内蒙古生态保护红线划定建议

王玉华 苏金华 布仁图雅 陶赛喜雅拉图 姜慧敏

摘要：划定并严守生态保护红线已上升为国家战略，是改革生态环境保护管理制度，推进生态文明建设的重要任务，体现了我国以强制性手段实施严格生态保护的政策导向。本文基于生态保护红线划定技术指南要求和内蒙古生态环境特征，开展了内蒙古生态系统服务功能和生态环境敏感性评估，并结合内蒙古各类规划，提出了内蒙古生态保护红线划定的几点建议，为红线划定方案的确定提供借鉴与参考。

关键词：生态保护红线；生态屏障；生态安全格局

中图分类号：X32-013 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）03-0001-04

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.03.001

Abstract： Drawing and adherence to the ecological protection red line has been the national strategy and important task of reforming protective management system of ecological environmental protection and ecological civilization construction that embodies policy direction which by compulsory means to implement to ecological protection.Based on the technical guide requirements of ecological protection red line and characteristics of ecological environment in Inner Mongolia，carrying out the accessment of ecosystem service functions and the ecological environment sensitivity.And combining all kinds of projections to put forward some suggestions of the red line defined ecological protection in Inner Mongolia that can offer reference to define the red line defined scheme.

Key Words： Ecological protection red line ； Ecological barrier ；Ecological security pattern

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生態功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线[1]。划定生态保护红线，对于维护生态安全格局、保障生态系统功能、支撑经济社会可持续发展具有重要作用。《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《生态文明体制改革总体方案》《关于国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》中均在生态文明制度建设中明确提出了划定并严守生态保护红线[2、3]。2014年5月，新修订的《中华人民共和国环境保护法》出台，明确规定“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护[4]。2017年2月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（厅字〔2017〕2号）中明确要求2017年年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省（市）划定生态保护红线；2018年年底前，其他省（区、市）划定生态保护红线[5]。内蒙古自治区作为我国北方重要生态安全屏障，其战略地位十分重要。本文以守住自治区重要生态空间，构建自治区生态安全格局，维护和改善生态系统功能为目标，提出内蒙古自治区生态保护红线划定的一些建议。

1 划定工作背景

内蒙古自治区位于祖国北部边疆，呈狭长条带状由东北向西南斜伸，东西长2400km，南北宽1700km，地跨“三北”（东北、华北、西北），总面积为118.3万km2，占全国土地面积的12.3%，是我国北方重要生态安全屏障。内蒙古自治区地域辽阔，大体上是以高原地貌为主，东北与中部有大兴安岭和阴山山脉构成内蒙古高原的外缘平地，南部有鄂尔多斯高原与黄土高原相连接，东部的西辽河流域是松辽平原的一部分[6]。由于地理位置和气候的限制，内蒙古生态环境敏感脆弱，气候干旱化、土地沙漠化、水土流失、草场退化等生态问题使内蒙古生态环境保护面临严峻考验。特别是，近年来内蒙古发生着巨大的变化，经济持续快速增长、城镇化进程加快、资源开发力度的增大、生态环境受到一定的冲击。划定生态保护红线，保障生态安全，对自治区构筑祖国北方生态屏障意义重大[7]。

2 划定的工作原则

2.1 科学性原则

以构建国家生态安全格局为目标，采取定量评估与定性判定相结合的方法划定生态保护红线。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，按生态系统服务功能重要性、生态环境敏感性识别生态保护红线范围，并落实到国土空间，确保生态保护红线布局合理、落地准确、边界清晰。

2.2 整体性原则

统筹考虑自然生态整体性和系统性，结合山脉、河流、地貌单元、植被等自然边界以及生态廊道的连通性，合理划定生态保护红线，应划尽划，避免生境破碎化，加强跨区域间生态保护红线的有序衔接。

2.3 协调性原则

建立协调有序的生态保护红线划定工作机制，强化部门联动，上下结合，充分与主体功能区规划、生态功能区划、水功能区划及土地利用现状、城乡发展布局、国家应对气候变化规划等相衔接，与永久基本农田保护红线和城镇开发边界相协调，与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，统筹划定生态保护红线。

2.4 动态性原则

根据构建国家和区域生态安全格局，提升生态保护能力和生态系统完整性的需要，生态保护红线布局应不断优化和完善，面积只增不减。

2.5 可行性原则

生态保护红线划定应与经济社会发展需求和当前监管能力相适宜，预留适当的发展空间和环境容量空间，切合实际确定生态保护红线面积规模并落到实地。

3 划定技术方法

红线划定方法主要依据《生态保护红线划定指南》 （环办生态〔2017〕48号）中的相关技术要求[8]，结合自治区各类规划和生态环境特征，既梳理自治区重要生态空间，也同时开展生态系统功能和敏感性评估，综合叠加后提出红线划定建议方案。

3.1 生态保护红线划定范围识别

依据《全国主体功能区规划》《全国生态功能区划》《全国生态脆弱区保护规划纲要》《中国生物多样性保护战略与行动计划》等国家文件和地方相关空间规划，结合经济社会发展规划和生态环境保护规划、生态环境质量调查评估结果，识别生态保护的重点区域，确定生态保护红线划定的重点范围。

3.2 生态保护重要性评估

在国土空间范围内，按照资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术方法，开展生态功能重要性评估和生态环境敏感性评估，确定水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等生态功能极重要区域及极敏感区域，纳入生态保护红线。

3.3 生态保护红线划定方案确定

对不同类型生态保护区域进行空间叠加，形成生态保护红线建议方案。根据生态保护相关法律法规与管理政策，土地利用与经济发展现状与规划，综合分析生态保护红线划定的合理性和可行性，最终形成生态保护红线划定方案。

4 重要生态空间规划

4.1 重点生态功能区

截至2016年，内蒙古列入国家重点生态功能区共有8个区域，分别为大小兴安岭森林重点生态功能区、呼伦贝尔草原草甸重点生态功能区、科尔沁草原重点生态功能区、锡林郭勒草原草甸重点生态功能区、浑善达克沙漠化防治重点生态功能区、阴山北麓草原重点生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持重点生态功能区、阿拉善沙漠化防治重点生态功能区，共涉及43个县域，覆盖面积74.97万km2，占全区土地面积的65.57%。以上数据来源于《全国主体功能区规划》和《全国生态功能区划（修编版）》《国务院关于同意新增部分县（市、区、旗） 纳入国家重点生态功能区的批复》等[9-11]规划中的各类重点及重要生态功能区。

4.2 生态敏感区/脆弱区

陆地生态敏感区/脆弱区主要包括《全国生态功能区划（修编版）》《全国主体功能区规划》及《全国生态脆弱区保护规划纲要》的各类生态敏感区/脆弱区，具体包括水土流失敏感区、土地沙化敏感区、干旱与半干旱生态脆弱区等[10]。

规划中列出我区沙化土地敏感区和水土流失敏感区面积15.84 km2；林草交错生态脆弱区、农牧交錯脆弱区、西北荒漠绿洲脆弱区等脆弱区面积48.10万km2。敏感区和脆弱区（去重叠）总面积58.39km2，约占国土面积的51%。

4.3 禁止开发区

禁止开发区包括自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、重要湿地、饮用水水源地等。截止2015年底，内蒙古分布有182处自然保护区，其中国家级29处，自治区级60处，盟市级23处，旗县级70处，保护区总面积12.64万平km2，占国土面积的10.71%。世界文化遗产1处（元上都遗址）。全区风景名胜区3处，其中国家级1处（扎兰屯风景名胜区），自治区级2处（希拉穆仁风景名胜区、辉腾锡勒风景名胜区）。森林公园53处，其中国家级29处，自治区级23处、盟市级1处。地质公园共 12 处，其中世界级地质公园 2处、国家级地质公园3处、自治区级地质公园7处。重要湿地共16处， 其中国际重要湿地 2处，国家重要湿地7处，国家湿地公园试点7处。全区重要饮用水水源保护区有 49 处，其中第一至第三批全国重要饮用水水源地5处。以上禁止开发区来源于《内蒙古自治区主体功能区划》《内蒙古自治区人民政府关于自治区主体功能区规划的实施意见》中公布的禁止开发区名录[12、13]。

4.4 生物多样性保护优先区域

《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011-2030）》中划定了35个生物多样性保护优先区域，内蒙古境内有5个，分别为大兴安岭生物多样性保护优先区域、呼伦贝尔生物多样性保护优先区域、松嫩平原生物多样性保护优先区域、西鄂尔多斯-贺兰山-阴山生物多样性保护优先区域、锡林郭勒草原生物多样性保护优先区域[14、15]，覆盖面积267188.23 km2，占国土面积23.33%。

4.5 北方重要生态安全屏障区域

内蒙古是我国北方重要生态安全屏障区，生态地位凸显，自治区政府从自身区域生态保护建设角度编制并发布《自治区构建北方重要生态安全屏障规划纲要（2013-2030）》，系统地阐述并规划了内蒙古生态安全屏障区，以大兴安岭、阴山山脉、贺兰山山地为骨架，构成全区的“生态脊梁”；森林生态系统、草原生态系统、荒漠生态系统、湿地生态系统、农业生态系统、城市生态系统六个主要类型构成了我区生态屏障的复合生态系统，具体划分为大兴安岭生态屏障、阴山生态屏障、黄土高原丘陵沟壑水土保持区、沙地防治区、沙漠防治区[16]，屏障区面积532447.8 km2，占国土面积46.49%。

5 生态服务功能重要性评估

生态系统服务功能是指生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用，它不仅给人类提供生存必需的食物、医药及工农业生产的原料，而且维持了人类赖以生存和发展的生命支持系统。本文评估了内蒙古生态系统的水源涵养、防风固沙功能、土壤保持、生物多样性维持等四类功能。

评估结果表明，内蒙古水源涵养功能极重要区面积为20.49万km2，占全区土地面积的28.50%，主要分布在大兴安岭森林覆盖区及西辽河流域；重要区面积为17.17万km2，约占全区土地面积的23.88%，主要分布在呼伦贝尔草原、锡林郭勒草原东部及鄂尔多斯市西南部。内蒙古防风固沙功能极重要区面积为21.55万km2，占全区土地面积的18.22%；重要区面积23.76万km2，占全区土地面积的20.08%，主要分布在科尔沁沙地、浑善达克沙地、呼伦贝尔沙地、毛乌素沙地、乌珠穆沁沙地及阿拉善高原东部、阴山北麓草原区。

内蒙古土壤保持极重要区总面积为5.37km2，占全区土地面积的4.69%，主要分布于大兴安岭、阴山山脉周边区域；重要区总面积为7 .18 万km2，占全区面积的6.27%，分布于伊金霍洛旗-清水河一带的黄土丘陵区。内蒙古生物多样性维持极重要区面积为27.85万km2，占全区总面积的24.30%，主要包括大兴安岭林区、呼伦贝尔、辽西平原大青沟、贺兰山、阴山、阿拉善荒漠绿洲等地区；重要区面积为9.27万km2，占全区总面积的8.10%，主要分布在极重要区周围和燕山北麓。

综合叠加四类生态系统服务功能，极重要和重要区面积分布为49.32万km2和33.03万km2，分别占全区土地面积的43.04%和28.83%。

6 生態敏感性评估

内蒙古水土流失面积11.29万km2，约占全区土地面积的9.85%。极敏感和敏感区面积分别为1221.46 km2、6567.29 km2，占水土流失总面积的1.08%、5.82%。水土流失极敏感区域主要位于伊金霍洛旗-清水河、大兴安岭东侧林草交错区、阴山林草交错边缘地带。

内蒙古土地沙化面积为52.27万km2。其中，沙漠戈壁的面积为18.08万km2，占总沙化面积的34.59%；极敏感沙化面积为7.77万km2，占总沙化面积的14.87%；敏感沙化面积为14.99万km2，占总沙化面积的28.69%。内蒙古沙化总体上呈现西部沙化比较严重，与沙漠分布有密切的关系，分布有巴丹吉林、腾格里和乌兰布和三个大型沙漠，内蒙古自治区中部为鄂尔多斯高原北部为库布齐沙漠，中部为毛乌素沙地，因此导致这些地区沙化比较严重。

全区土地敏感性（水土流失与土地沙化）总面积为61.49万km2，约占全区土地面积的53.66%，其中极敏感区域面积78921.46 km2，敏感区面积156467.29 km2，分别占全区土地面积的6.68%、13.22%。

7 生态保护红线划定建议

7.1 建议划定面积

自治区生态保护红线区域建议划定面积29.5万～35.5万 km2之间，约占全区土地面积的25%～30%。自治区作为祖国北方重要生态安全屏障，生态区位重要，各类重要生态功能区占地面积较大。将各类规划中的重点生态功能区、禁止开发区、生物多样性优先区、敏感脆弱区等进行空间叠加，去重叠后重要生态空间约占全区土地面积的75%以上。生态系统服务功能重要性评估结果显示极重要和重要区面积分布为49.32万km2（43.04%）和33.03万km2（28.83%）。敏感性评估结果显示，全区土地敏感性（水土流失与土地沙化）总面积为61.49万km2，约占全区土地面积的53.66%。极敏感区域面积7.89万 km2（6.68%）和敏感区面积15.65 km2（13.22%）。

根据重要生态区域和生态系统评估结果叠加分析（去重叠），内蒙古可纳入红线区域的重要生态空间约为54.5万km2，占国土面积的46%。考虑到红线区域与经济社会发展相协调，扣除城镇、经济开发区、集中工矿区等人类活动强度较大区域，同时考虑细小图斑的剔除，因此建议内蒙古生态保护红线划定面积29.5万～35.5万 km2之间，约占全区土地面积的25%～30%。

7.2 划分类型

自治区生态保护红线功能可划分水源涵养生态保护红线区、防风固沙生态保护红线区、生物多样性维护生态保护红线区及重要河流、湖泊、湿地生态保护红线区。水源涵养生态保护红线区包括大兴安岭水源涵养与生物多样性维护生态保护红线区、辽河源水源涵养生态保护红线区、京津冀北部水源涵养生态保护红线区。

防风固沙生态保护红线区包括呼伦贝尔草原防风固沙生态保护红线区、锡林郭勒草原防风固沙生态保护红线区、阴山北部防风固沙生态保护红线区、科尔沁沙地防风固沙生态保护红线区、浑善达克沙地防风固沙生态保护红线区、毛乌素沙地防风固沙生态保护红线区、腾格里沙漠防风固沙生态保护红线区、巴丹吉林沙漠防风固沙生态保护红线区、黑河中下游防风固沙生态保护红线区。生物多样性维护生态保护红线区包括西鄂尔多斯-贺兰山-阴山生物多样性维护生态保护红线区、松嫩平原生物多样性维护生态保护红线区。重要河流、湖泊、湿地生态保护红线区包括黄河流域生态保护红线区、西拉木伦河流域生态保护红线区、鄂尔多斯遗鸥国际重要湿地生态保护红线区、岱海湖泊湿地自然保护区生态保护红线区。水源涵养生态保护红线区、防风固沙生态保护红线区、生物多样性维护生态保护红线区及重要河流、湖泊、湿地生态保护红线区在整个红线区域内的面积比例大致为16%、26%、2.5%、0.3%，生态功能上以水源涵养和防风固沙为主。

7.3 自治区生态保护红线与主体功能区划的关系

城镇空间、农业空间、生态空间并列为国土三大空间。习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时讲话强调，生态红线的观念一定要牢固树立起来，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，划定并严守生态保护红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能。划定指南中明确要求自治区级以上禁止开发区划入生态保护红线，初步统计自治区316处禁止开发区中有181处进入红线，限制开发区中的46.5%纳入红线区域，重点开发区内划定的红线区域很少，主要是禁止开发区的形式纳入红线，因此，内蒙古红线划定与主体功能定位发展思路是基本吻合的。

7.4 借力生态保护红线划，推动自治区“空间规划”和“多规合一”进程

十八大以来，国家层面先后出台一系列强有力的政策措施，大力推进我国空间规划体系改革。目前我国的国土空间规划體系是以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（ “三区三线”），注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度。划定并严守生态保护红线是实施国土空间用途管制的重大支撑[17]。内蒙古生态保护红线划定工作已经全面启动，2018年底前完成并公布。生态保护红线划定后将成为各类规划的基础，因此将有力推进自治区空间规划和多规合一的战略部署，有利于我区建立健全统一衔接的空间规划体系，提升自治区国土空间治理能力和效率。

参考文献

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[3]国务院.国务院印发《十三五生态环境保护规划》[z].2017-03-02.

[4]中华人民共和国环境保护法.2014-04-25.

[5]中共中央办公厅 国务院办公厅.《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（2017[02]）[z] .2017-02-07.

[6]内蒙古自治区环境保护厅.内蒙古自然保护纲要[M].呼和浩特：内蒙古人民出版社.1989.

[7]高吉喜，邹常新，杨兆平等.划定生态红线，保障生态安全[N] .中国环境报，2012-10-18（002）.

[8]环境保护部.生态保护红线划定指南（环办生态〔2017〕48号） [z].2017-05-27.

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[10]环境保护部 中国科学院.《关于发布全国生态功能区划（修编版）的公告》（环境保护部 中国科学院公告〔2015〕61号）[z] .2015-11.

[11]国务院.国务院关于同意新增部分县（市、区、旗） 纳入国家重点生态功能区的批复（国函〔2016〕161号）. [z].2016-09-04.

[12] 内蒙古自治区人民政府.《内蒙古自治区主体功能区划》[z] .2012-07.

[13]内蒙古自治区人民政府.《内蒙古自治区人民政府关于自治区主体功能区规划的实施意见》内政发〔2015〕18号[z].2015-01-26.

[14] 环境保护部.《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011—2030年）》（环发〔2010〕106号）[z] .2010-09-17.

[15] 环境保护部.《中国生物多样性保护优先区域范围》（环境保护部公告〔2015〕94号] [z] .2015-12-30.

[16] 内蒙古自治区人民政府.《构筑北方重要生态安全屏障规划纲要》（2013-2030）（内政办发[2013]82 号）[z] .2013-09-24.

[17]国土资源部.自然生态空间用途管制办法（试行）（国土资发[2017]33号） [z] .2017-04-01.

收稿日期：2018-02-02

作者简介：王玉华（1980-）女，工程师，研究方向为生态监测。