深圳城市化转地政策对新型城镇化土地制度改革的启示

付莹

（深圳博物馆深圳改革开放史研究中心，广东 深圳 518026）

新型城镇化作为解决“三农”问题的重要途径、促进社会全面进步的必然要求和现代化的必由之路，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程具有重大的战略意义和现实意义。而深化征地制度改革，完善对被征地农民合理、规范和多元的保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，以及完善以土地经营权和宅基地使用权流转为主的土地利用机制，将有助于提升以人为核心的城镇化质量。深圳分别于20世纪90年代初和本世纪初完成了经济特区内、外的城市化，成为全国第一个没有农村行政建制的城市。其中，在原经济特区外宝安、龙岗两区城市化时期，对于农村集体土地的国有化，深圳创造性地运用了有别于以往征地模式的转地政策[1]。此次转地增加了大量国有土地储备，一定程度缓解了迅速工业化和城市化对土地资源需求的压力，但同时也产生了因补偿、社会保障、移交、权属等方面问题而导致的有权属争议的大量“带病”土地。由于转地模式在当时颇受争议，此举最终没有被推广，从而成为我国土地制度改革实践的“特例”。进入新型城镇化时期，就集体土地国有化的速率论，如同《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》所指出的，一些城市“‘土地城镇化’快于‘人口城镇化’，建设用地粗放低效”的突出矛盾和问题依然存在。如将这一“土地城镇化”过快的情形与深圳当初急速推进的城市化转地政策相联系，不难察觉两者间的微妙关联。鉴此，还原深圳“转地”政策实施的背景和过程、分析其效果及影响，并从中获取有益启示，无疑有助于推进农村土地管理制度改革和深化征地制度改革的探索实践。

一尧城市化转地背景

深圳实施城市化转地政策处于加快宝安、龙岗两区城市化进程，且对集体土地国有化有紧迫需求的时期。此次城市化转地有别于以往集体土地国有化的征地模式，有分析认为，二者区别主要体现在法律依据、范围、用途、城市化程度、居民身份、补偿标准和补偿受益主体等几个方面，即：征地主要依据《中华人民共和国土地管理法》相关条款，转地主要依据《土地管理法实施条例》第2条第5项规定和 《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》；征地是根据经济和社会发展的需要将一个特定区域的土地通过相关程序征为国有，而转地则是将农村集体所有土地全部转化为国有；征地前被征用土地用途往往已经明确，而转地只是先行将集体土地转化为国有，其用途尚处于筹划之中；征地程序较为复杂且城市化呈渐进模式，而转地程序则相对简单且城市化进程迅速、彻底；集体所有制土地以征收方式转化为国有后集体经济组织成员身份一般不发生变化，而以转地方式将集体土地转为国有后,其农村集体经济组织成员同时全部转为城镇居民；征用土地按被征用土地原用途给予补偿，补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，转地补偿费仅包括土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费，且补偿费额有较大差异；征地的所有补偿费用归被征用者所有，而转地的土地补偿费归继受单位所有，仅青苗补偿费和地上附着物补偿费归其所有权人所有[1]（P41）。客观而言，原经济特区外宝安、龙岗两区社会经济发展状况，以及具有创新基因的深圳对集体土地国有化方式的早期探索实践也为此提供了条件。

首先，由于“改革开放以来，随着全市经济社会的迅速发展，宝安、龙岗两区发生了历史性的巨大变化，工业化水平大大提高，经济结构已经基本实现了由第一产业为主转变为第二、三产业为主……村民基本上已不再从事传统的农业生产”，这标志着“宝安、龙岗两区的经济社会发展已进入了一个新的历史阶段”，而“加快两区城市化的步伐，对于统一特区内外的行政、经济和社会管理体制，推进两区工业化、城市化、现代化，缩小特区内外经济和社会发展差距，加快全市经济社会的协调发展……把深圳建设成为现代化中心城市和国际化城市具有重大的战略意义”（见 《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》）。

其次，深圳城市人口规模、新增土地需求与土地总量的矛盾日益凸显。根据实施转地的2005年初公布的深圳城镇存量建设用地调查情况，自1979年建市以来至2004年，深圳经过25年的高速、粗放的开发，土地消耗极为严重，人口规模和土地总量的矛盾日益凸显。1980年深圳经济特区初建时，当地人口仅60多万；25年后，实际工作和生活人数达到1000多万。而深圳土地面积相对较小，市行政辖区面积2020平方公里，实际可建设用地为910平方公里（不包括填海造地）。其中，特区内可建设用地为178平方公里 （不包括填海造地）；特区外可建设用地为732平方公里（不包括填海造地）[2]。当时深圳已开发利用土地达到500多平方公里，此前，平均每年平均消耗的建设用地总量35平方公里，全市建设用地家底实际上只有200平方公里，而且已经几乎没有可供成片开发的土地了。据估计，按照这种态势，“十一五”期间全市的建设用地极有可能全部消耗殆尽”[3]。

客观上，伴随着城市化进程中对土地需求的日益增长，深圳集体土地“国有化”模式不断适时调整，城市化转地之前已经历了从最初的征用土地到统征的政策演变。如早在20世纪80年代末，深圳征用经济特区内集体土地实际上已经突破了《中华人民共和国土地管理法》“国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准”这一关于征用土地审批权的限制，客观情形是，特区内土地征用工作由市国土局会同各管理区具体组织实施。各有关单位、街道办事处和村委会予以积极支持和配合，以提高征地工作效率，要求在短期内把属于农村集体所有的土地全部征完（见 《关于深圳经济特区征地工作的若干规定》）。实践中，特区内许多原农村集体经济组织的土地是通过与政府签订《统征土地协议书》而被征收。所不同的是，此次城市化转地旨在同时以全部集体土地的国有化配合由政府主导的城市化进程。

二尧城市化转地过程

（一）出台转地政策

城市化转地涉及实施程序、补偿范围和标准、城市化土地储备等重要事项。为此，深圳自2003年10月至2004年6月起草和出台《深圳市宝安、龙岗城市化土地管理办法》及3个附件：《深圳市宝安龙岗两区城市化集体土地转为国有土地适当补偿标准》、《深圳市宝安龙岗两区城市化集体土地转为国有土地实施程序规定》和《深圳市宝安龙岗两区城市化土地储备办法》。主要内容为：

1.城市化转地规模及补偿土地范围。城市化转地覆盖宝安、龙岗两区集体土地共约956平方公里，涉及 2个镇（街道）、261个行政村（社区）、27万村民。根据《深圳市宝安、龙岗城市化土地管理办法》，城市化转地补偿土地范围包括宝安、龙岗两区的耕地、林地、山岭、果园、荒地、水面等，涉及265平方公里土地，基本是纯农业用地（包括70多平方公里已纳入城市规划范围，但尚未完成征地程序和农地转用审批手续的纯农业用地）。不予补偿土地主要有四类：已建成区 （约300多平方公里）②、经批准尚未使用的建设用地、山林地（约360平方公里，未曾承包，转地期间默认为国有）和坡度大于25度不作为建设用地的园地。

2.补偿费用类别和标准。此次转地补偿是“适当补偿”，其标准总体低于以往征用土地的补偿标准。这是因为城市化期间已将原村民转为城市居民并纳入社保体系，并按比例留足非农建设用地（宅基地和工商用地）。转地和征地补偿标准的差别见下表：

表1 深圳市宝安龙岗两区征地与转地补偿标准对照简表

注：根据《深圳市征用土地实施办法》（2002年）附件“深圳市征地补偿标准”和《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》附件1“深圳市宝安龙岗两区城市化集体土地转为国有土地适当补偿标准”制作

由表1可见，征地与转地补偿包括土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费，但转地补偿中的土地补偿费归继受单位所有，用于发展经济或其成员的医疗、养老保险等公益事业，不得作为收益列支并分配给个人。多数土地青苗的征地补偿费规定了上下限,转地补偿取征地补偿的上限值；鱼塘补偿标准前后没有变化；荔枝、龙眼青苗的征地补偿按种植年限分为五类，转地补偿则按种植年限与树冠直径的双重并列标准实施。据分析，其补偿标准明显低于征地补偿标准，如树冠直径为l-2米的荔枝龙眼青苗,征地补偿费最高可达1.6万元/亩，而转地对种植年限为l-5年（种植年限在5年以上的荔枝龙眼的青苗补偿费由继受单位股份合作公司列入资本公积金）且树冠直径为1-3米的荔枝龙眼青苗补偿费仅为2000元/亩[4]（P112）。另外，按照 《深圳市征用土地实施办法》（2002年）附件“深圳市征地补偿标准”和《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》附件1“深圳市宝安龙岗两区城市化集体土地转为国有土地适当补偿标准”，对杂果类的青苗,转地补偿标准也普遍低于征地补偿标准 （集体所有的青苗补偿费不得分发给个人，但可列入当年收益进行分配），地上附着物补偿标准也较以往有所降低 （冲销固定资产原值后属于集体经济组织所有的地上附着物补偿费由继受单位股份合作公司列入资本公积金），征地按10类补偿标准，转地则按重置成本价评估后予以补偿；涉及搬迁的补偿搬迁费用；涉及经营损失的可补偿直接经营损失；苗圃、花木场、风景树、古树等只补偿搬迁费。

3.转地后原农业人口的社会保障和非农建设用地配置。为保障城市化人员的基本生活，维护社会稳定，促进经济发展，深圳出台《深圳市宝安区、龙岗区城市化人员基本养老保险过渡办法》（深社保发[2003]108号）。该《办法》就适用对象、参加基本养老保险程序、基本养老保险基金来源、养老保险缴费比例、缴费基数、个人账户和共济基金、基本养老保险费缴交期限和代扣代缴、补交养老保险费、基本养老保险待遇和申领养老金等作出规定。其中，此次转地除对原农业人口进行适当的经济补偿外，还将原27万农村人口中所有符合参加社保条件的人员纳入社会保障体系，同时留足其工商用地和居住用地等非农建设用地。关于社会保障的具体规定为：两区年满18周岁且参与股份合作公司分红的原农业户籍村民可参加基本养老保险；以股份合作公司为单位参加基本养老保险，缴费比例为缴费基数的14%，其中单位缴纳9%、个人缴纳5%（由参保单位代扣代缴，缴费基数界于本市上年度城镇职工月平均工资的60%-300%）；养老保险费按缴费基数的11%、3%分别计入个人账户和共济基金；两区每年从国土基金总收入中划拨3%-5%进入基本养老保险基金，用于弥补转地农民社会养老保险基金的不足；此前未参加保险计划但达到退休年龄的村民，亦可按照深圳市城镇职工参保标准，每月领取养老金。且城市化转地所配置的工商用地进入市场只需缴纳10%的地价，即按甲种土地使用费标准征收（甲种使用费适用于以市场地价取得土地的情形，费用较低）。尽管如此，仍然有分析认为，此次转地共有15.2万城市化人员加入社保体系，转地农民的社会保障主要来源于原村民及其集体经济组织缴纳的社保费用，即使是划拨的3%-5%国土基金,实际上也来源于政府从此次转地获得的土地租金。以2003年深圳市城镇职工月平均工资2551元计算，城市化人员养老保险费缴费基数最低为1530元，单位和个人分别负担137.7元、76.5元，合计214.2元。而若按55岁的村民以最低标准每月缴费71元估计，每月在达到参保领取条件后领取的养老金为830元，相当于2003年职工平均工资的32.5%。据此判断，深圳原农民较好自生能力的形成还是依赖在土地上建厂房宿舍等物业收取租金[4]（P114）。

（二）实施“转地”步骤和程序

1.确定转地、土地储备管理实施方案及转地融资方案

为有序开展转地工作，达到“一次性转地、一次性付款、一年内完成”目标，出台《深圳市宝安龙岗两区城市化转地工作实施方案》、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地储备管理实施方案》和《深圳市宝安龙岗两区城市化转地融资方案》。其中，城市化转地所需资金主要通过统筹市、区政府财力和贷款融资两个渠道筹集③。关于贷款融资，由市财政局、发展改革局、国土房产局、法制办、金融办和宝安、龙岗两区政府组成城市化转地融资洽谈小组统一与金融机构协商洽谈。同时，市区两级财政尽量调剂已有资金、缩减贷款规模，以降低财务成本[5]。为减少转地融资利息支出，深圳市政府根据《预算法》向深圳市人大常委会提交了《关于提请审议动用历年财政结余报告的议案》并获得批准。该《议案》显示，根据《深圳市宝安龙岗两区城市化转地工作实施方案》，城市化转地总补偿费约162.5亿元，转地资金市、区按六四比例出资。2005年市、区两级政府一次性补偿的财力为58亿元，其中本级40亿元 （含市本级历年财政预算内结余26亿元）。其余105亿元资金缺口采取多种融资手段筹集[6]。

2.启动城市化转地，组建推动转地机构，明确分工

“城市化转地”是深圳加快推进城市化进程的关键和核心环节。此前，从2003年10月至2004年12月，宝安、龙岗两区完成农村行政建制转变，两区所有原镇、村两级的行政建制变更为城市的街道、居委建制；27万农民全部变为城市居民，并相应获得城市社保待遇；原镇、村两级集体经济组织随之改制为股份合作公司。深圳成为全国第一个没有农村行政建制和农村社会体制的城市。

2005年4月22日，深圳市召开宝安龙岗两区城市化转地工作动员大会，转地工作正式开始。

深圳市宝安龙岗两区城市化转地和融资工作领导小组是负责组织、协调和监督转地工作实施的专门机构，下设市宝安龙岗两区城市化转地办公室（简称“市转地办”）和市宝安龙岗两区城市化转地融资办公室（简称“融资办”）。“市转地办”设在市国土房产局，负责指导和协调转地工作，受理、审核两区政府报送的转地申报及适当补偿范围，并报市政府审批；“市融资办”设在市财政局，负责转地统贷资金的筹措、使用、监管和偿还。相应的，宝安、龙岗两区各自亦成立城市化转地工作领导小组，下设办公室（见《深圳市宝安龙岗两区城市化转地工作实施方案》）。由两区政府负责实施具体转地工作，主要负责制定本区城市化土地管理实施细则、组织街道办开展转地、配合市国土房产局进行土地现状清查、申报转为国有土地的范围和适当补偿的范围、组织划定非农建设用地、组织实施转地补偿和办理土地移交手续。两区政府向各街道办（负责本辖区转地工作）派驻转地工作组，领导、协调、监督街道办的转地工作[7][8]。

转地期间，宝安、龙岗两区政府先委托有资质的测绘机构就补偿地域范围进行测量、定界，确认土地面积并制作范围图。补偿地域范围内农业、林业、渔业用途和范围由农林渔业主管部门书面确认（必要时鉴定林木品种、鱼类品种和种植、养殖年限）；补偿地域范围内的土地、青苗和地上附着物的权属由区政府会同有关部门，及原集体组织的继受单位或者经济组织核定；土地、青苗和地上附着物的现场清点、查丈由区政府、有关部门、继受单位代表和青苗及地上附着物的所有权人共同实施，并签名确认。宝安、龙岗两区政府在履行报批转为国有的土地面积、具体地域范围程序前，制定实施方案且在补偿地域范围内公告,并负责实施转地补偿工作 （国土管理部门负责补偿工作的业务指导），且自签订城市化转地补偿协议书或作出补偿决定之日起30日内，将土地、青苗及其它地上附着物移交市国土房产局。财政部门根据城市化转地补偿协议书一次性支付补偿款。

3.交流城市化转地经验，调研和处理问题，加快转地进程

转地期间，宝安区曾组团赴转地工作进度较快的龙岗学习经验，针对具体问题探讨有效的解决办法，并决定加快转地进程，在8月31日前完成转地总工作量的80%以上，10月31日前完成95%以上，12月31日前全面完成城市化转地工作[9]。

针对转地期间出现的历史遗留土地问题、25度以上坡地的补偿、非农建设用地划定和转地资金支付等问题，深圳也提出解决原则和办法，具体措施为：及时兑现补偿资金，妥善处理历史遗留问题；非法转让土地原则上一律收回，并通过地块的拍卖所得解决历史遗留问题的补偿，可按原转让价格加上利息支付给第一次接受转让的土地使用者；守住25度以上坡地不补偿底线；非农建设用地坚持按行政村划定，两区标准一致；转地资金由市财政局及时拨付，两区增加的资金额度，专报市转地融资领导小组办公室协调处理[10]。

鉴于转地工作的复杂性，为加快转地进度，针对如增加项目及费用等新情况、新问题，在具体政策实施上也作出适当微调，如将龙眼等经济作物按照优质荔枝的补偿标准补偿；关于非农建设用地划定分户标准，2004年3月31日前，年龄超过30周岁的大龄单身人士（含离异）可独立分户；将符合“未改变农业用地功能、缴交农业税、统计年鉴有统计、有明显耕作迹象”的25度坡以上的“山中田”纳入适当补偿范围。甚至采取了简化工作程序，下放工作重心，由各街道办负责审核转地适当补偿范围微调和转地补偿方案，并且安排区及街道挂点社区，街道向社区派驻工作组，落实转地责任制等举措，这些做法均被充分肯定[11]。

宝安龙岗两区城市化转地工作总体进展较为顺利，至2005年8月初，宝安区已完成测绘面积100.14平方公里，约占总工作量的68.1%；完成清点面积71.34平方公里，约占总工作量的48.5%；签订补偿协议16.4万平方米。龙岗区完成测绘面积约91平方公里，约占总工作量的95.9%；完成清点面积73.11平方公里，约占总工作量的77%；签订补偿协议84.59万平方米[12]。至2005年底，全部转地工作基本完成，基本实现了既定目标，特区外原农村集体土地全部转为国有。宝安、龙岗两区辖区面积1600平方公里左右，两区集体土地总量为956平方公里，除“已建成区、经批准尚未使用的建设用地、山林地、坡度大于25度不作为建设用地的园地”外，共完成260平方公里集体土地的转地任务。

4.转为国有土地的移交和储备

事实上，转地的部分工作如检查、评估与交接、研究处理历史遗留问题等作为“扫尾”工作，在此后的2006、2007两年内仍在继续。根据转地收尾工作对口检查和量化考核结果，至2007年9月，宝安、龙岗两区共完成城市化转为国有适当补偿范围内土地面积241.219平方公里；转为国有的可建设用地共91.005平方公里，其中宝安区38.966平方公里，龙岗区52.039平方公里[13]。同时，为了有效管理土地，确保国土资源安全，深圳创造性地提出“国土统一储备、部门依法监管、属地委托管理”的办法对转为国有的土地进行管理④。

具体程序为，自签订补偿协议或作出补偿决定之日起30日内，转为国有土地由国土管理部门接收，统一纳入土地储备管理（继受单位和个人未经批准不得继续使用，其他任何单位和个人亦不得非法占用；转为国有的土地经批准由继受单位继续使用的，使用单位应和国土管理部门签订书面协议并不得改变土地用途）。其中，两区政府在与补偿对象签订补偿协议书或作出补偿决定之日起10日内，需将补偿协议书或补偿决定等有关资料的原件（土地、青苗和地上附着物的测绘、清点、查丈、评估结果等）提供给国土管理部门⑤。后者进行核对、登记造册，同时责成土地储备机构做好接收准备工作，并于接收起30日内，与土地储备机构共同对储备土地的有关资料及现状进行确认，及办理移交手续。土地储备机构对储备土地及其地上附着物进行核定，制定台账（包括储备土地的位置、面积、来源、权属情况、使用功能、土地利用现状、储备土地进出库情况等，并制作范围图），建立土地储备库。

同时，为合理配置土地资源，增强政府对土地市场的宏观调控，深圳于2006年颁布了《深圳市土地储备管理办法》，将政府依法通过征收、转地、收回、收购和置换等方式取得的土地予以储存，再按照土地供应计划交付供地。其中，规定宝安、龙岗两区城市化转地的各项收入全额上缴 “市政府——宝安区转地资金”帐户和“市政府——龙岗区转地资金”帐户。转地资金帐户的资金优先用于偿还银行贷款，剩余资金则可安排用于转地储备管理工作。

三尧城市化转地影响及对新型城镇化土地制度改革的启示

推进农村土地征收制度、使用制度和产权制度改革，无疑有助于推动建立城乡统一的建设用地市场，促进土地要素合理流动和布局优化。就深圳城市化转地而言，一方面使大量农村集体土地“国有化”，有效缓解了工业化、城市化进程中的土地需求压力，但另一方面也产生了一些难题和疑问，如转地是否有充足法律依据，如何在高度城市化时期化解转地遗留问题等。首先，关于转地的法律依据问题，面对急剧城市化、工业化和土地资源需求紧迫的现实，转地时采取了先改变农村行政建制，再将农村集体土地“国有化”的创新做法。在我国，转地政策赖以实施的依据是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”，而转地模式被认为对其进行了反向解释和运用。鉴于当时全国有不少地方亦出现以城市化名义征收农村集体土地的倾向，从保护耕地和农民利益的原则出发，国土资源主管部门并没有主张各地效法深圳一次性实现农地国有化的做法，这可以从“该项规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”的解释得到证实⑥。第二，关于城市化转地遗留问题，由于需在为期仅1年的时间内完成 “转地”任务，转地中为加快进度也采取了某些“变通”措施，致使许多矛盾暂时被隐藏。这些土地与之前存在已久有历史遗留问题的土地一起构成约60%的“带病”土地（具体指在已征、转土地中存有经济补偿关系未理顺、青苗及地上附着物补偿不到位和未能有效清理移交的土地，以及部分应转未转的土地）。根据宝安国土局提供的一组数据：2006年原宝安区转为国有土地共79.41平方公里，因历史问题，60%应纳入国有储备土地的地块未被政府实际管理。《深圳市2009年度绩效审计工作报告》也专门指出 “市国有储备土地管理绩效审计调查发现，特区外应纳入储备土地管理的可建设用地为62.74平方公里，但实际入库面积为38.04平方公里，入库率60.63%，仍有约24.70平方公里可建设用地因转地遗留问题需要逐步清理，无法达到移交入库管理的标准，未纳入土地储备管理”。后期，这些“带病”土地长期游离于产权不明和争议状态，以至于政府需要在推进高度城市化、深度市场化条件下 “分类研究制定国有土地产权管理政策，重点明晰原农村土地国有化后土地使用权归属、权益内容以及分配规则、实现方式等”、以及“推进原农村土地确权试点实践。推进原农村城市化历史遗留违法建筑处理试点，探索原农村土地依现状确权路径；结合二次开发，探索推进原农村土地依改造确权路径”和“探索建立土地权属争议多元调解处理机制”（《〈深圳市土地管理制度改革总体方案〉近期实施方案（2012～2015 年）》）。然而，新型城镇化时期，一些城市依然存在“‘土地城镇化’快于人口城镇化，建设用地粗放低效”的突出矛盾和问题⑦。实际上，就推进新型城镇化的各个地区与农村快速城市化时期的深圳相比，无论农村集体土地国有化的政策环境，还是消解土地矛盾和问题的能力均有很大差距。从深圳转地政策的实施过程及其影响获取有益启示，更有助于落实好新型城镇化时期的集体土地政策，进行包括土地利用机制在内的各种探索和创新试验。

（一）推进新型城镇化进程的土地确权环节应消除土地权属不明和争议情况，避免演变为棘手的历史遗留问题

宝安龙岗两区城市化转地仅在1年内完成，因此前权属不明，转地时没有完成相应补偿手续、社会保障不充分、某些区域土地移交和接管不及时等原因产生了一批有诸多争议的土地，从而令以创新为根基和魂魄的深圳不得不于全国范围内率先探索改造确权、增加利益相关方土地收益和化解矛盾的新路径。作为多次率先进行土地制度改革的先行先试者，以及高度城市化地区土地制度政策储备的最佳试点，就土地改革的深圳模式对全国的意义而言，“不仅会为其他高度城市化的城市提供解决问题的典范，而且也会为其他非高度城市化城市在未来避免此类问题提供教训”[14]，在此意义上，新型城镇化时期，为依法确认和保障农民的土地物权，形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，促进城乡统一土地市场的建设，就需要事先查清宗地权属、面积、用途、空间位置，摸清土地利用情况，确权登记农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等，以便在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，切实维护农民权益，有效解决农村集体土地权属纠纷。

（二）新型城镇化进程中的农村土地国有化宜注重顶层设计和基层探索试验的有机结合

发生于急剧工业化、城市化时期的深圳城市化转地，可视为肩负特区使命的深圳对农村土地国有化的一次突破性试验，其本身内含着探路并敢于试错的成分。况且，深圳经济特区对不断出现的矛盾和问题具有优于其它地方的自我消解功能，突出地体现在深圳以特有的立法权通过立法主导化解土地制度改革中出现的新情况、新问题，同时，积极进取而又灵活的政策应对和创新也不可或缺。如近年来对原农村集体经济发展保留的非农建设用地和征地返还地，允许在符合规划、纳入土地利用计划的前提下开发建设，并签订土地使用权出让合同，以及在城市中心区改造项目中缩小征地范围，并按照建设用地市场价格进行补偿，完善土地增值收益分配机制等。当然，深圳等地虽然 “对农村土地管理制度改革进行了积极的探索，为进一步推进农村土地制度改革奠定了重要基础”，然而“农村土地管理制度改革从长远看，应建立城乡统一的土地市场和土地管理制度，建立完善的土地要素市场配置和政府管控机制，健全土地增值收益分配和税费调节机制”[15]。换言之，新型城镇化地区的此类创新性探索更应当在符合土地法律制度和规划前提下，在坚持和完善最严格的耕地保护制度，赋予农民承包经营权抵押、担保权能，保障农户宅基地用益物权，以及符合规划和用途管制前提下农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价的基础上进行，这一过程须尤其注重对被征地农民合理、规范和多元的保障机制，以及对兼顾国家、集体、个人土地增值收益分配机制的建立和完善。

（三）推进新型城镇化应避免或尽可能减少“土地城镇化”快于“人口城镇化”现象

新型城镇化本质是人的城镇化，涉及人在各个领域权利的实现。有学者从“国家-社会关系”的视角出发，认为“新型城镇化不仅涉及政治、经济、文化等各相关领域中复杂的具体关系，而且直接蕴含着国家-社会等宏观社会关系。国家-社会宏观关系的处理方式及其效果直接决定了新型城镇化的发展方向与发展水平，从而对社会稳定产生重大影响”[16]。宝安龙岗两区城市化转地发生在农民市民化，取消农村行政建制之后，即按“依法撤销现有镇建制，设立街道办事处和社区居民委员会；现村民转为城市居民，享受城市居民待遇；现农村集体所有的土地依照国家有关法律的规定，按城市市区土地管理政策进行管理”的程序进行（见2003年10月30日深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的通告深府[2003]192号），对转地农民主要从一次性留足非农建设用地（包括村民宅基地和工商用地）、纳入社保体系和适当补偿等方面给予保障。然而，由于前述保障水平偏低和补偿不充分等原因，原农村集体组织成员主要通过出租工商物业及村股份公司的分红等得到较高的利益回报，这在当时有效缓解了一般情形下伴随征地产生的其它经济利益诉求，以致其中蕴藏的诸多矛盾和问题并没有充分暴露并激化。而此类出租工商物业赖以存在的土地恰是城市化转地时一次性留足的非农建设用地，或为有权属争议的土地。这也同时说明了深圳城市化具有政府主导、快速工业化助力，以及农民自行推动共存的特征。而新型城镇化时期，主要由政府主导的以农业转移人口为重点的农业人口市民化进程更应注重在统筹制度改革、基本公共服务均等化和扩大社会保障覆盖面等基础上因地制宜、分步推进和有序推进。在此意义上，“决定农民能否过城市市民样态生活的关键不在于农民是否能进入城市，而在于能否为他们找到过市民生活所必须的、且有长远前途的生财之道。只要有长远的生财之道，农民就有能力把自己的生活样态改造为城市市民乃至超过城市市民的生活方式。城镇化建设似乎可以不把农民导入城镇，而是把‘城镇’植入乡村”[17]的观点很值得赞同。

注：

①所谓“城市化转地”，是深圳在原经济特区外宝安龙岗两区城市化进程中，对农村集体土地国有化的创新探索。其主要流程和特点是：原镇、村两级的行政建制变更为城市街道、居委建制，原镇、村两级的集体经济组织改制为股份合作公司；原村民一次性转为城市居民并相应获得深圳市社保待遇和“适当补偿”。

②根据1993年《宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》，农村集体组织非农建设用地标准为：各行政村工商用地，按每人100平方米计算；农村居民住宅用地，每户基底投影面积不超过100平方米；农村道路、市政等公共设施用地，按每户200平方米计算，在城市建设规划区范围外的，可按每户300平方米计算。

③农村集体土地“国有化”补偿资金兑现是城市化难点问题，此前征地期间就产生遗留问题，深圳市曾于2004年补查1999年1月1日至2000年1月7日和2003年5月1日至2004年4月31日两个时间段征用农民集体土地情况，并及时清理拖欠征地补偿款。

④根据《深圳市宝安龙岗两区城市化转为国有土地交接与管理实施方案》，两区城市化转为国有的土地，按照“国土统一储备、部门依法监管、属地委托管理”的原则，由国土部门实行统一储备管理；市农林渔业、水务、城管等部门依职责进行行业监督管理；市农林渔业、水务、城管、市土地储备等部门和宝安、龙岗区政府相关部门按现行管理体制进行日常管理。

⑤根据《深圳市宝安龙岗两区城市化转为国有土地交接与管理实施方案》，区政府向国土部门的移交含资料移交。现场移交时，区政府及国土部门的有关人员应同时到场，对移交地块的界址点、范围、地形、地貌、青苗及其他地上附着物进行确认，双方签定土地移交确认书。

⑥见《国务院法制办公室、国土资源部关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》（国法函[2005]36号）

[7]根据《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》，1996—2012年，全国建设用地年均增加724万亩，其中城镇建设用地年均增加357万亩；2010—2012年，全国建设用地年均增加953万亩，其中城镇建设用地年均增加515万亩。2000—2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度。

[1]黄金初.深圳城市化转地是非之辩[J].现代城市研究,2006,（10）.

[2]董超文.我市调查存量建设用地家底[N].深圳商报,2005-1-10（A2）.

[3]张惠屏,董超文,潘咏.看住用好土地是历史性责任[N].深圳商报,2005-11-25（A2）.

[4]刘愿.深圳农地国有化与城市化陷进——以新安上合社区为例[J].经济纵横,2008,（1）.

[5]深圳市人民政府办公厅.关于研究落实城市化转地融资方案的会议纪要（2005年3月7日）[Z].深圳市档案局:C1.173.

[6]毛瀚民.深圳城市化加速近千平方公里土地将转为国有[N].第一财经日报,2005-07-22（A06）.

在柳东新区划定区域，纳入自贸区红线范围，抢占我国汽车产业即将放开股比限制的开放先机，围绕新能源汽车的全产业链积极组建中外合资企业，或大胆试验外资独资企业，引进国内代表性新能源汽车企业，逐步形成正极材料、负极材料、电解液、隔膜、碳酸锂、镍钴锰、电芯、电机、电控、智能网链、充电桩等本地化供应和研发能力，助推柳州汽车产业与时俱进，紧紧跟随甚至引领全球汽车产业发展的最新动向。

[7]深府办函[2005]42号.关于深圳市宝安区城市化转地工作实施细则的批复[Z].深圳市档案局:C1.993.

[8]深府办函[2005]43号.关于深圳市龙岗区城市化转地工作实施细则的批复[Z].深圳市档案局:C1.994.

[9]郝又满.宝安城市化转地快速推进[N].深圳商报,2005-07-08（A2）.

[10]深圳市人民政府办公厅.关于宝安龙岗两区城市化转地查违及城中村改造有关问题的会议纪要（2005年7月26日）[Z].深圳市档案局:C1.406.

[11]深圳市人民政府办公厅.关于赴宝安区调研城市化转地工作有关问题的会议纪要（2005年10月15日）[Z].深圳市档案局:C1.536.

[12]深圳市人民政府办公厅.关于研究宝安龙岗两区城市化转地和融资工作有关问题的会议纪要（2005年8月31日）[Z].深圳市档案局:C1.464.

[13]陶静.宝龙两区转国有建设用地91平方公里 深圳城市化转地入尾声[ED/OL].http://www.sznews.com/news/content.2007-11-10.

[14]李宇嘉.第三次土地改革为何在深圳发生[J].中国房地产,2012,（8）.

[15]董祚继,田春华.顺势而为,深入推进农村土地管理制度改革——安徽、江苏、深圳农村土地管理制度改革的启示[J].中国国土资源经济,2011,（10）.

[16]郭彩琴,卓成霞.国家—社会关系视域下的新型城镇化推进困境及路径[J].深圳大学学报（人文社会科学版）,2015,（3）.

[17]陈廷湘.从“乡村建设”到“城镇化建设”[J].深圳大学学报（人文社会科学版）,2015,（1）.