美国公立高等院校问责制绩效指标研究

袁潇　杨思帆

摘要：美国公立高等院校问责制绩效指标是衡量美国公立高等院校内部质量与运行效率的一套组织目标，是美国公立高等院校问责制的重要组成部分。绩效指标具有明确的政策意图，呈现出共性与个性、全面性与深入性、外部关注性与价值导向性相结合等主要特征，其实施可以划分为“陈述事实型”、“分析解释型”、“目标达成型”三种类型。绩效指标反映了美国政府及公众对公立高等教育的一种意志与价值观，是美国公立高等院校以改进完善为目的的自我评价监督过程与学校内部质量保障的自觉行动。在高等教育系统中引入绩效指标系统也成为国际高等教育发展的重要趋势。

关键词：美国公立高等院校；问责制；绩效指标

绩效指标（Performance Indicators， PIS）最初出现在工商管理领域，20世纪70年代以后这一概念开始进入高等教育领域，并日益演变为一种高等院校的管理方法，用以对公立高等院校的教育质量、效率和效益做出评判的依据。

一、美国公立高等院校问责制绩效指标的内涵

经济合作与发展组织在一项有关高等院校管理的研究计划中这样定义绩效指标：“一种用来测量难以数量化之物的数量价值”。根据这一解释，经合组织在“高等教育机构的管理计划”所设计的调查问卷中将绩效指标描述为一种“使用不同的方法而获得有关数据的标准”，例如输出（所取得的效益）与输入（资源的消耗）之间的比率便可以作为一种用以表达绩效的指标。[1]1985年英国的“贾勒特报告”将绩效指标分为三类：内部指标、外部指标和运行指标。[2]内部指标包括那些反映公立高等院校共同特征的变量，一是高等院校的输入情况，如本科生或研究生课程的吸引力、从外部获得科研基金的数量等；二是高等院校的内部工作，如学位授予、教学质量等情况。外部指标反映的是对高等院校所设置学科适应市场经济情况的评估结果，如高校毕业生的就业情况、外界接纳出版高校科研成果的情况。运行指标主要指高等院校教育工作运行的“生产率”情况，如机构开支的情况、教职人员的工作量、图书馆和计算机设备等的利用率等。英国副院长和校长协会与英国大学拨款委员会认为，绩效指标是对资源使用情况和某些领域内特殊目标达成情况所作的陈述，这种陈述通常是定性的。[3]美国学者弗拉克曼认为，绩效指标代表一种管理和组织工作中所需要的简化信息，学校外部或上级决策部门通过绩效指标来监测高等院校的实际情况，从而对这些高等院校进行监督。[4]

马丁·凯夫等学者对绩效指标做了总结性描述：“绩效指标是一种官方的测量工具，其测量对象是高等院校的特征，通常采用定量的方法进行，既包括对一些固定式的机械的使用，也包括一些非正式的、主观性的过程，如同行评价或声誉排行。”[5]美国公立高等院校问责制的绩效指标通常以数量或数据形式出现在公立高等院校的问责制报告中，是衡量美国公立高等院校内部质量与运行效率的一套组织目标。[6]绩效指标向公众提供了一个指示性的高等院校绩效情况，绩效指标应是适合于本校的、准确的、及时的、全面的和综合的，绩效指标的确立对立法机关、政府官员、公众和高等院校的其他利益相关者是非常有用的。[7]根据以上考察，绩效指标是衡量公立高等院校内部教育质量与运行效率的一套组织目标，在绩效报告和绩效拨款中，公立高等院校通过列举各个指标的数据比例来说明问题，绩效指标的引入使得公立高等院校的绩效表现更为直观与具体。在公立高等院校问责制中，绩效指标的引入主要发挥以下五方面的作用：监控，促进对公立高等院校的课程、教学、院系发展做出持续评价；评价，对公立高等院校的目标实现状况加以测量；对话，为政策制定者与公立高等院校提供交流的平台；制度化，有利于公立高等院校形成一个合理的、连贯的决策过程；资源分配，为公立高等院校资源的合理分配提供依据。

二、美国公立高等院校问责制绩效指标的主要特征

美国公立高等院校问责制绩效指标呈现出共性与个性、全面性与深入性、外部关注性与价值导向性相结合等主要特征，值得深入分析。

（一）共性与个性

美国纽约州立大学洛克菲勒政府研究所通过对29个州的公立高等院校的158项绩效指标进行研究，发现很多公立高等院校的绩效指标是有共性的，洛克菲勒政府研究所列举了公立高等院校在绩效报告和绩效拨款中最常用的八项绩效指标（见表1）。在八项最常用的绩效指标中，毕业率是公立高等院校最常用的绩效指标。美国公立高等院校学生的学习年限一般为4年，缩短學业年限意味着个人和政府都能够节省投资，因此6年以内的毕业率成为衡量公立高等院校质量的一个重要标准。美国大学实行“宽进严出”的政策，但毕业率却非常低，因此，测量毕业率成为美国公立高等院校最为重视的一项提高教育质量的问责制措施。除了毕业率，入学机会、学生的种族比例、受资助的科研项目数量、学生转学率等也都是公立高等院校常用的绩效指标，这在20世纪90年代以来一直是美国各个州优先关注的领域，说明公立高等院校对教育质量和教育公平的关注；而就业率、学生转学率、教师工作量等成为绩效拨款常用的绩效指标，说明绩效拨款对公立高等院校运行效率的关注。

尽管很多公立高等院校使用了相似性的绩效指标，但不少公立高等院校为了凸显他们的独特培养目标与使命也使用了具有个性化的绩效指标。以美国纽约州立大学为例，纽约州立大学从20世纪90年代开始就尝试内部问责制并发行了纽约州立大学年度报告卡（SUNY Annual Report Card）。以2011年的年度报告卡为例，纽约州立大学从学生的学习、科研、学生与教师、财务状况、服务等五大方面进行了问责。纽约州立大学年度报告卡发布了比较有特色的绩效指标系统。以学生的学习为例，纽约州立大学除了统计常规的绩效指标，如毕业率、保留率、生师比等以外，还发展了自己的特色绩效指标（见表2），如纽约州立大学的成功、学生的教育实习、理工科毕业生人数等。

（二）全面性与深入性

美国公立高等院校问责制的绩效指标具有全面性的特征，表现为指标体系完备，涵盖内容极其广泛，并以定量指标为主，旨在以具体的统计数据说服公众，全面展示学校开展的工作及其对社会的贡献。美国公立高等院校问责制绩效指标体系涵盖本科生毕业率、学业完成情况、经济支付能力、入学机会、背景信息、就读经历、研究生学业情况、教师和职员情况、科研情况、图书馆利用率、大学排名、预算与财务、校园建设与可持续发展、卫生科学与医疗服务、继续教育等方方面面的内容。公立高等院校在评估指标的引导下，系统地收集学校各个方面的数据，以给问责制提供基本信息。通过数据的收集，可以让院校对自身各个系统体制以及各个环节之间的联系与作用有一个新的、全面的认识。公立高等院校根据收集的信息改进自身的管理制度，调整学校总体发展策略，监控自身的发展方向等。绩效指标的全面性表现为不仅会呈现一部分政府和公众关心的指标和内容，而且还会涉及学校自我改进的内部参考指标数据。以美国加州大学《加州大学2012年度问责制报告》为例，该报告涉及了14项一级绩效指标，覆盖面达到71个二级绩效指标（见表3）。

（三）外部关注性与价值导向性

美国公立高等院校问责制的绩效指标表达的是州和联邦的外部利益还是学术界的内部利益，这是一个很重要的政策问题。洛克菲勒政府研究所通过研究发现，很多公立高等院的绩效指标具有外部关注性的特征，有2/3以上的绩效指标反映了公立高等院校外部利益相关者的兴趣，只有1/5的绩效指标是对公立高等院校内部利害关系的反映。在绩效报告和绩效拨款的指标关注点对比中，外部关注点相对内部关注点而言都占据了绝对的优势地位（见图2）。

美国公立高等院校问责制绩效指标的外部关注性多于内部关注性是人们始料未及的，原因是多方面的。一方面是由美国公立高等院校的使命决定的。美国公立高等院校被视作一个主要由税收资助的公共事业，公立高等院校必须回应联邦与州等外部利益相关者的诉求，这是美国社会和公立大学之间所缔结的社会契约，公立高等院校的绩效指标需要平衡外部利益相关者的诉求与大学传统学术责任之间的关系。另一方面，美国公立高等院校问责制绩效指标受到政策启动方式的影响。外部关注将会控制那些法令规定型绩效指标，这类绩效指标由立法机构颁定，外部关注点占据主导，这种政策启动方式在所研究的29个州的公立高等院校的158项绩效指标中占了过半的比例，总体看来，有72%的绩效指标在某种程度上反映了外部关注点。[8]

美国公立高等院校问责制绩效指标具有价值导向性的特征，绩效指标的政策价值取向包括选择、效率、公平、质量等，“选择是指从一系列的备选项目中挑选的能力，效率指投入资源和取得成果之间的关系，公平意味着要满足不同群体的多样性和差异性的需求，质量指达到或超过既定的绩效水平”，政策制订者通过不同绩效指标的组合满足这四种政策价值的要求。[9]公立高等教育作为准公共产品，应当以效率为基本目标，兼顾公平。在绩效报告和绩效指标的价值取向中，效率、质量和公平成为公立高等院校绩效指标的核心价值取向（见图3）。

三、美国公立高等院校问责制绩效指标的实施

绩效指标的确立与实施必须反映公立高等院校的利益，尤其是以公立高等院校董事会为代表的大学利益相关者的利益，绩效指标具有明确的政策导向性。

（一）绩效指标的设计

绩效指标是美国公立高等院校问责制的重要组成部分，设计一套合理的绩效指标系统是形成绩效报告政策方案的重要步骤。美国公立高等院校问责制绩效指标强调每所公立高等院校在州高等教育系统中的独特使命和地位，这类绩效指标一般由州高等教育协调委员会和公立高等院校共同设计。美国公立高等院校问责制绩效指标的确立首先需取得政策支持，政策的启动意味着政策方案获得合法化，绩效指标政策启动的途径有三种：（1）“法令规定型”（mandated/prescribed），这类绩效指标由各个州的立法机构颁定绩效报告的政策计划，并规定相关绩效指标，由州长或立法机构来启动，又称为“强制命令型”；（2）“法令未规定型”（mandated/ not prescribed），这类绩效指标是指立法机构颁定了政策计划，但允许州高等教育协调机构和公立高等院校协商合作来设计绩效指标，州高等教育协调机构或公立高等院校的领导人可以启动这些计划，州长和立法机关也可以；（3）“非法令型”（not mandated），这类绩效指标是指州高等教育协调机构和公立高等院校合作设计绩效指标，而不经过立法机关，又称为“建议型”。[10]在所研究的美国29个州中，这三种绩效指标的确立方式分布比较平均，“非法令型”占38%，“法令未规定型”占34%，“法令规定型”占28%。“非法令型”和“法令未规定型”绩效指标通过州高等教育协调委员会和公立高等院校的协商而确立，既能够赢得州长和立法机构的支持，又能兼顾公立高等院校的利益，得到公立高等院校的认同。

（二）绩效指标的政策意图

美国佛罗里达州立大学教授考夫曼认为，公立高等院校问责制绩效指标应与公立高等院校特定的活动或过程相联系，并具有价值导向性。[11]考夫曼认为，绩效指标有两个作用：一是目标导向性，即公立高等院校确定要完成的目标；二是价值导向性，即评定公立高等院校的成功或失败。考夫曼据此将美国公立高等院校问责制绩效指标分为两类：一类是以结果为导向的绩效指标，一类是以实践为导向的绩效指标。

20世纪90年代，美国联邦政府与州政府对公立高等院校的问责加强。一方面是公立大学办学成效明显不尽如人意，有数据显示，近30年来美国25～34岁人口中接受中等后教育的比例从位居世界第一下降到了第七。1990年，美国国会开始在公立高等院校实施“学生知情权与校园安全法”，要求公立高等院校对学生毕业率、校园安全、校园犯罪等绩效指标做出统计和报告。事实上，公立高等院校问责制的绩效指标反映了美国政府层面对公立高等院校的关注与指导，很多以法律的形式确立下来（如表4）。

美国公立高等院校问责制绩效指标是对“政治责任与经费优先权”的一种回应。美国公立高等院校问责制绩效指标体现了以下政策意图：（1）增加立法机构与公众对高等教育的支持；（2）通过鼓励性拨款或绩效拨款更好地分配公共经费；（3）监控高等教育的一般状况；（4）确定潜在的问题根源或有待改进的地方；（5）提升高等院校的绩效和效率；（6）将高等院校的相关措施集中于州的政策目标上；（7）评估州在政策目标和优先发展领域的进步情况；（8）提升本科教育质量；（9）发挥市场机制的作用并给高等教育消费者更多的信息。[12]

（三）绩效指标的实施类型

美国学者罗伯特·瓦格纳认为，美国公立高等院校问责制绩效指标与其实施问责制的程度有着密切的关系。[13]对多个公立高等院校问责制绩效报告的分析可以发现，美国公立高等院校问责制的绩效指标在实施中可以划分为“陈述事实型”、“分析解释型”、“目标达成型”三种类型。这三种绩效指标的难易程度有别，所承载的责任程度也有差異，因而所能实现的问责程度也就有所不同。

第一种是“陈述事实型”绩效指标，这一类绩效报告大多介绍有关大学学费、入学机会、学生奖学金、学生的保留率和毕业率等几方面的情况，多采取数据呈现的方式，便于与全国公立高等院校的平均水平进行比较，而对于造成这种现状背后的因素缺乏细致深入的分析。例如，新泽西州的公立高等院校在2004年度对教育容量、费用、学生财政资助、毕业率等方面进行了问责，发现在过去十年中，新泽西州的各类高等院校年均学费高于全国的平均水平（见图4）。这种“陈述事实型”绩效指标并没有对造成学费水平高的原因做出明确的分析，这种类型的绩效指标对于强化公立高等院校的问责力度有一定局限性。

第二种是“分析解释型”绩效指标，这一类绩效指标除了会描述某个公立高等院校的问责制状况之外，还会对背后的原因加以剖析，有利于阅读者掌握深层次的信息。以美国犹他州公立高等院校2009年问责制评分卡为例，该报告首先在绩效指标中列举了学生学业成绩、学院实践、经济与社区发展、内部运行效率等方面的信息以后，在评价栏中就对这些绩效指标中的数据做出了具体的分析，并划分为三类结果：需要提升、有进步与优秀的实践，并相应地标示记号（详见表5）。该报告通过分析认为，犹他州的公立高等院校问责制处于“需要提升”的水平，并提出了具体的改革建议。这类绩效指标增加了解释的成分，对于问责制报告的要求相对较高，其问责程度也随之增加。

第三种是“目标达成型”绩效指标，这类绩效指标一般紧紧围绕绩效目标的实现情况来组织，这些结果一般会与公立高等院校的声誉排名甚至经费建立一定的联系。在对绩效进行评价时，一是看这些院校是否实现了预定的阶段目标，二是看一段时间过后院校绩效是否有所改进。例如，中央华盛顿大学等五所公立高等院校根据新生毕业率、转学生毕业率、毕业生巩固率、五年新生毕业率等四项绩效指标在2003年至2005年的绩效目标达成情况进行了比较（见表6），对于各个公立高等院校在具体绩效指标上的目标实现情况一一呈现，直观明了。而实现绩效指标的程度与学校的声誉甚至经费有着直接联系，实现的绩效指标越多，学校的声誉就越好，得到的经费就越多。“目标达成型”绩效指标对公立高等院校的问责程度是相对较高的。

对于政策制定者而言，美国公立高等院校问责制绩效指标可以鼓励公立高等院校实现联邦和州所设计的政策意图，并能了解政策的实现情况，以确保联邦和州对公立高等教育的投资产生预期的结果；对于外部利益相关者来说，公立高等院校问责制绩效指标可以向他们传达公立高等院校办学的信息；对于公立高等院校的内部利益相关者来说，绩效指标能激发高等院校的自我改善。绩效指标的确定使得公立高等院校的绩效得以测量并且具有可比较性的特征，这为公立高等院校未来发展提供了一种很好的服务，它使得公立高等院校的运作有章可循、更加透明，为公立高等院校的多样化与个性化发展提供了保障。绩效指标也反映了美国政府及公众对公立高等教育的一种意志与价值观，是公立高等院校以改进完善为目的的自我评价监督过程与学校内部质量保障的自觉行动。

绩效指标作为美国公立高等院校问责制的核心内容，反映了美国公立高等院校的内外部利益相关者的利益诉求，同时，绩效指标成为美国公立高等院校提高教育质量与管理质量的重要手段，在高等教育系统中引入绩效指标系统也成为国际高等教育发展的重要趋势。

参考文献：

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（責任编辑陈志萍）