民事纠纷调解前置程序的法律规制研究——以上海法院诉调对接的“先行调解”模式为样板参考*

卢腾达

(上海市第二中级人民法院研究室，上海 200070)

一、构建民事纠纷调解前置程序的背景

改革开放近四十年来，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，我国社会开始了传统向现代的全面转型，法院民事诉讼也面临着前所未有的挑战。一方面，延续计划经济体制下形成的诉讼观念和理论基础，我们现行的民事诉讼制度仍具浓厚的官本位思想，把民事诉讼只看成法院代表国家行使审判权的行为；又因厚植于前苏联法学理论体系，我们民事诉讼程序的价值导向主要把法院追求民事案件实体上的客观真实性作为诉讼最核心、甚至唯一的目的*白绿铉.论现代民事诉讼的基本法理——对我国民事诉讼制度改革的浅见[J].中外法学,1999,(1): 40-52．，某种程度忽视了当事人诉讼中对实体内容的支配权和处分权，及这种权力对于构建现代化诉讼体系、司法体系的影响。另一方面，中华文明与世界法治文明频繁交流不断重塑着民众的法治意识，社会的法治观念由单一化走向多元化。尤其近年来，转型期的中国面临矛盾多发和复杂的局面，这些矛盾的解决并非单靠非黑即白、权利义务截然分明的判决即能实现的，还需依赖于大民事诉讼、大调解的纠纷解决工作格局的建立。

(一)化解法院诉讼案件暴增压力、破解司法难题的现实需要

众所周知，我国法院受理的案件量在改革开放以来特别是近些年出现大幅增长，法官办案压力持续增大，全国法院新受理案件数量由1978年的61余万件增加到2016年的2001.2多万件，暴增至四十余年前的32.8倍。仅2016年新收案件中，民事案件1178.06万件、执行案件542.75万件*参考最高人民法院办公厅法办〔2017〕34号《关于印发〈2016年全国法院审判执行工作情况通报〉的通知》。，合计占比约86%。虽然我国法官人数从1978年的6万余人增加到目前的19.88万余人*胡仕浩.司改办主任胡仕浩详解法官员额制改革[EB/OL].(2017-01-12)[2017-11-20].www.court/static/zgyxw/20170112/75083.html.，但仅是1978年的三倍多，与案件增长幅度显不相称。以上海市徐汇、浦东、松江三区法院为例，2016年法官人均结案数分别高达389.07件、368.63件、334.24件*参考上海市高级人民法院2017年1月5日公布的《2016年上海法院审判质量效率评估数据》。，超负荷工作的情况非常严重。另一方面，个案处理难度也在不断增大，传统的婚姻家庭案件较以往矛盾趋于尖锐，新类型、群体性等矛盾易激化案件如医疗纠纷、房地产纠纷等大量出现，各类案件中法律关系复杂、矛盾尖锐的一面也逐渐凸现，如何破解难题成为司法审判中前所未有的挑战。

(二)重构优化民事纠纷解决与司法资源配置平衡的需要

“诉讼是实现正义的最后一道屏障”——这句法谚决不意味着，诉讼对所有纠纷而言都是最好的解决方法。某些纠纷基于其特殊性，调解或成为更适宜的解决途径。台湾学者陈计男指出，“凡当事人间因事件之性质、居住环境或一定亲谊特别需要维持彼此间之和谐关系；或标的额太小；或调查证据认定事实特别繁琐困难，进行诉讼程序显然违反费用相当性原则；或事件具有浓厚之非诉色彩，裁判主要在于斟酌两造日后权利义务，而非论断当事人是非者，其事件即适合以调解程序解决之。”*陈计男. 民事诉讼法论(下)[M].中国台北: 三民书局，2000.183．社会纠纷无限性与国家司法资源有限性间的矛盾难以避免，就需要重构资源配置：根据纠纷性质类型，或设置程序保障较高或较低的诉讼程序，或设置诉前调解、强制调解程序，以限制某些纠纷直接诉至法院或审判程序，实施“先调后诉”或“先调后审”，是权衡纠纷最佳解决效果与司法资源合理配置的必然选择。

(三)体系化、科学化充分发挥我国现有各类调解资源的需要

我国传统法律文化以“无讼”“礼先法后”“德主刑辅”等为理念，调解作为一种历史悠久的纠纷解决方式长期以来一直存在，社会上形成了丰富的调解资源。除法院调解外，还存在着人民调解、行政调解、仲裁调解及行业调解等各类调解组织形式。同时，从事调解的组织、人员数量也非常庞大，仅以人民调解为例，全国就有人民调解组织80多万个，各类人民调解员490多万人，仅2016年就调解各类矛盾纠纷900万件，调解成功率达97%以上*孟建柱.孟建柱会见全国人民调解工作会议代表[EB/OL].(2017-06-28)[2017-09-23].http://www.court/static/jdxw/20170628/89615.html.。除此外，我国有关调解制度理论实践资源也日益丰富，近些年来，仅最高法院就先后出台《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》《关于人民法院特邀调解的规定》等系列司法解释，为进一步在立法层面规范调解制度奠定了良好基础。

二、民事纠纷调解前置程序比较研究

民事纠纷调解前置，并非一个专门的法学概念，但从字面上理解，主要指在民事纠纷化解过程中，调解应当“前置”，时间上具有先行性，不经调解不得启动后续诉讼程序。当然，调解前置程序的研究与实践不是我国特有现象，通过对美国、德国以及我国台湾地区关于这一制度的经验考察，形成规律性认识，无疑对完善我国民事调解制度具有借鉴作用。

(一)美国的民事调解前置制度

上世纪九十年代以来，美国调解法律化进程逐步加快，与调解有关的州法规和联邦法规已超两千部，法院将案件强制交付前置调解的做法也得到允许鼓励*齐树洁.美国民事司法制度[M].厦门:厦门大学出版社，2011.147.。美国国会1998年颁布的《ADR法案》，规定每个联邦地区法院都应运用ADR机制，并授权法院可强制当事人参加调解前置程序*蒋惠岭.域外ADR：制度·规则·技能[M].北京:中国法制出版社，2012.379-387.。具体看，有的州规定几乎所有民事纠纷须进行调解(除极少数类型外)，有的州则规定法院仅对特定种类纠纷享有强制启动前置调解程序的权力，例如，加利福尼亚州规定离婚案件中涉及子女监护或探视问题时，审前应进行调解*夏吟苏.美国现代婚姻家庭制度[M].北京:中国政法大学出版社，1999.281.；还有的规定由法官自由选择，在审理中筛选出所需提交调解的案件。总体上看，美国的民事调解前置主要适用于婚姻家庭、邻里纠纷、小额或简单纠纷，以及其解决须借助其他已设立的ADR机构及专家的专门性纠纷。

根据不同法院的规定，美国民事强制调解可在不同时段启动，有的将强制调解作为审前程序一部分，有的将其作为诉讼提起的前置条件，还有的规定在庭审前几天强制当事人调解。例如，德克萨斯州奥斯丁市地区法院规定，几乎所有等待陪审团判决的案件、不需陪审团判决但审判时间预计超过半天以上的案件都自动转入调解，使调解成为进入审判的先决条件*耿宝建，赵艳花. 比较法视野下的法院附属调解制度研究[J].法律适用，2009,(4):14-19.。同时，为有效发挥调解作用，美国法院还广泛适用诉讼费用罚则：调解人员在听证程序后10天内作出书面调解方案的决定，若同意接受，则由法院备案或作出正式裁决，产生法律效力。若任何一方拒绝接受，即进入正式诉讼程序，并将调解决定密封保存，若最终法院判决与调解决定的差额不超过10%(被告)或50%(原告)，则拒绝接受的一方需向对方支付诉讼费用，以示惩罚*2017年4月27日，最高人民法院司改办指导处处长龙飞应邀在上海市第二中级人民法院作“多元化纠纷解决机制改革的目标、现实和未来”专题培训，参考培训PPT讲话稿。。

(二)德国的民事调解前置制度

德国的诉讼前置规定在《德国民事诉讼法施行法》《德国民事诉讼法改革法》及一些特别法中。《德国民事诉讼法施行法》第15a条确立了具较广泛效力的诉前民事调解前置制度:(1)诉讼标的额750欧元以下的财产纠纷；(2)越界、相邻权纠纷*具体指《德国民法典》第906条(不可量物的侵入)、第910条(越界的根或枝)、第911条(越界自落)、第923条(界树)以及《德国民法施行法》第 124 条规定的相邻权纠纷，涉及经营活动的除外。；(3)非由报纸和电台造成的侵犯个人名誉的请求权。但同时，该法第15a条第2款还规定了诉前民事强制调解的例外，其中包括再审之诉、证书诉讼和汇票诉讼、督促程序的请求等6大类纠纷。对于调解组织和人员，则规定“由州司法管理机关设立或认可的调解机构”进行，从各州情况来看，调解人员包括公证员、律师、退休法官、调解委员等。调解期限为三个月，若期间调解不举行，无论哪方责任，调解都会被宣布失败，调解申请人可据此得到调解失败证明而获起诉资格*章武生，张大海. 论德国的起诉前强制调解制度[J].法商研究，2004,(6): 124-131．。

在《德国民事诉讼法施行法》第15a条生效前，调解前置程序在德国的《版权维护法》《劳动法院法》《雇员发明法》《支付不能法》等特别法中均有所体现。另外，2002年1月1日实施的《德国民事诉讼法改革法》对民事诉讼程序一些方面进行了重构，将“强制性和解”引入民事诉讼法，除非已在法院外的调解机构试行过和解或和解协商失败，否则法院在言词辩论前必须加入和解协商程序，这类似于我国民事诉讼中的调解，但强制性因素更强。为保证“强制性和解”实施，法官应命令当事人亲自到庭参与和解，对拒不出庭的当事人，法院处以罚款。

(三)我国台湾地区的民事调解前置制度

我国台湾地区“民事诉讼法”第403条规定，除有第406条第1项各款所规定的情形之一者外，在起诉前，下列纠纷应经法院调解：(1)不动产所有人或地上权人或其他利用不动产的人相互间因相邻关系而发生的争执；(2)因定不动产的界限或设置界标发生的争执；(3)不动产共有人间因共有物的管理、处分或分割发生的争执；(4)建筑物区分所有人或利用人相互间因建筑物或其共同部分的管理发生的争执；(5)因增加或减免不动产的租金或地租发生的争执；(6)因定地上权的期间、范围、地租发生的争执；(7)因道路交通事故或医疗纠纷发生的争执；(8)雇用人与受雇人间因雇佣契约发生的争执；(9)合伙人间或隐名合伙人与出名营业人间因合伙发生的争执；(10)配偶、直系亲属、四亲等內的旁系血亲、三亲等內的旁系姻亲、家长或家属相互间因财产权发生的争执；(11)其他因财产权发生争执，其标的金额或价值额在新台币五十万元以下的。由此可见，诉前调解是这11大类纠纷的诉讼前置程序。该法第404条第1项还规定：“不合于前条规定之事件，当事人亦得于起诉前申请调解。”医疗纠纷于起诉前，须经法院强制调解。医疗纠纷调解成立者，与确定判决有同一之效力，亦即羁束力、确定力、形成力及执行力。

三、上海法院诉调对接中心“先行调解”的经验

(一)上海法院诉调对接中心的情况概要

2009年,针对各类社会矛盾多发、高发的实际，上海高院提出着力构建以“诉为背景、诉为引导、诉为管理、诉为保障”的诉调对接工作机制，并逐步在全市各基层法院统一建立“诉调对接中心”，实现独立建制。截至2017年6月，全市法院诉调对接中心有各类调解人员510人，其中法官92名、司法辅助人员58名、其他人员34名，以及特邀的人民陪审员53名、退休法官92人、律师13人和专家学者、仲裁员若干、其他具备条件人员137人*参考上海市高级人民法院副院长陈亚娟2017年6月13日《在2017年上海法院多元化纠纷解决机制改革工作现场推进会上的讲话》。。以“纠纷解决的分层递进”观念为指引，上海法院逐步完善诉调对接中心运作模式，建立起畅通的案件分流机制，做好立案登记前的委派调解、立案登记后的委托调解，并逐步推进诉调对接平台从单一衔接功能向多元立体服务功能转变，从原先的“纠纷调解”拓展至“诉前引导、委托委派调解、司法确认、简案速裁(小额诉讼)、庭前准备”等五大职能。

(二)先行调解的具体做法

根据《民事诉讼法》第122条“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外”及相关司法解释规定，上海法院依托诉调对接中心，以自愿和合法原则为基础进行纠纷引导释明，就9类民事纠纷开展先行调解。上海高院《关于加强立案和诉调对接中心衔接工作的意见》规定，以下纠纷可进入诉调对接中心开展先行调解：(1)婚姻家庭纠纷；(2)继承纠纷；(3)相邻关系纠纷；(4)侵权责任纠纷；(5)民间借贷、借用、电信服务、物业服务、居间、供用电水气等一般合同纠纷；(6)劳动争议纠纷；(7)适用小额诉讼程序审理的纠纷；(8)属于与上海法院建立对接工作机制的旅游、医疗等行业类纠纷；(9)其他适宜先行调解的民商事纠纷、刑事自诉案件、刑事附带民事案件。

先行调解具体流程如下：(1)立案部门对起诉材料进行登记审查时，认为起诉符合立案受理条件、宜先行调解的，先征询原告是否同意调解。若同意，即时编立先行调解案号，告知当事人案件编号等信息，并将案件发送至诉调对接中心处理；不同意的则立案部门即时立案；(2)诉调对接中心收到先行调解案件后，可由本中心调解员进行调解，亦可视情委派人民调解组织、其他调解组织调解，3日内征询被告是否同意调解的意见，若否，即转入立案程序；(3)先行调解30日内未调解成功的，转入立案程序。双方当事人均签字同意延长的，可延长调解30日。最终调解不成的，即转入立案程序；若达成调解协议，当事人要求出具调解书或申请司法确认的，则依法审查立案，并按民事诉讼法及人民调解法的规定办理。

(三)先行调解取得的成效

1.诉调对接中心案件受理量巨大

仅2016年，全市基层法院诉调对接中心收案23.3万余件。统计显示，自2011年至2016年的六年间，全市17个区县基层法院*上海市政府于2015年11月4日宣布闸北区与静安区合并，2016年7月22日宣布崇明县“撤县设区”，但为数据统计之便，故在此处表述为17个区县。(含原闸北区、崇明)诉调对接中心累计收案超过100万件，高达1079657件。各基础法院具体收案情况见下表*本文关于上海法院诉调对接中心的数据，均以历年《上海法院审判质量效率评估数据表》为基础统计而来。：

上海基层法院诉调对接中心收案量(件)

2.民事纠纷的过滤分流功能凸显

在先行调解过程中，若双方当事人不同意调解，即转入立案程序；若达成调解协议，当事人一般均会申请出具调解书或司法确认，法院依法审查立案。换言之，若不考虑极少数当事人放弃申请出具调解或司法确认的情况，诉调对接中心受理的所有案件，后续均会纳入立案程序，即最终显示在正式立案的一审民商事案件统计中。2011年至2016年六年间，上海法院一审民商事案件收案2064776件，基层法院诉调对接中心收案1079657件，即有52.29%的民商事纠纷均已经过诉调对接中心的先行调解，2013年甚至高达62.46%。虽然并非所有先行调解均能达成调解协议，但作为纠纷分层过滤、分流中的重要一环，通过诉前引导释明、法律释明、无争议事实记载固定等环节，无疑对纠纷实质性化解具重大意义。纠纷过滤分流情况见下表：

上海基层法院诉调对接中心分流民事纠纷的情况

3.纠纷实质化解决的效果显著

在上海基层法院诉调对接中心2011年至2016年六年间的先行调解中，累计达成调解协议超过50万件，成功调解高达504043件，占诉调对接收案量1079657件中的46.69%，调解成功率高，纠纷实质化解决的效果显著。调解成功率情况见下表：

上海基层法院先行调解达成协调协议的情况

四、民事纠纷调解前置条件已成熟且发展潜力大

(一)部分法院民商事案件调撤率80%以上，预示调解工作可挖掘潜力空间巨大

通过前一部分对2011—2016年六年间上海基层法院一审民商事案件调撤率的分析可见，上海法院以调解、撤诉方式结案的案件比重均高达60%左右，其中长宁法院2011—2013年间的调撤率均超过80%，杨浦法院的调撤率连续六年均维持在74%以上的高位，即便是民商事案件调撤率较低的黄浦区，过去六年间每年的调撤率数据也维持在50%上下波动。由此可见，非判决的调撤结案方式已经成为上海基层法院化解矛盾纠纷最重要的方式。调撤率情况参见下表：

上海基层法院一审民商事案件调撤率

从现实情况看，诉前的先行调解过程并非我国法律所规定的法定诉讼程序，在上海法院诉调对接中心先行调解过程中，法院始终以自愿和合法原则为基础，任何环节均以当事人同意为调解继续进行的前提，整个过程不具有任何强制性、法律上的前置性。此情况下，六年间尚已有超过50万案件以调解方式结案，有力证明调解不失为一种有效的纠纷解决手段。

与先行调解成功率不同，一审民事案件调撤率反映的是矛盾纠纷化解的整个过程中通过调解、撤诉方式予以解决的比率。在作为法院正式立案前、诉讼之外纠纷化解手段的诉前的先行调解，若当事人不同意先行调解，正式立案后法院仍可通过委托第三方调解、诉中调解等方式继续努力，促成最终以更为缓和的调解或撤诉的方式解决。某种程度看，民事案件调撤率的高低直接反映了矛盾纠纷通过调解方式可予以解决的潜力和发展空间。对比一审民商事案件调撤率，我们可以发现，虽然上海法院的先行调解成功率已较高，但对比一审民商事案件调撤率仍有较大差距，比如，2015年间，上海基层法院先行调解成功案件占一审民商事案件收案件量的比例19.39%，仅为一审民商事案件总体调撤率的1/3，亦即调解工作仍有很大的挖掘空间。这种“挖掘”不光可以通过在立案后第三方委托调解、诉中调解中予以拓展，更可通过夯实具有强制性的前置调解的方法予以实现。

先行调解成功所占比例与一审民商事案件调撤率对比情况

(二)充分的理论与实践探索，为调解前置提供了宝贵的经验支撑

虽然我国现行民诉法中并未规定调解前置制度，但有关文件和司法解释对法院调解作了详细规定，如最高法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》则明确规定婚姻家庭和继承、劳务合同、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系、合伙协议、诉讼标的额较小的纠纷等6大类案件可以“先行调解”，《婚姻法》《劳动争议调解仲裁法》及《行政诉讼法》分别对离婚案件、劳动争议仲裁、部分行政案件复议有针对性地作了调解前置的法定设置，为民事纠纷调解前置提供了思路借鉴。同时，我国各地在探索中积累了很多宝贵经验，除前述上海法院“先行调解”外，深圳中院2003年制定《关于加强民商事案件调解工作的指导意见》，规定13类案件在审理前须进行调解，又在2010年出台《关于在全市法院推行“审前调解”制度的方案》，规定民商事案件原则上均应导入审前调解程序。北京朝阳区法院2005年开始“立案前调解息诉工作”*赵远. 困境与出路：我国诉前调解制度改革论析[J].法学杂志，2009，(6):107-110.，江苏省高院2010年制定《关于诉前调解工作的若干意见》，规定婚姻家庭等民事案件应当先进行诉前调解。

五、我国民事纠纷调解前置法定化的程序构建

(一)适用范围界定

1.适用调解前置纠纷类型及限制情况的对比

关于调解前置程序的适用范围界定，从域外国家和地区民事调解前置程序的考察，以及我国上海、深圳等部分法院诉前调解的实践经验可以发现，主要根据案件性质、当事人情况、争议内容、标的额、社会影响、矛盾激化情况等因素加以区分，确定应适用调解前置和限制适用的案件类型。上海高院、深圳中院、江苏高院、最高法院对可进行诉前先行调解的纠纷适用类型、限制适用情况分别作了不同的规定，我们可以从中得到启发，具体详见下表：

我国法院关于诉前先行调解的纠纷适用类型的探索

法院规定适用调解前置的纠纷类型限制适用纠纷类型最高法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》(1)事关民生和群体利益、需要政府和相关部门配合的案件；(2)可能影响社会和谐稳定的群体性案件、集团诉讼案件、破产案件；(3)民间债务、婚姻家庭继承等民事纠纷案件；(4)案情复杂、难以形成证据优势的案件；(5)当事人之间情绪严重对立的案件；(6)相关法律法规没有规定或者规定不明确、适用法律有一定困难的案件；(7)判决后难以执行的案件；(8)社会普遍关注的敏感性案件；(9)当事人情绪激烈、矛盾激化的再审案件、信访案件。适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，不予调解。

从上述各规定来看，适用诉前先行调解的案件纠纷类型，主要集中在婚姻家庭、继承、劳动争议、交通事故损害赔偿、医疗损害赔偿、相邻关系等几类纠纷，限制适用类型主要是适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件等。

2.建议适用调解前置的十类纠纷

最高法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》中，概括性列举了9大类“要下大力气做好以下民事案件的调解工作”，给我们确定调解前置程序的适用范围提出了很好的思路和路径指导。笔者认为，为确保我国民事纠纷调解前置改革的稳妥进行，宜以上海、深圳、江苏等地法院以及最高法院在实践探索中列举案件类型的交集部分为具体参照，结合我国当前实际，以一一列举的形式明确应适用调解前置的范围、不可适用的范围。

具体而言，笔者认为，适用法定的调解前置范围暂宜包含以下10类纠纷：(1)婚姻家庭、继承、变更抚养、收养关系、追索抚养费、扶养费、赡养费等各类家事纠纷；(2)劳动争议纠纷；(3)民间借贷纠纷；(4)宅基地和相邻关系纠纷；(5)医疗事故纠纷；(6)道路交通事故纠纷；(7)电信服务、物业服务、水、电、气、热力等具有共用服务性质类纠纷；(8)消费者权益保护纠纷；(9)建筑工程承包合同纠纷；(10)根据民事诉讼法规定应适用小额诉讼程序审理的其他纠纷。

3.建议限制适用调解前置的六类纠纷

根据案件性质和实际情况，应限制适用调解前置的范围宜包含以下6类：(1)适用特别程序的；(2)适用督促程序的；(3)适用公示催告程序的；(4)适用破产还债程序的；(5)涉及侵害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的案件；(6)其他显然不宜调解的纠纷。

(二)调解组织和人员

1.调解组织

从美国、日本等域外国家的法院附设ADR形式来看，作为第三人解决纠纷的制度设计，法院附设ADR系主要由法院主持或受法院指导进行活动，但与诉讼程序截然不同的具准司法性质的诉讼外纠纷解决程序。对于我国负责实施调解前置的机构组织，笔者认为，应从利于发挥我国现有司法资源作用的角度出发，兼顾社会大众长久以来形成的对于法院作为国家审判权力行使机关的基本认知，程序设计不宜完全另起炉灶，例如将调解前置程序交由第三方机构行使，就不符合我国当下国情。

2009年以来，以上海法院为代表的全国各地法院纷纷探索设立诉调对接中心，在矛盾纠纷化解中发挥了巨大作用。截止到2017年4月，全国法院已建立2338个专门的诉调对接中心，其中419个法院开通“在线调解”平台*参考2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《关于最高人民法院工作报告的决议》。，畅通了纠纷解决渠道。所以，在各地所建立的法院诉调对接中心的基层上，进一步统一规范诉调衔接功能，整合与行政机关、人民调解组织、仲裁机构、行业调解组织等其他非诉讼纠纷解决组织的衔接机制，一方面依法开展民事纠纷调解前置，另一方面依法办理调解协议司法确认，应是我国调解前置程序设置的应有之义。

2.调解人员

根据上海高院2011年制定的《诉调对接中心调解员管理办法(试行)》，各法院诉调对接中心建立调解员选聘、管理、指导、培训、考核等制度，实行调解员名册管理制度，加强对调解员工作的监督管理，强化对调解员的业务指导培训。同时，明确规定诉调对接中心的调解员可由以下人员担任：(1)人民调解委员会选派的人民调解员；(2)经商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织推荐，人民法院审查并认可的调解员；(3)根据工作需要，从社会志愿人士中聘任的调解员。诉调对接中心在岗调解员统一编入调解员名册，并报上海高法院备案。上述关于调解员的规定，有力促进了上海法院诉调对接工作的开展。2016年6月28日，最高法院颁布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，规定全国各级法院应坚持司法引导、诉调对接、社会协同，构建各方面力量共同参与纠纷解决的工作格局，将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设相结合，健全人民调解、行政调解、商事调解、行业调解、司法调解等的联动工作体系。

借鉴上述规定，笔者认为，从事调解前置工作的人员可包含以下两大类人员：(1)法院专职调解人员，由擅长调解的法官或者司法辅助人员担任；(2)第三方特邀调解人员，可由人民调解、行政调解、商事调解、行业调解或其他具有调解职能的组织作为特邀调解组织，吸纳人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等具备条件的个人担任特邀调解员。

其中，对于法院专职调解人员支持达成的调解协议，法院可依法直接出具调解书；对于第三方特邀调解组织或人员达成的调解协议，法院经审查后予以司法确认。另外，各法院应制定统一的调解人员名册管理制度，加强调解队伍建设。

(三)相关综合配套改革措施

1.完善相关立法

从比较研究的相关经验看，其都是通过立法形式确立民事纠纷调解前置程序，赋予其较高的法律阶位，如德国《民事诉讼法施行法》、我国台湾地区“民事诉讼法”均直接把调解前置写入民事诉讼法程序。鉴于本文前述分析，我国全面进行调解前置制度改革的现实条件已成熟，宜修改《民事诉讼法》第八章关于“调解”的规定，增加条款“下列民事纠纷在立案前应当进行调解……但以下几类情况除外”，正式确立民事案件调解前置程序。当然，为稳妥起见，亦可暂通过制定司法解释的形式加以规定。

2.规范调解程序

严格调解程序的流程规范，提高调解工作质量效率，尊重并保障当事人诉权，应是民事纠纷调解前置程序改革中的不可或缺的一环。上海高法院《关于加强立案和诉调对接中心衔接工作的意见》详细规定了立案部门初步审查、编立调解案号、告知调解信息、委派第三方调解、征询调解意见、调解期限、未调解成功转立案衔接等相关的做法，均可以在调解前置程序立法设置中予以借鉴。

3.完善司法确认程序

司法确认是诉调对接的关键环节，通过司法确认程序以确认人民调解协议等的效力，赋予其司法确认书执行力，其依据在于特定民事权益的可处分性、当事人合意和程序的正当性*潘剑锋.论司法确认[J].中国法学,2011,(3):41-49.。因此，经法院调解前置过程中委派第三方的人民调解委员会、行政机关或其他具有调解职能的组织调解，或当事人直接经人民调解委员会、行业调解、商事调解等相应调解组织调解达成民事调解协议后，当事人向申请法院司法确认调解协议效力的，应按照《民事诉讼法》及相关司法解释及时予以司法确认。

4.完善无争议事实记载固定制度

在调解前置程序，当事人之间不能达成调解协议的，调解人员在征得双方当事人同意，可以采用书面形式记载固定双方无争议的事实，并告知其法律后果，由当事人签字盖章后记录在卷。审判过程中，当事人可以将经双方签字的无争议事实记录作为证据使用，但有关确认身份关系、涉及案外第三方利益的除外。

5.探索施行诉讼费用罚则、罚款等制裁措施

为提升调解前置的实践效果，可借鉴美国的诉讼费用罚则，对于调解人员根据案情依法所作出的调解方案，若当事人任何一方无故执意拒绝接受，可依法告知相关当事人后续的诉讼风险，并促当事人签订《诚信诉讼承诺书》，承诺若法院判决与调解方案的差额不超过一定比例幅度，则拒绝方自愿向对方支付诉讼费用，以示惩罚。同时，为促使当事人严肃对待调解前置程序，对失信行为可规定相应制裁措施，例如，对在原定调解期日无正当理由不到场的当事人，可处以一定金额的罚款。