当前我国生活垃圾分类管理的阶段与任务

■ 周传斌 杨卫东

《生活垃圾分类制度实施方案》（以下简称《方案》）颁布实施一年以来，各地的生活垃圾分类管理工作正在以前所未有的速度轰轰烈烈地开展。虽然部分城市在局部示范项目上已经取得了初步的成绩，但是如何将垃圾分类管理工作继续深入、可持续地推进也是当前不少城市困惑的问题。生活垃圾分类管理具有减量化、资源化、无害化、产业化、社会化等多重目标，同时又关系到居民、物业、企事业单位、政府机关、社会团体等诸多利益主体，本身就是一项复杂的、系统化的社会创新工程。垃圾分类可以减轻垃圾清运压力，促进资源回收利用；可以加快“两型社会”建设，提高新型城镇化质量；还可以培养全社会的资源环境意识，提升中华民族的文明素质，值得长期投入、建设和完善。同大多数社会创新工程一样，垃圾分类制度建设也亟需在较短时间内夯实基础、见到成效，提升全社会参与垃圾分类的信心。本文分析了我国生活垃圾分类管理所处的阶段，在此基础上提出当前我国生活垃圾分类管理的重点任务。

一、生活垃圾分类管理的阶段分析

创新扩散理论（Diffusion of innovations）提出，创新事物的累积扩散程度总体呈S型曲线形态，即一开始只有少部分的先驱创新者（2．5%）和早期采用者（13．5%）接受，接着早期大众开始接受（34%），再接着晚期大众开始接受（34%），最后还有约16%的“迟缓者”较晚甚至永远难以接受（见图）。在创新扩散的前期，迅速累积10～20%的“早期采用者”将可能成为创新扩散的关键转折点。创新扩散理论已在农业、电子、信息技术、政策、媒体传播等创新领域进行了应用和验证。生活垃圾分类管理是一项涉及多个参与主体的社会创新工程，其发展历程也可能符合创新扩散模型描述的规律。基于创新扩散理论的关键要素，在调研我国部分城市垃圾分类实践效果的基础上，我国的垃圾分类管理正处于创新关键期甚至是转折期，有以下三个方面的关键问题：

（1）从提高扩散程度看，需要迅速累积10～20%垃圾分类的“早期采用者”数量。可以由易到难，在党政机关、学校、农贸市场、超市、餐饮企业等便于监管的主体率先实现垃圾分类全覆盖；也需要在巩固前期垃圾分类小区的基础上，以街道、乡镇为基本单元，逐步扩大垃圾分类小区试点范围。

（2）从强化创新特征看，需要提高垃圾分类活动的“可试验性”（可复制性）和“可观察性”。可以选择有机易腐垃圾、低值可回收物等重点领域，加快建设生活垃圾分类利用的基础设施，形成可看、可学、可复制的垃圾分类管理模式并加强宣传和推广，进一步增强公众对垃圾分类创新活动的信心。

（3）从优化创新过程看，需要实现公众对垃圾分类“获知”到“说服”的转变。近年来垃圾分类宣传日渐普及，垃圾分类的理念已经被大多数人所认知，但真正推动公众执行垃圾分类需要更多的“说服”手段，例如从立法上明确垃圾分类的责任、从收费上调节垃圾分类的意愿、从教育上推动公众掌握垃圾分类操作的方法。

（4）从巩固创新成效看，需要加强垃圾分类活动的绩效评价、信息反馈和对策响应体系，及时发现问题、“固化”成效、避免“反弹”。垃圾分类的复杂性决定了其推进过程是一个适应性管理过程，而其中最为关键的信息的收集和反馈，这是职能部门考核工作完成情况、城市间比较和经验交流、优化调整垃圾分类实施方案的关键所在。

基于创新扩散理论的生活垃圾分类管理阶段分析

二、当前生活垃圾分类管理的重点任务建议

从提高扩散程度、强化创新特征、优化创新过程三个方面，针对我国大部分生活垃圾分类管理的共性问题，建议先易后难、夯实基础，当前重点实施以下七项任务，加快突破生活垃圾分类管理工作的转折期。

（一）在党政机关率先实现垃圾分类收集全覆盖

《方案》确定了垃圾分类“政府推动、全民参与”的基本原则，提出“要强化公共机构和企业的示范带头作用”。2017年国务院机关事务管理局出台了《关于推进党政机关等公共机构生活垃圾分类工作的通知》，进一步提出党政机关等公共机构要带头实施垃圾分类工作。政府机关单位不仅是垃圾分类事业的主要推动者，也是生活垃圾的产生者，理应率先垂范。从可操作性看，政府机关排放的垃圾以办公垃圾为主，可回收物比例较高，而且机关食堂的餐厨垃圾本身也已经同办公区产生的垃圾分开，垃圾分类相对居民小区操作相对简单，并未增加公务人员过多的负担。在制度设计上，垃圾分类可以纳入各级党政机关年度考核，具有较高的强制性和约束性。在引领示范作用上，党政机关可以将其垃圾分类实践作为进一步宣传垃圾分类、改善形象的抓手。党政机关垃圾分类全覆盖还能让更多的党政机关更充分地了解垃圾分类操作流程，有助于垃圾分类工作推进中的部门协作。

（二）加快推进重点对象的有机易腐垃圾治理

城市生活垃圾中有机易腐垃圾（湿垃圾）的分类收集、减量化与资源化的重要性已经得到广泛认同。农贸市场、超市、餐饮企业、园林绿化单位产生的有机易腐垃圾产量大，物料相对较纯，分类收集操作和监管也相对容易。我国目前有机易腐垃圾处理和资源化利用主要存在几个方面的问题：第一，特大城市应加快论证和建设大型化有机易腐垃圾处理，提高现有餐厨垃圾处理设施的使用率。我国在运行的大型化厨余垃圾处理工程案例仍是空白（大于500吨/日），目前仅有宁波市在建1座厨余垃圾干式厌氧发酵处理厂，预计在2018年8月建成投产。第二，因地制宜建立一批以农贸批发市场、大型公园、乡镇为基本单元的有机易腐垃圾分散式处理站点，弥补有机易腐垃圾处理设施短板，成为大型处理设施的有益补充。第三，加快形成工商、环卫、园林部门对超市、农贸市场、餐饮企业、大型公园等有机易腐垃圾产生单位的监管合力，联合制定管理办法，对于未按要求制定垃圾分类的责任主体进行处罚。还可以通过部门协作实现厨余垃圾、餐厨垃圾、园林垃圾等不同性状有机易腐垃圾的联合处理，实现原料科学调配，使之更符合好氧、厌氧等有机垃圾处理工艺的原料需求。

（三）在学校全面落实垃圾分类教育和实践

大、中、小各级学校的垃圾分类也具有操作和监管相对容易的特点，学校也是垃圾分类宣教的重要阵地。垃圾分类宣传教育的深度是影响分类成败的关键，对北京市600个小区进行调查的结果显示，垃圾分类知晓率与投放正确率显著相关。近年来，我国的垃圾分类宣传教育已经非常普遍，电视、网络、报纸、广播中关于垃圾分类的宣传越来越多、形式也越来越丰富，但是目前的垃圾分类教育还没有常态化、规范化。2018年1月16日，教育部等部门联合发布了《关于在学校推进生活垃圾分类管理工作的通知》，明确提出要将“生活垃圾分类知识融入教材”，将生活垃圾分类的常态化教育提上日程。首先，应该编制一套符合不同年龄段学生使用的教材，既要体现垃圾分类的普适性内容，也应符合所在城市垃圾分类投放的具体要求细则。其次，要将课本教育同学生在校期间的实际操作相结合，实现学校垃圾分类的全覆盖。第三，通过学生影响其家庭的垃圾分类操作，可采用基于互联网技术的家庭垃圾分类情况抽查，作为学生垃圾分类课程考评的得分依据。第四，要强化垃圾分类教育的规范性，聘请专业人员做好教师培训，确保垃圾分类教育的学时、考试、学分等教学安排。

（四）完善垃圾分类管理的法律、法规和标准体系

我国现有法律法规缺乏对生活垃圾分类的强制性要求。表中综述了我国现行的主要法律、法规对垃圾分类的相关条款，这些条款既没有明确规定居民、物业、企事业单位、党政机关等不同主体的垃圾分类投放责任，也没有规定未进行分类投放是违规、违法行为，更未提出相应的惩罚措施。这给地方制定垃圾分类法规和标准带来一定的难度。例如，2017年8月上海市开出了首个针对物业公司的《责令整改通知书》，对未执行垃圾分类的小区物业进行罚款，引起法律界的热烈讨论。物业公司是提供物业服务的主体，居民才是垃圾排放的主体，物业公司是否应该承担因为居民垃圾不分类带来的处罚？之所以有这样的讨论，正是因为国家上位法律、法规只规定了“垃圾分类是一件应当做的事情”，而并未明确各主体在垃圾分类中的责任。另外，由于各个地方试点城市的市情不同，《方案》鼓励建立地方垃圾分类管理标准体系，而目前我国仅有少数城市探索制定了垃圾分类地方标准体系。各个城市应依据垃圾分类管理规划，制定包括投放、标识、设施配置、监管、考核等垃圾分类标准体系。

我国相关法律、法规对垃圾分类管理的要求

（五）完善促进分类收集的生活垃圾收费机制

我国大部分城市都建立了针对企事业单位和居民的生活垃圾收费机制，但大多存在收缴覆盖率和费率偏低的现象。城市居民是排放生活垃圾量最大的主体，但是居民并没有为其排放垃圾的行为完全买单，不符合“谁产生、谁付费”的原则。目前，我国大部分城市采用按户定额收费的方式收取垃圾处理费用，在中山、深圳等少数地方探索了垃圾处理费和水费捆绑征收。2017年宁波市启动了世界银行赠款项目，专题研究以垃圾收费促进垃圾分类管理的机制。目前大部分城市开展的生活垃圾分类收集试点工作基本由财政资金支付，在短期试点阶段固然理所应当，但是从长效推进垃圾分类工作角度，必须建立稳定的垃圾收费机制。第一，应科学测度垃圾运输、处理、处置成本，量化垃圾处理的“负外部性”代价，作为垃圾收费的依据，增加垃圾排放付费的“痛感”。第二，将垃圾收费工作同智能环卫系统建设深度结合，探索具有差异性且征收成本合理的垃圾收费方法，如随水费征收，小区、企事业单位按垃圾产生量计量收费等。目前垃圾智能收运车辆一般都配备有自动称重和GPS定位系统，将垃圾计量延伸到小区甚至单元楼也已经成为可能。第三，将垃圾收费与垃圾分类绩效奖励挂钩，对于实施垃圾分类、实现垃圾减量的小区和企事业单位，按减量实际效果减少垃圾收费。

（六）建立针对低值可回收物的补贴机制

低值可回收物包括玻璃、铁质金属、木材、低值塑料（PVC、PP、PE等）等废弃材料。近年来国际原材料价格下行，国内地租、房租、人力成本不断增长，加之城市化发展带来的废品集散地拆迁，诸多因素导致这些在十多年前还被拾荒者收集的低值可回收物已经逐步退出废品回收市场。广州市最早探索的低值可回收物补贴标准是93元/吨，其补贴依据主要是当地的垃圾填埋基准价格。目前关于生活垃圾分类收集的补贴政策很多，在部分城市补贴力度也很大，甚至出现了1700元/吨厨余垃圾的高额补贴。对于低值可回收物补贴的对象应该是资源再生利用企业，核心是补贴其生产活动的“正外部性”，即这些企业对于减轻垃圾处理设施负荷、减少填埋、焚烧等垃圾处理环节的污染排放的环保效益。应基于全生命周期框架，对资源再生利用企业的“正外部性”价值进行评估，并建立全国统一的补贴标准和补贴办法，通过对资源再生利用企业的补贴，抬高前端废品回收价格，让低值可回收物价通过市场机制重新回归回收市场。尤其是在“禁止洋垃圾入境”带来企业原料短缺的背景下，更应该加快制定补贴政策鼓励回收，否则这些企业将面临倒闭风险，进而造成我国再生资源回收利用处理能力的下降。

（七）开展生活垃圾分类管理绩效测评工作

管理绩效测评是实施生活垃圾分类管理工作的关键。我国现行的生活垃圾分类评价指标包括分类收集知晓率、分类收集参与率、容器配置率、容器完好率、车辆配置率、生活垃圾分类收集率、资源回收率和末端处理率等。《方案》中首次提出“各试点城市的生活垃圾回收利用率要达到35%以上”的刚性指标，其本质是一项基于物质回收利用实绩的评价指标，在引导我国垃圾分类工作“由虚向实”转变方面具有重要作用。第一，应建立一套务实的评价指标体系，建议以生活垃圾回收利用率为核心指标，兼顾宣传教育知识普及程度、制度建设完善程度等方面。第二，以《方案》初步明确的生活垃圾回收利用率达到35%为基准，进一步确定科学合理的收据收集方法和评价标准体系，并及时对46个示范城市2020年的达标可行性进行评估，避免为了达标上报不实数据。第三，在已开展垃圾分类收集试点的城市应建立年度考核制度，在地方政府层面，应由地方监察委牵头，全面考核各职能部门分解任务的完成情况；在上位部门层面，应逐步开展试点城市间的绩效量化评比工作，作为城市间互相交流学习经验的基础。