国外解决小学生课后服务问题的政策与启示

黄军山 崔晴

小学生课后时间到哪里去，如何让小学生得到可靠的看管、教育，并且获得发展，对于这一问题，自20世纪90年代以来，已经陆续在美国和欧洲各国引起重视。他山之石，可以攻玉。借鉴国外解决小学生课后服务的政策，可以为解决当前我国所面临的问题提供有益的借鉴。

一、主要政策与做法

目前，在欧美主要发达国家，已经建立了较为健全的小学生课后服务的法律规定。1997年，美国联邦政府在财政上投入138亿美元到家庭托育上，实施“开端计划”（Head Start）和“儿童依赖护理税收抵免”（Child and Dependent Care Tax Credit）等项目。1998年，美国政府曾拨款4000万美元在美国设立“21世纪社区学习中心”（21st Century Community Learning Centers），克林顿表示要“让每一个孩子在放学后，均有一个安全而且对其身心有益的去处。”2002年，美国总统小布什签署《不让一个孩子掉队（No Child Left Behind Act）》法案，将课后服务纳入美国公共服务系统。1998年3月，英国推出“国家儿童照料战略”（The National Childcar Strategy），该战略的主要内容包括扩大照料服务、提供基金、改善为14岁以下的儿童提供课后服务照料服务。2005年，荷兰出台了《儿童保育法》。2006年8月，法国政府修订了《社会行为和家庭法》，将各种形式的课外服务统称为“未成年人集体接待”。加拿大出台了多项法案，覆盖课后服务教育机构的创办、卫生、工作人员聘用、课程设置等各方面。

同时，小学生课后服务问题已经在国家层面引起了高度的重视，并为此做出了制度安排和管理探索。2007～2008学年，荷兰政府规定小学必须为学生提供上学前和放学后课后服务。芬兰制定了“面向儿童、年轻人和家庭福利的政策设计”，为所有小学生提供课后服务。英国政府采取“延长公立学校在校时间”的方式，德国政府积极促成“全日学校”的建立，并促进全日学校与正规学校密切结合。希腊“全日学校”自1998～1999学年即开始实施。而在葡萄牙，2006年起开始建立“全日学校”。爱沙尼亚的“全日学校”从2007年启动试验。保加利亚提出建立“个人发展和创造中心”计划，要求课后服务机构都转为这样的中心。新加坡加强了对课后服务的教师的登记注册，“所有公立学校、政府资助学校、独立学校和特殊学校中从事辅助课程活动或提高课程活动的教师都必须到教育部登记注册”。2014年，日本宣布未来五年（2014～ 2019）将扩充“放学后小学生俱乐部”计划，为1到3年级的双职工子女提供一个放学后或假期的课后服务。

二、政策的基本思路

通过梳理国外解决小学生课后服务方面的经验，可以得知，尽管做法不尽相同，但这些国家在基本理念方面形成了几项共识：

1.小学生课后服务问题是一个社会问题，需要引起政府高度重视，并纳入公共管理、公共服务探讨议程。美国、英国、加拿大、西欧主要发达国家等从国家层面把小学生的课后服务作为一种形式的儿童福利，纳入了国家和地方政府公共管理的范畴。各国均采用立法、国家行动等形式，将小学生课后服务纳入公共服务体系，使其公共服务的属性得以确立。与之相对的，我国在儿童课后服务方面一直存在着法律的空白和盲区，我市的地方性管理条例也仍然处于调研过程中。从管理层到社会各界，小学生的课后服务都被单纯地认为是一项服务商品，是属于家长和家庭的私事，应该完全商业化。这种理念和行政安排，只顾及了课后服务的市场属性，没有顾及到其社会属性。欧美国家对课后服务的认识和定位，值得我们参考和借鉴。

2.解决小学生课后服务问题，需要政府做出财政安排，但具体的服务不必然是免费的。尽管本文认为，小学生课后服务属于公共服务性质，但是，学校、社区、社会组织、私营企业均可以参与，并应当被鼓励参与到这一公共服务的供给中来。国家和地方政府要满足和发展这一公共服务，都应当为小学生课后服务做出适当的财政安排。但这种安排，绝不等于无差别地、直接地免费供给服务产品。应当根据家庭收入、服务方式、服务内容等多项因素，来决定政府财政计划。欧美各国的管理实践中，有免费或低收费、家长付费（随家长收入浮动或者价格控制）、发放教育券等多种形态。

3.小学生课后服务是一种必要的、有益的教育形式，是对学校教育、家庭教育的补充与延伸，特别是实现素质教育的一种重要载体。无论何种形式的服务，都应当把教育性放在首位来坚持。有别于学校教育，小学生在接受课后服务的过程中可以充分发展社会性、适应性等心理品质。

三、对解决当前课后服务问题的启示

1.服务机构的从业者严格要求。

国外的小学生课后服务管理中，十分注重相关从业人员的专业素质、专业能力。凡是课后服务的师资必须根据Slavin（2002）、Walter、Caplan與Theafter-school corporation等学者与组织的建议，在从事课后服务工作之前和之后，都需要经过专业的训练。美国和欧洲各国还就服务的师生比例进行了探索。目前，美国的课后服务方案中要求师生比例在1∶10～1：15之间。德国的平均比例为1∶10.5。在瑞典，6～8岁儿童课后服务的比例为1∶9，9～11岁儿童为1∶21。荷兰的《儿童服务法》规定的师生比为1∶10，法律还就一个服务班的最大规模做出了限制。

2.价值取向与课程设置。

与我国校外服务机构主要着眼于看管、课业辅导和学科培训不同，西方国家在小学生课后服务上更倾向于“托育”，即通过服务，既能提高学生能力、社会适应力、综合素质和学业成就，也能防止因课后“脱管”导致的青少年犯罪。在内容设置上，注重与学校课程的差异化，课程设置上注重活动化，以培养学生的兴趣为主，扩展学生的学科知识及经验。法国的课外活动中心，着力做家庭和学校等教育形式的补充，尤其承载着对少年儿童的公民道德教育、合作精神教育和集体生活能力教育，其宗旨是促进儿童的创造力和想象力，促进儿童社会化，发展自主能力，主要是通过开设形式多样的体育活动、文化艺术活动、科技活动来实现。

3.可支付性与低收入群体保障。

既然小学生的课后服务本质上属于教育，那么应该人人平等享有基本的受教育权。绝不能因为收费问题而阻碍小学生获得课外服务。基于这样的认识，为了确保受教育的机会均等，各国在小学生课后服务的可支付性和低收入群体的权力保障上，都做出了制度性的安排。美国政府一方面由政府直接提供部分经费，一方面通过提供政策优惠、减免税收、免费提供地等措施，动员和支持多方力量的参与，对于低收入家庭，政府还通过购买等形式，确保机会均等。部分国家采取发放教育券形式，保障低收入群体的入学。

【本文系省教育科学研究院2017年度院级重点资助课题“促进湖南小学生课后服务健康发展的对策研究”的研究成果。】

（作者单位：长沙市教育局湖南省教育科学研究院）