突发环境污染事件应急管理中“一案三制”介绍

何达 马琳

摘要：随着工业化进程的不断加快，我国突发环境污染事件已经进入高发期，并且数量呈现逐年增长的趋势。应急预案、应急法制、应急机制与应急体制这“一案三制”是针对突发环境事件所做的应急管理的核心部分。本文系统性总结了目前我国“一案三制”涵盖范围、具体内容以及应用情况。

关键词：突发环境污染事件；应急管理；应急预案；应急法制；应急机制

中图分类号：X507 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）03-0034-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.03.019

Abstract： With the accelerating process of industrialization， the sudden environmental pollution incident in our country has entered a period of high incidence， and the number shows a tendency of increasing year by year. Emergency Plan， Emergency Legal System， Emergency Mechanism and Emergency Response System This “case， three system” is the core part of emergency management for emergency environmental incidents. This article systematically summarizes the scope， specific content and application of “one case， three systems” in our country.

Keywords： Sudden environmental pollution incident； Emergency management； Contingency plan； Emergency legal system； Contingency mechanism

2006年10月11日，中國共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》正式提出了我国建设应急管理体系的总体要求为“一案三制”。“一案三制”自此成为我国应急管理体系中最为关键内容，其中“一案”即应急预案，体现预防原则。“三制”即突发环境事件应急法制、体制与机制[1]。《决定》中指出：应不断完善应急管理体制、建立健全应急管理体制、完善应急管理法律法规、健全预案体系，从而坚决遏制重特大安全事故的发生。

1 应急预案

针对我国境内突发环境事件的应对工作，2015年2月3日，国务院发布了《国家突发环境事件应急预案》。除此之外，核设施及有关核活动发生的核事故所造成的辐射污染事件按照2013年6月30日修订的《国家核应急预案》执行；海上溢油事件按照2015年4月3日印发的《国家海洋局海洋石油勘探开发溢油应急预案》执行；船舶污染事件按照2015年5月12日修订的《中华人民共和国船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》执行；重污染天气应对工作按照国务院《大气污染防治行动计划》执行。

以《国家突发环境事件应急预案》为例，除上文所述适用范围之外，还包括突发环境事件组织指挥体系、监测预警和信息报告、应急响应、后期工作、应急保障几个方面。

突发环境事件组织指挥体系分国家、地方及现场指挥三层机构。①国家层面组织指挥机构：环境保护部负责特大突发环境事件应对的指导协调和环境应急的日常监督管理工作，根据现场需要还可设立国家环境应急指挥部，其总指挥一般由国务院领导担任。②地方层面组织指挥机构：县级以上地方人民政府负责本区域内的突发环境事件应对工作，跨行政区域的突发环境事件由各有关区域人民政府共同负责，或由共同的上一级地方人民政府负责。③现场指挥机构：突发环境事件应急处置现场应由责任政府成立现场指挥机构[2]。

监测预警和信息报告包括监测和风险分析、预警、信息报告与通报三个方面。①监测和风险分析：各级环保部门要加强环境监测，并对风险信息加强收集、分析和研判；企事业单位和其它生产经营者应定期排查环境安全隐患，开展风险评估；②预警：预警分为四级，从高到低分别用蓝色、黄色、橙色、红色表示，预警信息发布后，当地政府应采取分析研判，防范处置，应急准备及舆论引导措施；③信息报告与通报：涉事企事业单位或其它生产经营者——当地环境保护主管部门（核实、认定）——上级环境保护主管部门及同级人民政府；信息报告通常应逐级上报，必要时可越级报告[3]。

应急响应分响应分级、响应措施、国家层面应对工作、响应终止四个部分。①响应分级：严重程度从高到低，分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级。②响应措施：现场污染处置、转移安置人员、医学救援、应急监测、市场监管和调控、信息发布和舆论引导、维护社会稳定、国际通报和救助。③国家层面应对工作：初判发生重大以上突发环境事件或情况特殊时，环境保护部立即派工作组赴现场指导；当需要国务院协调处置时，成立国务院工作组；根据工作需要和国务院部署，成立国家环境应急指挥部。④响应终止：当排除事件发生条件、主要污染物质浓度已经降到标准规范规定值以内、基本消除突发环境事件有害影响后，由启动响应部门终止应急响应[4]。

后期工作主要包括损害评估、事件调查、善后处置三个部分。①损害评估：应急响应终止后，要及时组织开展污染损害评估，并将结果向社会公布。②事件调查：通常由环境保护主管部分组织牵头，会同相关部门，共同开展事件调查工作。③善后处置：由政府组织制定补助、补偿、抚慰、抚恤、安置和环境恢复等善后标准及方案。

应急保障由队伍保障、物资与资金保障、通信、交通与运输保障、技术保障四个部分组成。①队伍保障：参与应急监测、应急处置、应急救援的队伍主要来自于国家环境应急监测队伍、公安消防部队、大型国有骨干企业应急救援队伍及其它相关方面应急救援队伍等力量。②物资与资金保障：事件相关责任单位首先承担应急处置资金费用。③通信、交通与运输保障：地方各级人民政府及通信主管部门、交通运输部门、公安部门要参与保障。④技术保障：由环境应急指挥技术平台，实现信息综合集成以及分析处理并进行污染损害评估的智能化与数字化。

《国家突发环境事件应急预案》确立了中枢指挥系统、事件分级响应，确保了公众知情权，强调了提高公众的灾害自救能力。其对应对突发环境事件的组织体系、运行机制、应急保障、监督管理等方面进行了详细部署，为国家处理突发环境事件提供了系统的指导和依据。

2 应急法制

2.1 法律法规

包括《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国环境保护法》等法律的法条中集中体现了针对突发环境事件的法律法规。

《中华人民共和国宪法》第二十六条规定了国家对于保护生态、防治污染的责任。第六十七条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；”第八十九条规定国务院可依照法律规定，宣布个别省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。宪法明确了国家作为突发环境事件管理的主体，为突发环境事件紧急状态的决定、宣布提供了法律依据。

《中华人民共和国突发事件应对法》在赋予政府多项应急权力、约束政府履行职责、最大限度保护公民权利、信息及时报送与公开、处罚虚假宣传等方面作出了规定。作为一门专门为突发事件应对而设立的法律，具有较高的法律位阶，而突发环境事件亦适用该法。

在环境保护法律规范中，对突发环境事件的要求体现在《环境保护法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》等法律法规中。

各环境保护专门法规中，如《环境保护法》第四十七条、《大气污染防治法》第九十四条、《水污染防治法》第六十六条以及《固体废物污染环境防治法》第六十三条，集中规定了应对各类突发环境事件中政府以及企事业单位的责任以及基本应对流程。

2.2 行政规章

行政规章相对于法律更加灵活，也更有前瞻性。部分政策在得以进行良好实践后往往能法律化为正式法律。

适用于突发环境事件的政策与行政规章主要有《“十三五”生态环境保护规划》《环境保护部关于加强环境应急管理工作的意见》《国家突发环境事件应急预案》以及《突发环境事件应急管理办法》等。

我国《“十三五”生态环境保护规划》第六章第一节特别提出了对应急管理体系、应急协调机制、应急救援体系与机制的建立，以及对现场指挥协调与调度、信息报告与公开机制的完善的要求，并强调加强相关调查与评估制度建设。

《突发环境事件应急管理办法》从全过程角度系统规范突发环境事件应急管理工作，主要强调了应急管理工作开展模式以及管理基本制度，明确了突发环境事件应急管理优先保障顺序，依据部门规章的权限新设了部分罚则。

一些行政主管部门为防止突发环境事件的发生，还根据需要，对某些特定行业制定规范，发送通知要求。如国家安全生产监督管理总局发布的《危险化学品安全使用许可证实施办法》《危险化学品经营许可证管理办法》《危险化学品建设项目安全监督管理办法》《危险化学品输送管道安全管理规定》《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》。环境保护部发布的《关于开展环境安全大检查的紧急通知》《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》《关于检查化工石化等新建项目环境风险的通知》；环保部与安监总局共同发布的《关于督促化工企業切实做好几项安全环保重点工作的紧急通知》等。

2.3 标准规范

突发环境事件处理中涉及到的标准规范包括国家标准、地方标准及行业标准三个级别标准。类型分为环境质量标准、污染物排放标准、环境监测方法标准、环境标准样品标准和环境基础标准五种类型。在各标准中，标准编号带有“T”字的为推荐性标准，其余为强制标准，必须强制执行。

企事业单位在进行设计、生产运行活动以及有关部门在进行监管、应急处置过程中，必须严格执行相关标准规范。如设计过程中需要遵守《石油化工企业设计防火规范》（GB 50160-2008）、《化工建设项目环境保护设计规范》（GB 50483-2009）、《工业企业设计卫生标准》（GBZ1-2010），并根据相关行业污染物排放标准如《大气污染物综合排放标准》（GB 16297-1966）、《污水综合排放标准》（GB 8978-1996）进行三废处理系统设计。

生产运营企业应按照相关标准如《常用化学危险品贮存通则》（GB 15603-1995）做好管理工作，依据各类污染物排放标准做好污染物排放管理，并按照相关指南如《石油化工企业环境应急预案编制指南》《尾矿库环境应急管理工作指南（试行）》做好应急预案编制工作。

环境保护主管部门应根据环境监测标准如《固定污染源排气中颗粒物测定与气态污染物采样方法》（GB/T 16157-1996）做好日常环境监测；根据《突发环境事件应急监测技术规范》（HJ 589-2010）做好突发环境事件后环境监测工作；并依照《环境空气质量标准》（GB 3095-2012）、《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002）等标准界定应急是否可以终止。

3 应急体制与机制

应急体制是应对突发环境事件的主要载体，使得在应对突发环境事故有了组织保障。我国目前应急体制以中央政府领导，相关部分与地方政府各负其责，并发动社会组织与人民群众广泛参与。应急办事机构既有常设机构，又有非常设机构，层级涵盖了从中央到地方各个阶层。当突发环境事件发生时，还能成立现场应急指挥部。

当前，我国不断健全应急管理体制。按照进一步完善机构、明确职责、有效履行应急值守及信息汇总职能，并充分发挥综合协调、运转枢纽作用。理顺了政府应急管理机构与各专项应急指挥机构的关系，明确了权责。部门、地方、条块之间以及预防与处置之间紧密衔接；当突发环境事件需多方协同处置时，人员、信息、资源等得以快速集成。在专业应急力量构建方面，既有负责日常管理的从中央到地方的各级行政人员和专司救援队伍，又配备了高校和科研单位的环境应急管理专家，同时进一步加强与实战贴近的专业培训演练，以形成快速反应能力与协同能力，并不断加强应急救援志愿者等社会组织建设。

在应急机制方面，经过几年的努力，我国初步建立了应急监测预警机制、信息沟通机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制、社会治安综合治理机制、宣传教育与公共参与机制。当突发环境事件发生时，通过对应急物资的统筹管理，紧急采购、征收、征用和运送，加强应急物资保障。在此过程中，进一步完善储存设施配置与布局，丰富储存方式，健全物资品种，定期实现物资的更新替换。在征收征用过程中建立补偿制度。在应急监测方面，不断强化对事故危险点的应急监测布点工作，加大布点密度，丰富监测手段。不断加强综合预警以及科学决策能力。在宣传教育与社会参与方面，不断加强公众对突发环境污染事件的应急知识科普教育，加强危机发生时公众自救、互救能力，与此同时在灾害发生时有效通过媒体传播信息，引导了舆论导向，稳定人心。

我国在培育应急管理机制时，重视应急管理工作平台建设。国务院制定了“十一五”期间应急平台建设规划并启动了这一工程，应急平台包括国务院应急平台、省级应急平台及只能部门应急平台。通过开展体系性建设与整合，加大监测监控预警技术的应用，加强公共基础安全数据的汇集管理，加强灾害事故的风险预测，从而实现国家统一指挥、功能齐全、先进可靠、反应灵敏、实用高效的公共安全应急体系技术平台，为构建一体化、准确、快速应急决策指挥和工作系统提供支撑和保障[3-4]。

参考文献

[1]新华社.中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[J].四川党的建设（城市版），2006，（11）：4-10.

[2]环境保护部发布.国家环境保护“十二五”规划[M].北京：中国环境科学出版社，2012.123.

[3]1996GB，污水綜合排放标准[S].

[4]高小平.中国特色应急管理体系建设的成就和发展[J].中国行政管理，2008，（11）：8-11.

收稿日期：2018-01-05

作者简介：何达（1991-），男，学士学位，助理工程师，研究方向为突发环境事件应急处置与环境综合修复治理。