商务智能运用于公安绩效管理的思考

陈铭广

（四川警察学院 四川泸州 646000）

当前，我国公安改革进入深水区，机遇与挑战并存，面对改革，公安机关应实现激活转化型的自身改变，坚持以创新为引领，以推进公安机关行政管理水平为着力点，提高内部的管理效能，最终实现公安工作全领域、全流程转型升级。笔者认为，公安机关借鉴现代企业在绩效管理方面所使用先进方案，对于建立起高效、系统、全面的公安绩效管理体系，具有重大的战略意义。

一、问题的提出

（一）传统公安绩效管理面临的困境

公安机关的绩效管理是指公安绩效考核部门采用一种能够提高民警的绩效和开发部门、民警的潜能，使公安机关不断提高整体效能的战略性管理思想和方法。然而现实中，大部分公安机关将传统的公安绩效管理等同于单纯以量为主的绩效考核，主要是根据当前公安机关的工作重心或者上级部门的部署，将工作任务进行“量化”分解后，下派到各部门、单位。民警所有的工作都围绕着“量化”了的指标开展，衡量公安绩效管理目标是否达到也只能采用单纯的数量标准，另外一个方面，公安绩效管理的结果主要用在发奖金上，忽略了民警的多元化需求，特别是长远的需求。这种“任务量化式”和“功利考核式”的公安绩效管理模式，往往使得民警不堪重负，疲于奔命，最后逐渐丧失工作积极性，对工作产生懈怠，最终影响公安机关的整体创新能力。目前的公安绩效管理更多的表现为一种技术手段和管理方式，而缺少结合现阶段大数据背景下的战略绩效管理目标。这必将使整体公安工作缺乏应有的战略视角。

传统的公安绩效考核的指标数据来源缺乏多元性，往往只注重公安机关系统内部的数据指标，如破案率、发案率、各类案件比等。而忽视了外部数据的收集和分析如辖区内的社会公众对警察部门和警察个人工作的满意，这种公安功利绩效评价体系往往使组织只注重短期内的绩效，而忽视了长期价值创造。如长期以来，公安机关对民警的绩效管理评价，多以发案数、破案数等单一指标来衡量，由于现实中大量隐案、漏案的存在，严重影响了评价的可信度，有时候甚至出现单个民警甚至整个部门的绩效考核成绩都很好，然而社会民众对公安机关的评价却仍然不尽如人意的尴尬局面[1]。

（二）引入企业管理方法是改进公安绩效管理的有益尝试

现代企业的绩效管理是以在动态中，通过管理诊断、检讨来改进组织的管理体系，提升组织的管理效率，最终优化、改善现有的管理，以达到股东价值的最大化为目标的。虽然企业绩效管理和政府的绩效管理存在目标内容上的差异，但是自上个世纪七八十年代以来，西方国家兴起的“新公共管理运动”中所提倡的顾客和结果导向，使得各国政府通过借鉴和导入企业优秀的管理理念和方法，为政府绩效管理不断注入新鲜的血液和活力，在该运动的影响下，我国公共管理领域方兴未艾。从警察管理的角度看，公安机关管理虽然在工作特性、管理特性和本身业务内容方面与企业及其他行政组织有所不同，但是也遵循与组织目标管理的基本原则。公安机关绩效管理的理想目标在于通过连续动态目标管理方法，将科学的目标制定和有效的矫正控制、定期的目标评审相结合，提升公安机关内部整体管理效率，最终实现警务工作绩效的提高[2]。因此将现代企业中所采用的先进的管理理念和管理工具借鉴运用到公安绩效管理中去，能够为公安机关实现现代化管理提供理论依据和实践经验。如从2005年开始，浙江省杭州市公安局经济技术开发区分局，就充分认识到借鉴现代企业管理中的先进经验和做法是提升公安管理效能的重要途径。该局在公安队伍正规化建设中引入了ISO9001质量管理体系，并充分运用体系中所蕴含的现代管理内涵和方法，从而提升了公安队伍的管理质量，是对原有的公安管理模式和机制的一次有益探索[3]。

公安机关肩负刑事打击和行政服务的双重智能，如果对公安机关的绩效管理仅停留在量化部分工作任务的层面，势必难以达到理想的社会管理和服务效果。所以对公安机关绩效考核和评价应该注重主客观指标相结合的综合评价，衡量警察的绩效指标除了传统的客观指标，如破案率、发案率、民警的创新能力、民警的执法素质以外，还应充分考虑各种主观评价指标，如社会民众的安全感、社会民众对警察的满意度、社会民众对警察的工作重点的评价、警民关系和谐度等多项指标，从这个方面讲，公安机关绩效追求的是和企业绩效相同的目标，同企业在绩效管理的操作过程中，将流程、信息、人员和团队组织、技术等因素贯穿于整个绩效管理的全部过程一样，公安机关绩效管理的理想状态是能够在整合破案率、发案率、民警个人能力素质以及社会民众对民警的主观评价等各种相互关联的关键维度，使之贯通于整个公安绩效管理的各个过程，以实现社会治安管理效果的最优化。因此公安机关应该借鉴企业在绩效管理方面所使用先进方案，对民警的绩效考核立足于从多维度、多侧面、多形式的角度，综合各种主客观评价指标信息，深入挖掘公安机关内部海量数据的价值内涵。

如上所述，借鉴现代企业先进的管理方法，建立公安机关主观与客观综合评价体系，将整个社会与全体民众共同参与对警察工作的评价纳入到公安绩效考核体系中来，对构建科学合理的公安绩效管理具有至关重要的作用。科学的主客观评价指标的建立又依赖于各种指标数据的获取。为及时、准确、有效获取公安机关绩效管理的全面信息，必须首先对公安机关海量的内部指标数据和外部指标数据进行平台化集成，绩效管理部门可以在数据平台之上实现公安机关动态绩效管理的智能应用。然而公安机关拥有数据往往是庞大的，单靠管理层的主观经验判断，往往并不能对繁杂数据的科学分析，实现处理管理信息的自动化。正是基于这种需求，建立在“大数据”基础之上的，兼具数据预测和决策功能的商务智能解决方案则为公安机关借鉴现代企业管理方法提供新思路和新方法。

二、商务智能是公安绩效管理的新思路

随着互联网的发展，数据和数据增长速度迅速攀升，现代企业为了谋求在大数据时代的发展，在自身管理方面也不断深入挖掘数据的内在价值，来提升组织自身的管理效率。传统以关键业绩指标为考核载体的目标管理（MBO）越来越呈现出各种弊端，这种纯粹将组织所要达成的指标设定固化，对员工工作进行量化的考核机制，忽视了诸如效率、忠诚等方面的因素，使得组织内人员对绩效考核产生莫名的恐惧和消极情绪，觉得绩效考核就代表着“束缚”或者“惩罚”，从而淡化了企业绩效管理的目的，使得考核流于形式[4]。90年代，美国Gartner Group研究员Howard Dressener提出了建立在决策支持系统基础之上的“商务智能”（Business Intelligence，简称BI），商务智能是企业利用现代信息技术收集、处理和分析各种结构化和非结构化的商务数据和信息，从而为商务决策层创造和积累商务知识和见解，改善商务决策水平，采取有效的商务行动，完善各种商务流程，提升各方面绩效，最终增强综合竞争力[5]。商务智能一般由数据仓库、数据查询和挖掘、在线分析、预算和预测等部分构成（见图1）。

（一）数据仓库

数据仓库是指组织管理和决策中的全方位的数据集合。其特点在于主题的指向性、数据的集成性以及与时间的相关性，主题的指向性即某一个特定数据库中所有数据的集成都是指向一个某一主题进行的；而数据集成性在于，对将散落在不同地方的基础数据进行剥离、筛选、整理、综合等，最终使之全部集合到仓库中；数据与时间相关性则是指应该及时更新基础数据，以利于主题快照的迅速生成。数据仓库的重点在于从庞大繁杂的数据库中能够确切、客观的取出基础数据，经系统整理分析转换为有用的信息，以供决策人员参考。

（二）数据查询和挖掘

数据查询和挖掘是指对数据库中的数据进行查询后，并从中抽取隐含、未知和潜在的有用知识，如知识规则、约束和规律等。数据挖掘技术有关联分析、分类、聚类等。

（三）在线分析

在线分析是一种帮助决策者利用多维度、多层次数据模型及试图进行信息快速分析的技术。

（四）预算和预测

预算和预测是根据组织自身需要获得最及时数据，通过综合分析对组织的计划进行预算和组织发展前景进行预测。

图1 商务智能技术功能图

商务智能的本质是将组织的业务数据转化为容易理解且价值较高的信息，并将正确信息在正确的时间以正确的方式分配给正确的人[6]。换句话说商务智能是站在今天的角度回顾过去、展望未来，将过去的信息通过今天的知识然后转变成明天的财富。商务智能从计划、预算和预测，报告和绩效考核，组织校准和责任等三个维度对整个组织的绩效管理予以技术支持，将管理人员从数据整理工作中解放出来，以挖掘组织内部的管理潜力，从而实现整个组织绩效管理效能的长远提升。从某种意义上说，商务智能解决方案是面向决策的软件，它在实现部门内部的信息共享、降低成本、控制企业规模无效率膨胀、以及灵活性和适应性上具有较大优势。目前，商务智能解决方案已经在国外众多企业与政府机关得到广泛的运用。在我国，越来越多的企业、政府机关也开始根据自身特点逐步将基于内部庞大数据仓库基础上的商务智能解决方案运用到绩效管理中，实现了商务智能和绩效管理系统的深度整合。

传统的公安绩效考核模式，只能从对单一数据指标量化来衡量过去的发生的事情，公安机关为了量化而量化，只注重量的多少，不注重综合评价各种要素，往往使得公安机关的决策部门缺乏前瞻性的考量，所制定和推行的一系列改革计划和管理过程就只能大量依靠主观的经验判断。商务智能则是一个建立在基础数据信息上具有分析和决策功能的绩效管理工具。其目的是找出一种超越传统静态的公安绩效衡量考核模式，从主观和客观两个维度，破案率、发案率、民警创新能力、执法水平、群众满意度等多个方面来衡量公安机关组织和民警的绩效，让公安机关的决策者能够把握部门运行的“战略轨迹”，在绩效管理中能够实现绩效目标实施和绩效目标校正的良性互动。

三、商务智能在公安绩效管理中的理论架构

公安机关绩效管理需要有前期的绩效计划、绩效指标的确立，这和后期所得到的的绩效反馈，具有承上启下的重要作用。如果公安绩效管理部门没有对绩效管理过程实施认真、严密地控制，其前期所制定的绩效计划比较难以实现，从而影响最终的绩效反馈。目前，公安机关需要花费大量精力去制定各种考核指标，但是这种传统的考核指标却过于强调近期绩效，公安部门通常忽视对整个绩效评估阶段资料的收集，如在以年为考核单位的绩效评估周期内，忽略辖区内公众在该阶段内对社会治安的满意度，而是把侧重点放在近一两个月内民警诸如破案数、控制发案数等短期绩效表现，这种考核指标一方面会导致不准确的评估，另一方面也无法覆盖公安机关管理绩效的全部层面。公安机关形成有效绩效管理过程取决于五个方面：一是就警务工作的进展状况、潜在的困难的问题、以及可能解决问题的办法跟民警进行持续有效的沟通。二是收集和分析充足有效的基础信息，为决策提供依据。三是向民警提供绩效实施过程中的反馈，既包括民警工作中存在的不足，也包括其积极的工作行为。四是在实施过程中向民警提供对完成绩效所必须的帮助和支持。五是根据基础指标信息动态调整绩效目标。

运用商务智能解决方案实现对公安机关工作全面的、科学的评价，实际上是要形成一套性能优良的公安机关绩效管理处理系统，利用“大数据”原理对散落在各子系统内的海量公安基础指标信息进行整合和分析，同时动态的分析出在公安绩效实施过程中可能出现的偏差，为公安绩效管理层的决策提供技术支持，从而完成对公安绩效形成过程的有效控制。构建该系统的前提是要全面获取并整合公安机关绩效考核的基础指标数据。公安机关基础指标数据分为两大类：客观指标数据和主观指标数据（见表1）。

（一）客观指标数据

客观指标数据主要包括辖区内的发案率、破案率、各类案件发生比、警察人口比、民警创新能力和执法素质等。发案率是辖区内发生刑事案件与人数的比例，主要反映辖区内治安稳定状况；破案率是指辖区内破案数和发案数的比例，主要反映辖区内警察的工作状况；各类案件发生比主要是指刑事案件中的暴力犯罪和财产案件的比例，主要是综合反映辖区内治安状况和警察工作的效率；警察人口比是指辖区内警察人数与辖区居民总人数的比例，反映公安机关维护社会治安的能力；民警创新能力和执法素质主要是民警自身应对警务工作所具备的能力素质，主要反映公安机关是否具有现实或潜在的创新能力。

（二）主观指标数据

主观指标数据主要包括被害人调查、社会民众安全感调查、社会民众对辖区治安满意度调查、社会民众对警察满意度调查、社会民众对警察工作重心的评价。被害人调查是指公安机关在发生案件后通过电话、短信、微信等各种方式对案件的被害人进行回访调查，以了解被害人受害情况，以及犯罪对其造成的生理、心理、财物方面的危害和损失；辖区民众满意度、安全感调查则主要是获取辖区内公众对发生在辖区内的犯罪或者犯罪侵害的感知，明确民众对社区安全的直接或间接感受，从而确定民众对公安机关的治安管理是否满意；社会民众对警察满意度调查是综合衡量警察工作的一个重要指标，是指民众对警察形象、伦理道德、警察执法时态度、警察工作效率和效益的评价等；民众对警察工作重心的评价调查主要是指调查公众期望警察加强哪方面的工作等。

表1 公安机关绩效管理基础指标数据

另外值得强调的是，主客观基础指标数据的真实性和客观性，是商务智能得以在公安绩效管理中有效运用的决定性因素，各种客观数据应该真实反映整个部门的工作情况以及社会治安的现实状况，而主观数据则需要客观反映社会公众对整个社会及公安机关的整体评价。否则商务智能基于“大数据”分析作出的决策参考必将存在误差，因此公安机关在录入各种基础指标数据的时候，应该尽可能排除主观认为因素，保存数据的原始性和有效性。

对各种主客观指标数据的全面和深度的交互整合，形成具有数据综合应用能力的公安绩效管理数据仓库，是构建公安机关绩效管理处理系统的关键。由于公安机关历来将客观指标数据作为衡量绩效的重要依据，重视对各种客观指标的基础数据库建设，公安机关针对诸如破案数、发案数、各类案件发生比的业务处理系统建设已经有一定的规模了，这些应用系统和庞大的数据库在日常警务工作中发挥了巨大优势，使公安机关警务效能有了大幅度改善，优势十分明显。如从2003年开始，浙江省公安厅在“金盾工程”的依托下，就建立了多部门警务信息共享的打防控信息主干应用系统。该系统在整合原来分散在各警种数据库中案、人、物、场所等信息的基础中，建立一个集打击和防范犯罪于一体的平台，极大地推动了浙江公安基础业务信息的整合[7]。尽管公安机关历来重视社会民众对公安工作的反映，然而社会民众的主观评价由于缺乏量化标准，缺少规范的统计单位，因此对于社会民众的主观评价，尚没有形成科学、定量的统计与分析[8]。因此形成一套详尽而具操作性的社会民众对公安机关主观评价体系，具有非常重要的现实意义。另一方面，如果对辖区内公众的社会调查，由公安机关自行组织的话，在选择调查样本等方面，存在倾向性可能，公安机关调查所得到的数据难免失之偏颇，有失数据的客观性和真实性，最后会对商务智能解决方案的数据分析产生负面影响。因此笔者建议在进行社会民众调查时，为获取真实客观的主观指标数据，公安机关应该委托专业的第三方调查机构进行数据采集，并制定科学详见的评价指标，对其进行业务指导，进一步实现指标数据客观性与专业性的统一。

在加工、分析以海量指标数据为基础的绩效管理数据仓库以后，商务智能解决方案可以对蕴含在这些海量数据中的价值内涵，进行深度的挖掘，整理出对公安绩效管理有用的、及时的信息，目的是使公安绩效管理部门的决策者们站获得战略上的洞察力，让他们能更有效地做出对部门更有利的决策。

四、商务智能在公安绩效管理中的运用

一个完整而有效的指标考核体系是将各种信息资源进行系统的梳理，然后提高综合管理信息应用决策能力。商务智能以基础数据为出发点，为绩效管理提供重要的数据支持，最终仍要服务于绩效管理的目标。将商务智能引入到公安绩效管理的最终目的，是要通过挖掘公安机关内部海量数据价值内涵，为公安决策部门的决策提供科学导向，实现公安机关和警察个体的协调发展。理想上的公安绩效管理系统应以主客观基础指标数据为依托，同时将各指标数据中的信息进行交互整合，建设具有数据综合应用能力的公安仓库化数据关联中心，从而提高对各种指标数据信息分析的质量，科学地支持公安绩效管理工作的展开。（见表2）另外，该种绩效管理系统又具有可修改、可升级的特点，公安机关绩效管理部门可以随时监控公安机关内部的变化及其与外部的相互影响，从而据此修正和调整绩效管理的目标。

表2 公安机关绩效管理处理系统

公安机关绩效管理数据处理平台的模型架构可分为三个层次，即现有终端信息处理层、信息数据处理层、信息综合应用层（见图2）。

（一）终端信息处理层

终端信息处理层包括客观指标数据库和主观指标数据库的处理。客观指标数据库是建立在公安机关原有系统的信息基础之上，包含了如发案率、破案率、各类案件发生比、警察人口比、民警创新素质和执法水平在内的各种基础数据。主观指标数据库则需面向社会采集，如前所述，笔者的构想是委托专门的第三方调查机构组织实施对社会公众评价数据的调查，从技术层面上看，由于存在公安局域网和互联网对接的安全性问题，须专门设立非公安数据接口，建立网络防火墙，以实现对数据的安全控制。

（二）信息数据处理层

信息数据处理层包括对公安基础指标数据库中的各种主客观指标数据信息进行整合交互，形成具有综合应用能力的公安数据化仓库。该层主要是对基础数据的二次“开发”，着重对基础数据的分析、整理、交换，为下一步最终应用于管理决策提供技术支持。

（三）信息综合应用层

信息综合应用层主要是基于对信息数据层中的基本索引数据进行科学的分析，进而从纷繁复杂的信息中获得对绩效管理和决策中实时、有效的信息。信息应用层包括两个主要方面，一方面是根据对数据中所反映的公安机关工作效率和效益、工作重心、工作完成进度、社会民众对公安工作评价的分析，形成综合公安绩效考核结果。另一方面是根据各种交叉的海量数据所反映的社会治安整体运行状况以及公安机关内部存在的基本情况和问题，分阶段对考核进行动态调整，并最终决定是否在下一年度对公安绩效的计划和目标作出修改和调整。该层实际上是通过“大数据”技术实现了对公安海量数据和决策管理层信息的深度整合，是将商务智能解决方案引入公安绩效管理的最终落脚点。

图2 公安机关绩效管理数据处理平台

五、结语

公安机关绩效管理通过引进“大数据”为核心的商务智能解决方案，所要达到的目标是通过将主客观等海量指标数据的整合、交换、关联，实现综合信息应用能力，最终改变传统的片面量化客观指标数据不科学的绩效管理局面，使得整个社会公众共同参与到对公安机关人民警察工作的评价中来。这一管理理念的推行，必将是我国公安机关绩效管理科学化的重大改革。

[参考文献]：

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[3]李建平，郭强.ISO 9001质量管理体系与公安正规化建设——以杭州市公安局经济技术开发区分局为例[J].公安学刊(浙江公安高等专科学校学报)，2007，(1):84-86.

[4]付亚和，徐玉林.绩效管理第二版[M].上海:复旦大学出版社，2011:200.

[5]W atson，H.J.and B.H.W ixom.The Current State of Business Intelligence[J].Computer，2007:96-99.

[6]章沛轩.一本书读懂大数据[M].北京:中国商业出版社，2015:80.

[7]丁 宏.构建打防控信息主干应用系统实现我省信息警务重大突破[J].公安学刊(浙江公安高等专科学校学报)，2004，(05):18-22.

[8]王大伟.欧美警察科学原理——世界警务革命向何处去[M].北京:中国人民公安大学，2007:470.