有高收益的吸引力，则必须走规模化经营道路。从国外发达国家城镇化和工业化的历史经验来看，英国农业劳动力占总劳动力的比重，在1800年为35% ,1901年下降到9%，1980年持续降低至2.6%；美国农业劳动力比重在1840年为68%，1980年持续下降至3.5%；日本1872年的农业劳动力比重高达85%，1980年下降为11.2%(郝大明，2016)[13]。这些国家都很好地利用了农业人口大幅下降所带来的历史机遇，大踏步地完成了农业生产规模化经营的历史任务，进而显著提高了农业收益率，实现了农业现代化。然而，中国当前问题的复杂性在于，由于制度性障碍的羁绊，中国在农业人口大迁移的背景中，农业人口大幅降低所带来的农业生产规模化经营的历史机遇还没有得到很好的利用。

如表1所示，首先，从人均耕地面积指标来看，中国为0.09公顷，美(0.53公顷)、英(0.10公顷)、加(1.34公顷)、法(0.28公顷)、意(0.11公顷)、澳(2.15公顷)等6个发达国家的人均耕地面积都高于中国，巴西和墨西哥两个发展中国家分别为0.32公顷、0.22公顷，同样高于中国。但是日本和韩国两个亚洲国家的人均耕地面积均仅为0.03公顷，低于中国。这说明，以美国为代表的发达国家和以巴西、墨西哥为代表的发展中国家普遍具有实施大规模农业耕作的资源优势，但是中国、日本和韩国等亚洲国家普遍由于人多地少的限制，并不具备进行超大规模化农业生产的禀赋优势。

表1 中国与部分代表性国家农业生产规模化经营情况对比

资料来源：根据国家统计局、世界银行相关数据整理而得。

注：由于数据可获得性限制，人均耕地面积为2009年数据，农村人均耕面积为2007年数据，农业人均增加值为2010年数据、人均国民收入为2010年数据。

其次，从农业劳动力人均耕地面积指标来看，中国仅为0.4公顷，不但美(62.5公顷)、英(12.4公顷)、加(130.4公顷)、法(27.9公顷)、意(7.6公顷)、澳(99.7公顷)等6个发达国家的农业劳动力人均耕地面积远远都高于中国，而且巴西(5.1公顷)和墨西哥(3.1公顷)两个发展中国家同样高于中国，甚至日本(2.5公顷)和韩国(1.1公顷)的农业劳动力人均耕地面积也高于中国。这表明，上述国家的农业规模化经营水平都显著高于中国。尤其是对于日本和韩国而言，这两个国家虽然不具备大规模农业耕作的资源优势，而且选择的是精细化、高土地产出率的农业发展道路，但是在农业生产规模上依然远远高于中国，这充分说明，中国在农业规模化经营方面已经全面滞后。因此，部分学者以日本、韩国为参照，来证明中国不应该提高农业规模化水平的观点是值得商榷的。

最后，从农业人均增加值指标来看，中国在农业劳动生产效率方面依然不容乐观。中国的农业人均增加值仅为545美元，远低于美(51370美元)、英(25681美元)、加(50579美元)、法(57973美元)、意(31254美元)、澳(35208美元)、巴西(4182美元)、墨西哥(3302美元)、日本(40385美元)、韩国(19807美元)等10个代表性国家。可见，由于农业规模水平较低，我国的农业劳动生产效率已经显著落后于其他国家。从人均国民收入来看，中国依然是一个低收入国家，其农业规模水平和农业劳动生产效率还有很大的提升空间。所以，中国应充分利用农业劳动力代际转换危机所带来的“减少农民”的历史机遇，着力提升农业适度规模经营水平，推进农业产业化和市场化步伐，进而大幅增加农民收入，并最终实现农业现代化。正是基于此种认识，2014年，中共中央发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，首次确立以实现农村土地所有权、承包权、经营权三权分置为依托，发展多种形式的适度规模经营，为中国大力推动农业生产规模化进程提供政策支持和现实指导。

二、农业生产规模化经营的现状考察

农业生产方式由小农化的细碎化耕种到规模化经营的跨越，是一个国家长期的农业转型过程。特别是对于中国这样一个具有悠久历史的传统农耕文明国家而言，其转型过程之复杂、任务之艰巨，世所罕见。所以，科学认识中国农业生产规模化经营的现实状况，有助于我们理性认识当前农业生产规模化经营的阶段性特征。

表2 2000—2012年中国农户土地经营状况

资料来源：《国家统计年鉴(2016)》。

首先，从农村居民家庭经营耕地、山地、园地和养殖水面面积来看，随着农村经济发展和人口迁移速度的加快，中国农业生产的规模化水平有所提高。如表2所示，农村居民家庭经营山地和园地经营规模上升速度较快，山地面积由2000年的0.28亩/人增加到2012年的0.48亩/人，上升了71.43%；园地面积则由2000年的0.06亩/人增加到2012年的0.10亩/人，上升了66.67%。农村居民家庭养殖水面面积相对比较平稳，由2000年的0.03亩/人增加到2012年的0.04亩/人，上升了33.33%。但是，令人遗憾的是，代表农业生产规模化经营水平核心指标的农村居民家庭经营耕地面积，由2000年的1.98亩/人仅增加到2012年的2.34亩/人，上升了18.18%，步伐明显缓慢。总体上而言，中国农业生产的规模化是大势所趋，发展所向，但是在农业劳动力代际转换危机蔓延的大背景下，农业人口大幅降低所带来的农业规模化经营的历史机遇还没有得到很好的利用，未来亟待快速提高规模化经营水平。

图1 1990—2012年中国农林牧渔业从业人员数和乡村户数变化状况资料来源：《国家统计年鉴(1990—2016)》。

其次，从农林牧渔业从业人员数和乡村户数两个指标来看。如图1所示，农林牧渔业从业人员数量从1990年开始就始终处于下降的过程中，而且呈现加速下滑态势。农林牧渔业从业人员总数量从1990年的33336.40万人下降到2012年的27032.25万人，减少了18.91%，已经为提升中国农业生产规模化经营水平做出了“减少农业人口”的历史贡献。但是从乡村户数指标来看，现状并不容乐观。自1990年以来，中国乡村户数一直处于上升的趋势之中。其总数量已经从1990年的22237.20万户上升到2012年的26802.32万户，上升了20.53%。中国乡村户数的持续上升所导致的一个直接结果就是户均农业生产规模的不断下降。事实上，乡村户数的持续上升趋势恰好与中国人口出生高峰期的青年人相继成家与分立相吻合。这说明，中国农业生产规模化进程仍然受到人口因素的严重制约。随着农业劳动力代际转换危机的到来，青壮年农业劳动力的急剧萎缩将为中国适时推进农业生产规模化经营带来重大历史机遇，农业生产规模化进程中人口因素的制约将会逐步得到解决。

三、推动农业生产规模化经营的现实障碍

近年来，中央和地方全面推动农村土地承包经营权确权登记颁证，土地流转速度和规模呈现出“双加速”局面。特别是在国家大力支持和引导农村土地承包经营权有序流转的大背景下,农村承包土地正通过多种形式向种粮大户、家庭农场、专业合作社流转，农业生产规模化经营水平持续提升。但从全国各地实践情况来看，当前推动农业生产规模化经营的现实障碍还广泛存在，现有配套政策体系还存在一些缺陷和不足。

(一)土地流转主要以自发式流转为主，市场化流转亟待加强

自发式土地流转往往是农民基于外出流动的需要，将土地流转给亲戚朋友、本村农民、邻居或熟人进行耕种的行为。在土地流转初始阶段，自发式土地流转比较常见，流转双方大多是依靠乡村的熟人关系来维系相互之间的信任纽带。此种流转方式的优点是流转速度快、流转条件要求不高，易实现。所以在经济落后地区或偏远山区，自发式土地流转比较适应当地的流转环境和乡土习俗，在数量上占有很大比重，其对扩大农业生产规模所起的作用不可忽视。但自发式土地流转的缺点也显而易见，由于此种流转方式多发生于散户之间，所以流转面积有限，规模普遍较小。再则，由于自发式土地流转多通过口头形式达成交易，缺乏对流转期限、流转租金和流转规模等内容的规范性和契约性合同约束，造成流转关系不稳定，影响了土地流转效果。市场化流转是指农民依据土地有偿使用原则，通过土地市场等规范平台，将土地使用权向专业大户、合作农场和农业园区流转，发展农业规模经营的行为。从现代农业发展趋势来看，市场化流转是提升农业生产规模化经营水平的主要途径。但从笔者调查情况来看，由于农村土地市场发展匮乏和流转平台建设滞后，市场化流转明显不足，未来需要以完善农业支持政策为基础，大力推进市场化的土地流转平台建设。

(二)土地产权制度缺乏清晰界定，制约着土地流转和规模化经营水平的提高

自家庭联产承包责任制实施以来，我国农村土地产权制度缺乏清晰界定的问题就一直存在。在我国相关法律界定中，农村土地集体所有权和农民的土地承包经营权被赋予了土地产权形式。但是上述产权形式与当前土地流转的实际需求产生了诸多矛盾。首先，“集体”是土地集体所有权中的权利主体，但“集体”是一个抽象而虚化的概念，导致了实际操作层面土地所有权的模糊；其次，农民的土地承包经营权与土地集体所有权之间的边界关系没有厘清，导致一方面农户对土地的流转权不明确或在主张权利时缺乏足够的保障，另一方面承包者对于流入的土地经营起来也没有安全感，不敢进行长期持久的投入，这种双重的负面作用直接影响了土地的流转，阻碍了农业生产规模化经营水平的提高。因此，需要在现阶段农村土地“三权分置”改革中，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业生产规模化经营。

(三)农业劳动力呈现断代化趋势，农业生产老龄化和妇女化问题严重

农业是国民经济稳定发展的基石，而源源不断的农业劳动力供应是农业发展的重要保障，尤其是现代农业发展更需要坚实充足的高素质人力资源支撑。但是，近年来，随着城镇化和工业化进程的加快，大量农村青壮年劳动力由农村向城市转移，广大农村地区出现了空心化局面。尤其是在劳动力资源富足的农业主产区，大量高素质青壮年劳动力流失，造成农业生产“老人化”和“妇女化”的不良状况。农业现代化，农民是主体，农业适度规模经营更需要千千万万有技术、会经营、懂管理的新型农民作为重要支撑力量。事实上而言，土地规模化经营对农业劳动力提出了更高要求。其一，土地规模化经营需要大量现代农业技术的应用，尤其是现代化农业机械的支撑，这要求农业劳动者掌握一定的知识和技能，因此需要大量的高素质、高技能农业劳动力。其二，相对于小块生产，土地规模化经营所要求的农业生产任务更加繁重和复杂，因此需要大量的有体能、力量强壮的青壮年农业劳动力作为中坚力量。因此，要想实现农业规模化经营，必须保证农业劳动力的数量与质量。

四、新常态下构建农业生产规模化政策支持体系的建议

政府在推进农业生产规模化过程中，要充分了解土地经营的现实情况，在尊重农民意愿和客观规律的基础上，以机制改革和政策激励为手段，实现由小农分散经营向农业生产适度规模化经营的历史性转变。

(一)完善农业支持目标，加强制度保障

近年来，基于统筹城乡发展的大背景，我国加大了农业支持力度。农业支持目标也随着农业农村形势变化而不断完善，即从最初的“增加农民收入”逐步扩展到“提升农业综合生产能力”“保障国家粮食安全”“稳定农产品价格”“规避农业生产经营风险”等。基于此，本文建议政府应根据农业发展的新形势和新任务，将政策扶持目标锁定在提高土地规模化生产经营水平上，构建起以促进农业生产规模化为核心使命的政策体系和制度保障。

(二)创新和完善政策，推进土地流转

土地流转是推进农业规模化经营的重要力量。现阶段，我国土地流转还存在一系列障碍，制约着土地经营规模的扩大，因此，需要在制度安排上，创新和完善相关政策。首先，以农村土地“三权分置”改革为契机，明确农民的土地承包经营权，通过确权颁证来厘清土地资产权属关系，盘活农村生产要素，保障农民的长期土地生产投入预期。其次，完善土地承包经营权流转市场，构建土地流转的利益导向机制。最后，提高土地流转的管理水平。政府应在农村建立土地流转信息服务与交易中心，及时发布土地流转供求信息，提供交易平台，加强土地用途监管，规范农户的土地流转行为，为土地流转创造良好的政策环境。

(三)推进户籍制度改革，加快农民工市民化步伐

当前，受传统户籍管理制度约束，大量农民工不能真正融入城市，形成候鸟式生产生活方式，使其无法放弃土地耕种，直接造成农业规模化进程受阻。因此，必须以户籍制度改革为抓手，打破“农”与“非农”二元格局，加快推进农民工市民化进程，弱化农村土地的社会保障功能，为扩大农业生产规模创造条件。

(四)积极培育农业规模化生产经营主体

市场经济条件下发展起来的农业规模化生产经营主体，是推进农业规模化进程的主要新生力量。特别是近年来，脱离于传统家庭经营农户的小农化、分散式生产模式，以家庭农场、专业大户、专业合作社、农业产业化龙头企业和各类农业服务组织为代表的新型农业经营主体广泛涌现。新型农业经营主体在生产方式上有别于传统农户个体的细作化、低效率生产，更注重集约化经营、专业化生产、规模化管理和市场化运作。在发展目标上，新型农业经营主体追求更高的土地产出率、劳动生产率和资源利用率。因此，政府应通过利益引导机制的建立，积极培育农业规模化生产经营主体的发展壮大。

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