产城融合视阈下特色小镇的推进对策研究——基于温州市省级特色小镇的调查

施郁文，林 巍

（1.温州职业技术学院；2.温州商学院，浙江 温州 325035）

2016年浙江省的《政府工作报告》明确提出，全省要在“十三五”时期培育高标准特色小镇100个以上。建设发展特色小镇已经成为在新常态下推进供给侧结构性改革、加快经济转型升级的重要战略举措。特色小镇是以特色产业和产业文化为核心，是高端产业、新兴业态、优秀人才集聚的重要平台，它在不断的演化过程中整合了创新链、产业链、人才链、服务链等关键发展要素，成为了破解经济转型升级难题的重要抓手。温州市现有26个省市两级特色小镇创建对象，其中列入省级特色小镇创建对象5个，省级特色小镇培育对象4个，市级特色小镇创建对象17个。从主导特色产业分布看，温州市目前26个特色小镇中，旅游产业小镇7个，时尚产业小镇6个，高端装备制造业小镇5个，健康产业小镇3个，金融产业小镇3个，信息经济、环保产业各1个。26个省市级特色小镇创建对象投资建设从2016—2018年计划投资784.35亿元，其中2016年计划投入205.7亿元，2017年计划投入263.65亿元，2018年计划投入315亿元。

产城融合是新阶段经济发展的必然产物，符合城镇化发展的客观规律。特色小镇的根本就是产城融合，要把产城融合共建摆在特色小镇建设的重要位置。树立“以产立城、以产兴城、以产聚人”的发展思路，实现特色小镇“产、城、人”的融合发展。本文对产城融合的内涵和意义，特色小镇的形成机制进行研究和探讨，并结合温州省级特色小镇的调查，找到现有特色小镇的创建短板，提出特色小镇的规划要求和推进策略，为特色小镇的提速发展提供合理的建议。

一、产城融合的内涵和意义

产城融合是我国在经济转型升级的过程中针对产城分离现象所提出的一种发展思路，即“以产促城，以城兴产，产城融合”。产城融合是产业和城市功能的融合以及在空间上的整合，如果一个城市缺少产业支撑,即使再漂亮，也还是一座空城，而产业如果没有城市作为依托，也只能是“孤岛经济”[1]。林华（2011）提出产城融合的核心是使产业结构能够与城市发展的定位相匹配，是居住和就业的融合[2]。李文彬和陈浩（2012）认为，产城融合的本质是从功能主义导向向人本主义导向的一种回归，其核心是就业结构与人口结构的匹配。只有产业结构、就业结构、消费结构相互匹配，才能促进真正的产城融合发展[3]。刘瑾等（2012）认为通过产城融合可以有效提升产业区的整体环境,完善生活和服务配套设施，从而加快传统产业的转型升级。并以济南高新区为例，提出产城融合的关键是必须以生态环境为依托、以现代产业体系为驱动、生产性和生活性服务融合、多元功能复合共生[4]。杜宝东（2014）认为产城融合是我国实施新型工业化、新型城镇化和农业现代化协调发展的基本战略，产城融合是一个非常复杂而漫长的互动作用过程，在融合的作用过程中包含了产业业态和城市形态的融合[5]。孙国民（2017）从战略性新兴产业出发，提出产城融合是产业同城市规划、建设、管理、发展理念、战略的融合，其有助于实现产城互促、产城互动、产城互融，推动产城交相辉映[6]。

综合上述观点，本文所指的产城融合是居住与就业的融合，是社区与特色产业的融合，是以人本为导向，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀为发展目标的融合。产城融合的重要意义在于其体现了区域产业空间与社会空间协调发展的内在要求，它能够促进特色小镇的人口结构和社会网络优化，从而为技术、人才等高端要素的聚集创造良好环境，这有利于推动温州传统产业的转型升级和提升温州城市化水平。所以在产城融合中，要形成特色小镇产业发展与城市功能优化之间的互促关系，既要以特色产业发展为温州城市功能优化提供经济支撑，更要以城市功能优化为产业发展创造优越的要素和市场环境。

二、特色小镇的形成机制

产城融合的一般路径是产先于城，即首先通过产业的快速发展集聚人气，然后为产业人员配套相应的较为完善的居住和公共服务设施，如医院、市场、超市等[7]。产城融合在开发区、城市新区和传统工业区的应用，其规划思路和规划方法主要是针对大尺度空间提出的，但是特色小镇的规划面积普遍在三平方公里左右，它不是传统意义上的产业聚集区，因此传统的规划思路与方法并不能在特色小镇的规划中照搬，这就决定了特色小镇如果走产城融合的一般路径并不合适。特色产业是小镇的基础，小镇优良的环境倒逼产业转型升级，是小镇产业培育和发展的推力，两者相辅相成，缺一不可。特色小镇的形成首先需要经过特色产业的选择和高水准规划，之后小镇的特色产业培育和配套功能设施必须同时展开，共同推进，才能有效聚集其所需的高端要素，推动产业转型升级（见图1）。

图1 特色小镇的形成机制

瓯海时尚智造小镇所在瓯海区，鞋服制造业发达，为了促进传统产业由“制造”向“智造”转型，推动温州传统产业向时尚产业升级，小镇将时尚、设计、文化产业作为自身的特色产业，小镇将鞋服行业内的国内外一流企业作为招商的对象，定位于传统产业价值链的最高端，未来将打造成为温州的“时尚中心”和“展示中心”。平阳宠物小镇位于“中国皮革之都”水头镇，本身已经具备较强的产业基础，通过创建特色小镇，可以引导原有的产业进行转型升级。由于皮革是高污染行业，打造宠物特色小镇可以利用原先产业优势，打造出一个集生产、研发、展销、居住、休闲旅游等功能为一体的时尚特色小镇，可以有效提升原有产业的层次，改善当地的生态和居住环境，吸引高端要素流入，从而推动整个水头镇的产业转型。

三、产城融合视阈下特色小镇创建中的问题

在浙江省目前公布的79个特色小镇中，温州市仅占5个，占比6.3%，温州省级特色小镇数量少，整体建设成绩也不理想。通过温州省级特色小镇的走访调查，特色小镇创建中的问题主要表现在以下四个方面。

（一）产业基础薄弱

1.土地制约问题突出。土地指标紧缺、历史遗留问题多、征地拆迁难度大。例如苍南台商小镇范围内有3 000多间民房和30多处宗教宗祠，拆迁难度极大，导致土地这一关键要素极大制约着台商小镇的建设发展。2016年6月公布的《浙江首批省级特色小镇考核情况》中,苍南台商小镇被“警告”，其首要原因就是土地制约了整个小镇的创建速度。

2.项目推进慢。从2016年一季度固定资产投资完成情况看，温州市9个省级特色小镇创建（培育）对象仅完成的13.9亿元投资额，在全省居中后位置。受土地、项目前期审批繁琐等因素制约，小镇规划范围内的基础配套设施建设进度不一，小镇客厅、道路网等项目建设进度偏慢。目前除瓯海时尚制造小镇、瓯海生命健康小镇和平阳宠物小镇的客厅已建成外，文成森林氧吧小镇城市客厅于2017年2月正式动工，而苍南台商小镇小镇客厅建设项目于2017年3月才开始正式招标，这导致小镇短期内缺少关键的形象展示地点，不利于招商引资工作的开展。

3.好项目难引入。近年来受全球经济疲软拖累，消费较为低迷，企业投资意愿不足，大部分原意向投资企业不愿来本地投资落地。而且本身小镇现有基础设施条件不佳，缺乏有效的展示形象和交通不便利等条件的限制，很难吸引到有实力的大企业，后续招商的难度较大。如苍南台商小镇原来规划将台湾的光电产业作为重点引进的主导产业，但是因为全球光电产业低迷，不得不将原先的主导产业调整成为研发、设计、时尚类产业。

（二）交通条件不佳

温州现有的特色小镇大都位于城乡结合部或城市边缘，交通道路、水网电网、绿化等基础设施建设滞后，与温州主城区以及周边的社区缺乏有效衔接。其中最突出的问题就是交通不够便利。例如，瓯海时尚智造小镇虽然紧邻104国道，但公共交通滞后，要去机场、高铁站或者市中心需要转车并且时间较长，出租车的费用也比较贵。在温州市现有的五个省级特色小镇中，瓯海健康生命小镇和瓯海时尚智造小镇处于温州市瓯海区范围内，距离温州南站和飞机场较近，交通相对便利。而平阳宠物小镇位于平阳水头镇，苍南台商小镇位于灵溪镇，均距离主城区和交通枢纽较远，而文成森林氧吧所在地距离温州主城区约120公里，乘车需三个小时以上，是五个特色小镇中交通最不便利的一个。交通不够便利，距离主城区较远，非常不利于高端要素的聚集。

（三）产城功能融合度低

特色小镇的城市服务功能仍然需要依托主城区，但是其本身所需要的服务功能，如商务办公、休闲、人才公寓、酒店餐饮以及部分公共服务设施需要比较完善甚至根据小镇的特色要有所超前。温州市现有特色小镇都处于创建初期，小镇管理方的主要工作聚焦于招商引资和小镇基础设施建设，特色产业的聚集度不够，生活居住功能的建设还未展开，吸引好项目和高素质人才入驻都有很大的难度。而且绝大多数小镇普遍都缺少大型的综合商场与休闲场所，银行网点等也较少，前期入驻人员生活不便，产业社区的融合度低的问题非常突出。特色小镇引入的人才未来要常年居住在小镇中，在衣食住行方面的软硬件条件都是小镇建设方需要优先考虑到的问题。瓯海时尚制造小镇地处瓯海区仙岩镇，所在地处于瓯海和瑞安的交界，商业服务设施匮乏，缺少综合性商务中心。如果特色小镇没有完善和超前的城市社会功能基础，就会只是产业的集聚区，很难吸引优秀的时尚设计师的入驻。

此外，特色小镇与所在地的旅游资源的融合度还不显著。特色小镇创建的目标是“宜业、宜居、宜游”，特色小镇不仅仅是将产业区和生活区简单地叠加，它需要强有力的产业特色、深厚的文化底蕴，别具一格的旅游功能和宜人的居住环境。平阳宠物小镇虽然紧邻南雁荡山景区，瓯海时尚制造小镇紧邻仙岩景区，瓯海生命健康小镇处在三垟湿地景区，但是特色小镇目前还未能与上述风景名胜形成一体，也缺少商务度假酒店、购物休闲中心等重要的配套设施，导致特色产业、社区、旅游等关键功能难以融合。

（四）对高端人才的吸引力不足

在瓯海时尚制造小镇的人才优惠政策中，除了省市高层次人才引进政策外，入园企业引进人才，需要根据温州市《实施人才新政十条推进领军型人才团队建设意见》、《瓯海区支持引进高层次人才创新创业的实施办法（试行）》等市、区人才政策，才能享受人才个人奖励、创业补助、子女就学等系列优惠政策的支持。特色小镇的企业迫切需要技术型、技能型和应用型专才，而现有的温州市各级政府人才引进政策却偏向理论研究型人才，缺少和企业进行有效的沟通与对接，导致现有人才政策和企业实际需求脱节，这对行业领军人才和优秀的团队而言吸引力不足。此外，温州与杭州、宁波等城市相比区位优势较差，整体的商务成本较高，好的教育资源稀缺，缺少优质的环境配套，这对高端人才聚集产生了相当大的制约。

为了破解高端人才引入难的问题，特色小镇更多采取的方式是和温州本土高校进行对接。例如，瓯海时尚制造小镇已与温州职业技术学院合作共同推进时尚设计学院项目，打造产品、设计、设计师与企业家集市。小镇也积极同其他各个院校进行对接，争取能与多个院校建立长效合作机制，为小镇时尚创客基地、SOHO办公、大师创意村等项目的启动提供人才和智力支持。瓯海时尚智造小镇的产业核心定位于温州传统优势行业鞋帽服装的设计，核心人才对接的是温州职业技术学院，但是未来小镇的时尚产业想在全中国起到引领作用，还需要在更高层面上对接国内外著名的时尚机构和高校。

四、产城融合视阈下推进特色小镇建设的策略

（一）一把手牵头塑造产业内核

特色小镇的工作只有党委政府的主要领导高度重视，亲自抓，才能强势推进。要成立以一把手为组长的小镇建设领导小组，建立小镇开发建设联席会议，定期召开推进会、攻坚会，迅速协调解决小镇建设的各类难题。

首先必须以更大的力度推进征地拆迁。紧随“大拆大整”行动步伐，深入开展“拔钉清障”行动，落实责任干部分片区制度，全面完成小镇已征用土地范围的房屋拆迁。积极做好2017年度专项指标规划落实工作。此外，争取在土地指标上予以政策倾斜，加强和浙江省国土厅的沟通协调，争取浙江省落实土地指标。同时召开协调会解决相关历史遗留问题，各部门联合执法，开展征迁攻坚。

其次要以更大的力度抓好项目建设。要做好项目审批提速，根据小镇建设实际情况，提前启动前期审批工作，简化审批环节，实行特事特办。台商小镇提出要做好台湾产业园项目建设，确保完成固定资产投资10亿元以上，特色产业完成投资6亿元以上。同时狠抓台商小镇十大重点项目进度，按照时间节点推进小镇客厅、道路网等项目建设，争取小镇尽快出形象。

最后要出台更优惠的定向产业招商政策。以更大的力度推进定向产业招商，引入具有影响力的本产业的大企业和大项目，进而引发马太效应，形成特色产业规模化聚集。因为产业的互补性和相似性能够帮助小镇塑造浓厚的专业产业环境，能够进一步提升特色产业的聚集度，也有利于本产业高端人才的聚集。可以发挥以侨引侨、以侨引外的优势，不断挖掘侨商资源，做好引才、引智工作，吸引侨商回国创业。目前，苍南台商小镇正在全力进行台湾青年创业园、台商小镇创业学院等对台交流合作平台建设，积极对接台湾企业和大陆台商，大力开展特色招商、精准招商。在继续做好25个台湾项目的引进工作的基础上，按照实施、招商、前期三大类分步骤予以推进落地，2017年力争引进台资企业10个，新增招商引资资金5亿元的目标。

（二）提升小镇的交通便利性

特色小镇是融合了产业、文化、旅游和社区四大功能的高端要素集聚区，必须要高起点规划，高水平建设，同时在创建过程中优化建设管理方案，才能提升小镇整体的交通水平和影响力。特色小镇的交通必须先行，特色小镇的创建期人口规模不足，开通或增加公交线路肯定亏本，但是新入驻的居民又有实际的需要，这就需要政府行为来弥补这一“市场失灵”现象。还可以增加小镇班车以及机场专线，小镇班车可沿途经过市中心、火车站、长途车站等地。在小镇周边的人流量达到一定数量时也可着手建设更多的大型的综合商场与休闲场所来提升生活水平以及新增产值。此外，在小镇创建的初期，政府还要起到主导作用，在政策上给予提供服务的主体企业扶持鼓励。

（三）产人融合，加大人才引进力度

人气、人群、居民、市民等等是基础，特色小镇需要人的数量和质量的支撑，需要越来越多的人，需要高素质高能力的人持续去打造，需要精细化的管理和用运营的眼光去有规划推进相关建设，所以这些是特色小镇考虑的基础，没有人，只是空城、空镇，或者地不广人太稀，也是无法推进的。特色小镇要加大特色人才的引进和培养力度，尤其要下大力气引入在设计、产品研发等方面的高层次人才。要针对特色小镇的实际情况，强化和企业的沟通与对接，给予小镇适度的灵活性，以增强对高层次专才的吸引力。要培育具有工匠精神的高技能人才，可以采取对接本土高校的方式培养具备现代技能的“蓝领”人才。此外，必须落实和强化在住房、子女就学、社会环境方面留住外来技能型专才的政策力度。

另外，各级政府要帮扶小镇充分利用多种方式宣传小镇，聚集人气。瓯海时尚智造小镇客厅于2016年年底落成，2017年3月份成为了温州文博会的分会场，小镇积极与市委宣传部等相关单位做好对接，精心策划逐步完善文博会分会场的实施方案，使得温州文博会的分会场取得较好的效益，有力地宣传了小镇。后续会通过温州文博会会场、温州人大会永久地址、亚洲青年微电影极拍基地和电影节举办地等三大会址来聚人气、提名气，并争取以两年为界实现从分会场到主会场的华丽蜕变。与温州创意设计协会等合作，举办“时尚文化”秀、“时尚创意成果邀请”秀、“时尚T台”秀等，打造时尚秀场。瓯海时尚智造小镇同时借助互联网，面向全球，并与中国服装协会、亚洲时尚联合会等机构开展战略合作，通过市场化运作，邀请部分国际知名时尚品牌企业进驻，吸引国内外的广泛关注。

（四）城人融合，打造特色小镇宜居的工作环境

在小镇的规划设计中要充分体现产城融合特色，清晰划分各个功能区域，进行合理地布局和配置。高水准地规划和建设高端人才的生活居住场所，并引进高质量的教育、医疗和休闲资源，打造优质的居住、生活环境吸引高端人才愿意入驻。特色小镇不是高楼大厦建筑，建设密度要低，适合年轻人口味，走时尚路线，适合创业者生活口味。在创新人才的集聚方面，应重点考虑特色小镇的特色人才需求，为特色人才提供宜居的生活环境。

特色小镇中的居民未来主要以中青年为主，针对这类人的社区服务应该包括医疗卫生、配套教育、餐饮、休闲娱乐、安全防范服务、信息中介服务以及停车等问题。特色小镇距离主城区有一定距离，附近缺少大型医院，因此小镇中的医疗卫生服务应是重中之重，小镇管理方应将小镇内的诊所与大型医院相挂钩，招收高素质的医学人才进行服务。加速教育设施的引入和建设，建设幼儿园或者与优秀的学校合作，让一些外地户口的工作人员的子女也能够更方便地入学并且接受高质量的教育。对于餐饮以及休闲娱乐方面，小镇可拿出一些空间当做健身房、电影院等休闲娱乐项目的场地，专门在小镇中设立一条商业街。小镇管理方以及人才公寓物业也要加强小镇内的安全防护措施，对小镇内的人员进行安全知识教育。对于停车难和停车乱的问题，可以加大停车场的面积或者建造立体停车库，并且适当地降低停车费的收取。小镇管理方也要做好信息咨询与信息传递，做到服务热情。例如，瓯海生命健康小镇正在打造健康之芯区，紧密围绕发展医疗健康科研产业，安排相应的配套商业、酒店、商务等，为广大公众服务。居民、办公科研人员、病患及游客都可以在此工作、运动、休闲。

（五）产城融合共建，为企业和人才提供优质的服务

特色小镇不能由政府大包大揽，必须坚持企业为主体、市场化运作。政府要有所为、有所不为，做好编制规划、保护生态、优化服务，不干预企业运营。要摒弃“先拿牌子、政府投资、招商引资”的传统做法，引入有实力的投资建设主体，让专业的人干专业的事。要给予小镇独立运作的空间，发挥当地居民、村（社区）的主动性和积极性，引导各方社会力量参与小镇的规划建设，使市场主体和当地居民成为特色小镇开发建设的真正主体。同时要抓好针对企业的保障服务，要创新服务机制，强化企业服务窗口建设，同时做好项目申报审批、证照发放、建设施工等有关手续，为投资者提供“一站式服务”。此外，要积极对接金融机构，完成各类项目融资授信，保障项目建设资金需求。瓯海生命健康小镇已经引入精准医学实验中心、眼视光科技创新先导基地、温州市生物医药协同创新中心、美国杰克逊实验室等国内外一流科研团队开展医学科研孵化。小镇招商引才服务中心为入驻企业开展包括创业管家、金融支持等保姆式服务。而代表政府部门的小镇建设服务办公室则为小镇各项发展提供优惠政策、产业支持、对外联络等全天候全方位服务。此外，在特色小镇创建的过程中，要重点提升小镇的社会服务功能，吸引越来越多高素质、高收入的人才进入小镇生活，并促成他们能够依托小镇完善的服务设施进行密切的交流和合作，从而改善温州社会网络的结构和功能，增进高端人才对于本土文化的认同与信任，为特色小镇的发展奠定坚实基础。

特色小镇健康发展的关键在于“产城融合”，随着城镇化水平和人均收入水平的持续提高，特色小镇未来一定会成为高端产业发展和高水平人才聚集的重要载体，与城市核心区形成协作互融的良好关系，并成为温州传统产业转型升级和城市化水平提升的有力助推器。

【参考文献】

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