公益信托：公益事业金融发展之路的探索与研究——以兰州市为例

高 岩

（兰州交通大学 经济管理学院，甘肃 兰州 730070）

兰州地处西部，经济发展水平相对落后，随着精准扶贫工作的大力开展，农村生活水平得到了明显改善。但要取得脱贫攻坚的胜利，把兰州建设成生态宜居的文明城市，光靠政府的力量还远远不够。公益信托的制度设计使其可以“游刃”于公益与金融之间，最大限度地发挥金融优势与调动民间力量，这无疑将会大大有利于社会公益事业的发展。但是由于各种原因，公益信托在兰州市发展得并不顺利。

一、公益信托与有关公益制度的比较

（一）公益捐赠

公益信托来源于英国的慈善信托，其制度设计是通过专业、可靠的受托人对信托财产进行运营管理而实现受益人利益的最大化。赠与关系当中，并没有委托这一环节，而是直接转移标的物的所有权。我国的《公益事业捐赠法》仅对公益捐赠进行了规定，没有涉及民间捐赠。而有关间接捐赠，无法实现原有目的时的剩余财产归属也一直存有争议。骗捐、诈捐事件的发生，捐赠财产信息不透明、缺乏监管，也消减了很多人投身公益事业的热情。

（二）基金会

在公益事业发展的历史中，基金会一直扮演着重要角色。根据《基金会管理条例》的规定，其性质属于非营利性法人。作为法人组织，其需要具备成立法人的必备条件，如固定的办公场所、必要的组织机构等条件，这些势必会增加运营成本，对于期限短、规模小的公益活动并不适合。根据法律规定，基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。由于缺乏内部的激励以及专业人员，基金会的资产增值能力一直不甚理想。而且由于没有明确的信息公开机制以及监管乏力等问题，挪用、滥用善款的问题也时有发生。较之公益法人的管理模式，公益信托则更具灵活性和专业性。

二、公益信托在发达国家的发展现状

（一）英国

信托制度起源于英国，其产生与发展都与宗教有着密不可分的关系。在英国，从工业革命到福利国家，信托都起到了比较重要的作用。英国杰出的法律史学家F.W.梅特兰将信托观念的发展描述为“英国法律的最大贡献之一”[1]。英国公民信托组织，是全球历史最悠久的公益信托组织，到2011年时，已有会员402万人。英国最大公益信托“海神计划”以跨越国界的信托经营模式，获得1 141公里濒临生态浩劫的海岸线及复育工程项目[2]，并通过与外交部的合作，成功地将这一模式延伸至国外。此外，英国的养老金基金信托在社会福利中也起到了很重要的作用，这种运作模式，还影响了世界上很多国家。

（二）美国

美国的信托来源于英国，但其发展方向与英国却有很大的不同，也是最早实现民事信托向金融信托转变的国家。美国有着很深厚的信托文化，在家庭事务方面设立一份信托也是很常见的事情。比如媒体大亨默多克就是通过信托让两个小女儿享受家族财富权益。在慈善信托的发展中，不仅有公众信托、公共机构信托，还有允许捐赠人在设立慈善信托的同时可以分享一部分收益的剩余信托，该制度大大激发了人们投身公益的热情。美国很多的慈善信托都是以基金会的形式存在，很多富人都会通过这种方式参与慈善事业，比如比尔·盖茨、巴菲特等。

（三）日本

日本的信托制度移植自美国，由于两大法系法律制度的差异，其发展也不是很顺利。1923《信托法》实施54年后，才出现了第一只公益信托产品。日本的公益信托主要由信托银行充当管理人。日本的公益信托产品有很多的设计与创新，比如允许以捐赠人的名字来命名信托产品、以人们熟悉的卡通形象设立公益信托来保护自然环境等。

三、公益信托在我国的发展现状

公益信托的发展是随着2001年《信托法》的实施，以及汶川灾后《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》的发布开始的。随后“爱心成就未来－稳健收益型”集合资金信托计划、四川灾区赈灾公益信托计划、中信开行爱心信托、金色盾牌-重庆人民警察英烈救助基金公益信托等十几只公益信托相继设立发行。由于审批机构不明确，很少有公益信托进行审批备案。

但随着《中华人民共和国慈善法》（2016）以及更具实操性的《慈善信托管理办法》（2017）的颁布，使公益信托迎来了真正发展的春天。在管理办法中，对一直困扰公益信托设立时备案部门不明确、监管尺度、分工等问题都给予了解释，大大提高了慈善信托设立的可操作性。根据全国慈善信息公开平台最新数据显示，截止到2018年1月，公示备案的慈善信托已增至66只，信托公司参与数量达到三十几家，财产总规模共89 166.01万元。

四、兰州市城乡救助体系及公益信托的发展现状

兰州市地处西部，2016年末兰州市户籍人口324.23万人，其中，城镇人口222.73万人，乡村人口101.50万人。自然条件差，灾害频发，财政收入有限，如果不能充分发挥民间力量，必然会导致兰州市公共服务匮乏、效率低下等问题。

（一）兰州市城乡救助体系发展现状

1.城乡低保

近五年兰州市城市最低生活保障情况：

数据来源于兰州市民政局官网

2016年兰州市共有城市低保对象28 438户，56 261人，全市城市低保标准为五区567元/人·月、三县426元/人·月。而2016年我国城市低保的平均标准为494.6元/人·月。

近五年兰州市农村最低生活保障情况：

数据来源于兰州市民政局官网

2016年兰州市共有农村低保对象30 356户，85 097人，补助标准为2 986.0元/人·年。2016年我国农村低保补助的平均标准为3 744元/人·年。

2.自然灾害

兰州市是一个受自然灾害影响较多的城市之一。2015年，全市遭受洪涝、冰雹、山体滑坡等自然灾害，共造成9.07万人次受灾，直接经济损失1.09亿元。2016年，受灾人数37.58万人次，农作物受灾面积2.03万公顷，造成直接经济损失达1.93亿元。

3.社会福利工作

根据《兰州市民政事业发展统计报告》显示，截止2015年底，兰州市拥有养老服务机构28家，其中城市养老服务机构17家、农村敬老院11家。而当年共有60岁以上老人63.83万人。

从以上的这些数据来看，兰州市的各类保障以及社会福利还处于落后水平。公共服务、残疾人保障、老龄化问题、扶贫济困等很多问题都是一个城市发展必须面对的问题。只有社会福利制度完善了，整个社会保障体系才能成熟，才能让这个城市的人活得更舒适更有尊严。社会福利作为一种人权，具有普遍性[3]。只有公益事业的不断完善，才能让所有人共享社会福利。

（二）兰州市公益信托发展现状

兰州市目前发行公益信托产品1只，名称为“光大·陇善行慈善信托计划1号”，信托期限为1年。该公益信托的目的主要是由受托人将信托财产基于定点扶贫和对口帮扶目的，扶持甘肃省迭部、和政、临洮三县的慈善事业发展。信托受托人为光大兴陇信托有限责任公司，该只信托产品的109.7万元善款全部来自光大兴陇信托公司自有资金、员工捐赠和信托自身收益。该公益信托委托了北京大成（上海）律师事务所为监察人。

五、阻碍兰州发展公益信托的成因分析

（一）现有法律规范的制度缺陷

1.公益信托认定范围较窄。通过《信托法》第60条的规定以及《慈善法》第3条 的规定来看，公益与慈善所涵盖的内容大体相同。《慈善法》明确指出“慈善信托属于公益信托”。其实从这两个概念的演进与发展可以发现，公益带有更多的“政府”行为的性质，而“慈善”更多偏向于民间的自愿行为，这样的区分便于对其监管。这种通过例举的方式规定公益的范畴时，不应限定的过于狭窄和苛刻,对于社会的发展应有一定的前瞻性，对于兜底条款应做出更加明确的解释，这样可以加大其可操作性。

2.类似原则适用条件过于苛刻。该原则是各国应用于公益信托的惯例。根据我国信托法的规定，仅在没有信托财产权利归属人或者信托财产权利归属人是不特定的社会公众的情况下，才可以适用近因原则，这样的规定不利于公益信托的发展。

3.公益信托内、外部监管制度不完善。我国的银行、保险、证券、信托实行分业经营，但在监管上，只有信托没有实行分业监管，其监督机构仍为银监会，这样的监管模式不利于其专业化发展。此外，信托法对于信托监察人的规定过于简单，可操作性不强。

4.公益信托税收鼓励政策不完善。根据税收法律制度的相关规定，只有通过慈善组织的捐赠才能享受税收优惠，这样的规定不仅限制了直接捐赠，还大大限制了公益信托的发展。

5.信托财产的破产隔离制度不彻底。信托最大的优势应该在于他的安全性。英美法系属于实用主义，他们承认信托财产的双重所有权，但我国实行“一物一权”，导致在现实中，大多数的信托产品在设立时都会有一些承诺条款，如信托资产不能对抗债务和判决等，这样使得信托财产并没有真正实现隔离。

（二）没有形成良好的信托文化

信托虽然与银行一样是我国重要的金融机构，但因其没有银行那么多的营业网点，又是泊来品，对于兰州市大多数居民来讲，对信托以及公益信托都知之甚少。

（三）鼓励政策缺乏

公益信托助力的是公益事业，政府应在其产品的设立发行和运营的过程中给予引导与政策上的支持。

（四）运作模式单一

信托制度本身有着非常灵活的特性，几乎所有我们能想到的财产都可设立信托，如果仍然按照原有的捐赠财产模式运行公益信托，难免会限制其发展。

六、兰州市发展公益信托的对策研究

公益信托凭借其近乎完美的制度设计，在“金融”与“公益”之间搭建了一座通畅的桥梁。公益信托可以充分依托信托制度的专业、高效、灵活等优势，突破兰州市当前公益事业发展的瓶颈。在兰州市刚刚起步的公益信托，又该如何突破现有市场环境和认知差距，满足客户多样化的需求，有效地发展公益事业？

（一）完善制度环境

从上一部分的分析我们看到，阻碍公益信托发展的原因有很多，相关制度的限制与缺失是一个很重要的原因。

1.扩大公益内容的认定范围。近年来，随着室内公共场所禁止吸烟的规定出台，也引发了一些因劝阻吸烟而引发的诉讼纠纷。为了更好的公共环境可以把为帮助他人戒烟、戒酒而设立的组织等也纳入公益的范畴。此外，根据法律规定，慈善组织“投资取得的收益应当全部用于慈善目的”，这一点并非没有商榷的余地。根据发达国家的经验，允许捐赠人在做公益的同时为自己或家人分得一部分收益，那样会吸引更多的人参与慈善事业。

2.扩大类似原则的适用范围。所谓类似原则，是指发生情况变动，致使原设立的公益信托目的消灭或无法实现时，为使该公益信托目的得以继续存在的制度[4]。该制度设计的最终目标就是为了让更多的社会资源留在公益领域，而不使委托人慈善之心落空。为此我们可以引入英美法系中的“委托人普遍慈善意图”的概念。为公益信托的发展创造更为宽松的氛围。

3.完善内外监管制度。对于外部监管，应设立专门的信托监管机构，避免混业监管所产生的利益冲突，提高监管效率。对于内部的信托监察人，应对其任职资格、权利义务以及违法行为的具体责任予以明确，以提高可操作性并保证监察行为的质量。

4.完善税收优惠制度。我国目前针对公益事业的税收优惠主要是个人所得税与企业所得税。首先，未对个人捐赠做结转扣除规定。企业公益性捐赠支出在年度利润总额的12%以内的部分，个人捐赠额未超过应纳税所得额30%的部分，允许当年税前扣除。《慈善法》第80条增加了有关企业超额捐赠允许在三年内予以结转的规定，但是对个人的超额捐赠却没有规定。其次，通过公益性社会团体或是县级以上人民政府及其部门所进行的捐赠才能够税前扣除。所以导致在现实中为解决委托人慈善信托财产的税前抵扣问题，不得不在信托关系之外增加捐赠环节而取得捐赠发票，这样的操作，不仅导致无法发挥公益信托的制度优势，也加大了设立难度。

5.保证公益信托财产的安全性。信托财产，在信托设立之时，就与委托人和受托人的自有财产相分离，不受其财产状况变化、甚至是破产的影响。从而使信托财产具有风险隔离功能,增加了信托财产的安全性，不应允许委托人做更多的权利保留。

（二）发挥民间力量，发展公众信托

兰州市经济发展比较落后，要发展公益事业，还是要以开发公众信托为主。首先，在面向社会发行公益信托产品时，应加强对信托文化的宣传。其次，拓展募集渠道。兰州市民风淳朴，普通民众参与公益事业的积极性非常高，对此，兰州市应该设计形式多样的募集方式，并把这些方式制度化，作为一个可以长期接受捐赠的途径。比如我们可以针对一些特殊的群体通过举办一些派对、晚会、晚宴等方式，让人们在愉快的氛围中进行捐赠。或者通过“政府搭台、社会组织、人民团体承办”这种方式，通过一些主题活动，比如“一日捐”、“爱在社区”等来号召全体市民投身公益事业。最后，要保证信息的透明。如果让公益信托成为发展公益事业中的主力军，信息公开就是必不可少的一个环节，包括从捐赠、运营到最后的应用，这是公益信托的基本职责，也是最低要求。

（三）政府应鼓励公益信托的发展

公益信托处于起步阶段，比如税收政策难以落实等制度环境还不健全的情况下，政府的举措就显得尤为重要。即使在奉行个人自由至上和市场机制作用发挥到了极致的美国，其社会福利事业也充斥着政府干预的影子，福利国家更是无一例外地由政府主导着社会福利的供给[5]。

（四）开发适合我市市情的公益信托产品

1.加强信托公司与基金会等社会组织的合作。截止2015年底，兰州市共有各类民间组织2 420家，其中社团1 193家，民非1 227家。基金会主要有公募基金会比如兰州慈善总会，截至2017年底，累计募集款物6 000余万元，还有非公募基金会如兰州大学教育发展基金会、兰州交通大学教育发展基金会等。基金会在社会的认知度、募集资金以及慈善财产的落地实施方面有优势，信托公司的优势在于财产的增值、保值。例如，2017发行的“百瑞仁爱·映山红慈善信托”，就是由国家电投资本控股将其旗下的“映山红”基金委托给百瑞信托进行管理。合作时，基金会可以以监察人的身份或是委托人的身份出现。前者可以发挥基金会的项目运营经验，后者可以发挥基金会募集资金的优势。二者的合作可以更好地帮助基金会实现自身的造血功能，还有利于提高信托作为发展公益事业平台的社会认知度，使公益信托项目朝着分工精细化和业务专业化方向发展。

2.加强信托公司与企业、企业家等富裕个人合作。《慈善法》第54条规定，经受益人同意，捐赠人对其捐赠的慈善项目可以冠名纪念。虽然捐赠人并不为名利，但通过这种方式可以更好地传递企业和家族的文化与精神，也可以激励更多的人加入慈善行业。成功发行的案例如上善系列浦发银行-放眼看世界－困难家庭儿童眼健康公益手术项目慈善信托、刑白家族-慈善信托等。

3.发展教育公益信托。为提升兰州市的教育水平，我们可以在教育公益信托方面进行一些有益的尝试。教育公益信托，作为一种学校管理模式，不但有理论研究，而且在很多国家和地区早已运用于实践之中。比如我国台湾地区于2001年6月出台了《教育公益信托许可及监督办法》。在教育公益信托当中，受托人一般应该为具有办学资质的教育服务机构。通过这种方式可以开展一些紧缺职业技术教育或是自闭症等特殊教育。

4.发展环境保护公益信托。兰州地处西部干旱地区，经常遭受沙尘暴的侵扰，空气质量、植被覆盖等环境问题倍受关注。有研究表明：“环保投资总量与环境质量的好坏有着密切关系，当一个国家环保投资占同期GDP1%~2%时，才能大体上控制环境污染的发展；而达到3%~5%时才能使环境发生明显好转。”[6]2017年，兰州市财政预算安排环境保护各类专项资金共计1.35亿元，当年实现生产总值2 445.7亿元，占比为0.055%。环境治理耗资巨大，需要多元、可持续的融资渠道。信托审批宽松，融资成本较低，市场风险较小，是我国唯一可以横跨货币、资本和产业投资三大市场的金融投资方式[7]。通过公益信托，可以让这座城市中更多的人、更多的资产加入到环境保护当中。

人际间的相互关怀和帮助是兰州这座城市的文化传统，随着《慈善法》、《慈善信托管理办法》的相继出台，如果能很好地发挥公益信托的制度优势，一定会给兰州市的公益事业带来新的发展契机。

【参考文献】

[1]皮特·纽曼.新帕尔格雷法经济学大辞典（第二卷）[M].中文版.北京：法律出版社，2003：79.

[2]蔡政忠，2012.英美日公益信托社会的发展现况与比较分析[J].社会工作（9）.

[3]谢琼，2010.福利权与福利制度[J].社会保障研究（8）.

[4]赖源河，王子诚.现代信托法法论[M].北京：中国政法大学出版社，2002：234.

[5]郑功成，2013.国社会福利的现状与发展取向[J].中国人民大学学报究（3）.

[6]吕孝侠，郭伟，2014.多元环保投融资机制创新路径探析[J].村经济与科技（2）.

[7]徐广军，孟倩，葛察忠，等，2011.探索我国环保产业融资新模式[J].环境保护（8）.