新时代西部地区新城新区建设：定位、问题及发展战略

2018-05-09姜庆国

深圳大学学报（人文社会科学版） 2018年2期

姜庆国

（1.吉林大学经济学院，吉林长春 130012；2.中国社会科学院评价研究院，北京 100732）

十九大报告指出：“要强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。”西部地区作为中国重要的区域板块之一，是中国全面建成小康社会的重点难点，也是提升全国平均发展水平的巨大潜力所在，事关区域协调发展战略是否得以顺利实施。自1999年中国实施西部大开发战略以来，西部地区的发展面貌得到了极大的改善。当下，西部大开发战略已经进入爬坡过坎、转型升级的关键阶段，如何多举措推进西部大开发形成新格局将成为了新时代中国面临的重大现实问题之一。

为进一步落实西部大开发战略，力助西部地区在新形势下形成新的增长极，探寻一条新的发展路径，西部地区新城新区建设尤显重要。新城新区建设作为进一步加快中国工业化进程的战略支撑，也是实现城市规模与空间扩张，深化城镇化发展的一种新形式。新城新区涵盖了国家级新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、物流园区等。同时，它也是中国各大城市新建的独立于母城之外的在经济、社会、文化上具有自主性的现代城市区域。目前，中国关于新城新区建设理论的研究还处于探索阶段，鲜见研究西部地区新城新区建设发展中的相关问题。事实上，西部地区新城新区建设与西部大开发等战略息息相关，在发展过程中，不可避免地遇到一系列现实难题。新时代下，研究如何通过“新”理念、“新”思想促进西部地区新城新区可持续发展，具有重要的理论意义和现实意义。

一、西部地区新城新区建设现状

中国新城新区的建设发展起步较晚，从1979年第一个工业区——蛇口工业区成立，到1992年第一个国家级新区——浦东新区的设立，再到2017年4月1日第19个国家级新区——雄安新区的尘埃落定，先后历时近40年。目前，中国新城新区建设相关理论还处于探索阶段，对于新城新区概念的界定尚不明晰、内涵把握也有待进一步深化。刘士林参照西方国家新城建设的相关理论，并结合我国新城新区建设实践，对新城新区的概念做出了尝试性的界定[1]。根据新城新区涵盖的范围将新城新区界定为广义和狭义两类，广义的新城新区为1979年（蛇口工业区）以来我国各省市在原来的农村地区设立的、具有一种或多种功能的、具有行政管理机构的区域；狭义的新城新区为1992年（浦东新区设立）以来我国各大城市新建的独立于母城之外的在经济、社会、文化上具有自主性的现代城市区域。冯奎在此基础上，结合新城新区的发展功能，将新城新区定义成为了政治、经济、社会、生态、文化等多方面需要，主动规划与投资建设而成的相对独立的城市空间单元[2]。

表1 西部地区新城新区分布情况[1]

乌鲁木齐经开区、石河子经开区、库尔勒经开区、奎屯经开区、阿拉尔经开区、五家渠经开区、准东经开区、甘泉堡经开区、库车经开区西藏 / / 拉萨经开区合计 6个 33个 46个新疆 /乌鲁木齐高新区、昌吉高新区、新疆生产建设兵团石河子高新区

借鉴刘士林、冯奎等学者们关于新城新区的界定，并结合西部地区的实际情况，本文将新城新区具体锁定为国家级新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、物流园区、自贸区、出口加工区、经济特区、边境经济合作区、旅游度假区、工业园区、大学科技城、产业新城、智慧新城、海绵城市、空港新城、高铁新城、生态低碳新城、科教新城、行政新城等。据不完全统计，截止2017年底，西部地区国家级新区数量达到了6个，国家级高新技术开发区也有33个，国家级经济技术开发区达46个等（详见表1）。

二、西部地区新城新区的总体布局和战略定位

（一）西部地区新城新区的总体布局

在国家“一带一路”倡议及长江经济带建设的总体框架下，西部地区新城新区建设如火如荼，已形成了以国家级新区为战略导向，以国家级经济技术开发区、高新技术开发区为战略支撑，以省（市、区）级各类新城新区为重要补充的总体发展布局。

1.国家级新区的战略导向作用

近年来，西部地区六大国家级新区发展势头良好，在区域经济增长中发挥着重要的战略导向作用。接下来，笔者以重庆两江新区和云南滇中新区为例，分析国家级新区的重要战略地位。重庆两江新区作为西部大开发的重要战略支点，也是“一带一路”与长江经济带的重要联接点。在新区的规划建设上，其战略定位瞄准于探索和深化中国内陆区域参与国际分工，融入全球市场。重庆两江新区“一心四带”的产业布局就是在这一战略指导下渐趋成形。云南滇中新区是中国面向南亚、东南亚辐射中心的重要支点。新区的总体定位是充分发挥云南区位优势，提升面向南亚、东南亚开放的通道和门户功能，将新区建设成为参与大湄公河次区域经济合作、孟中印缅经济走廊建设等国际合作的重要平台，形成内外联动、互为支撑的开放合作新格局。基于此，云南滇中新区围绕“开放、合作”这一主题，规划设立了临空产业基地、承接产业转移示范区、资源型产业转型升级示范基地、绿色先进制造基地、战略性新兴产业基地和现代服务业基地，这些产业基地的设立为带动滇中地区乃至云南省经济实现更好更快发展，努力缩小与发达地区的经济差距发挥着积极作用。

2.国家级高新区与经济技术开发区的战略支撑作用

与国家级新区的战略引领作用相一致，作为战略支撑实体的开发区也在新城新区建设中发挥着重要的作用。特别是国家级开发区，由于适宜的税收优惠政策以及独立的行政审批制度等，吸引着周边其他地区的企业向开发区聚集，形成了产业集群，发挥了集聚经济的优势。国家级经济技术开发区主要发挥经济规模平稳增长的作用。无论是广西省的南宁经济技术开发区、钦州港经济技术开发区等，还是新疆地区的乌鲁木齐经济技术开发区、石河子经济技术开发区、库尔勒经济技术开发区、奎屯经济技术开发区等，这些国家级经济技术开发区在各自地区经济总量中都占据着重要一席，是地区经济快速增长的重要引擎。国家级高新技术开发区则主要发挥经济提质增效的作用，通过不断优化产业结构，帮助地区经济实现从低质量增长到高质量增长的平稳过渡。同时，国家级高新技术开发区主要集中了各地区的政府大力扶植的战略性新兴产业，是地区经济可持续增长的重要推动力量。

3.省（市、区）级新城新区的重要补充作用

除了国家级新城新区以外，西部地区各省（市、区）级新城新区也是遍地开花。这些省（市、区）级的新城新区作为当地重要的经济增长极，在国家“一带一路”及西部大开发战略中发挥着不可替代的作用。事实上，国家级新城新区也大都由省（市、区）级的新城新区发展而来，并依托省（市、区）级的新城新区的历史积累进一步完善和升级再造。这一定程度上表明省（市、区）级新城新区的发展作为衡量一个地区新城新区发展潜力的重要参考指标，完善和补充着国家级新城新区的建设任务。

（二）西部地区新城新区建设的战略定位

西部地区新城新区的建设不仅关系到工业化、城镇化建设的进程，更是担负着国家“一带一路”和建设长江经济带连接点的重要历史使命。经过多年的开发与建设，西部地区新城新区已发展成为西部地区经济增长的新引擎、东南亚区域经济合作的核心纽带和西部地区对外开放的重要门户。

1.西部地区经济增长新引擎

西部地区新城新区建设，尤其是经济技术开发区建设，不仅为西部地区经济规模的扩大增添了动力，同时还通过不断优化产业结构，加大招商引资的力度，扩大了民营经济比重，优化了西部地区经济发展的质量。以云南滇中新区为例，2015年，滇中新区完成地区生产总值522亿元，同比增长6.5%，占昆明市地区生产总值的12.89%；规模以上固定资产投资540.5亿元，增长15.7%；一般公共预算收入43.4亿元，增长11.7%；规模以上工业增加值122.3亿元；社会消费品零售总额124.7亿元，增长11.1%。不难发现，滇中新区已经成为了地区重要的经济增长引擎。

2.长江经济带的重要连接点

长江经济带是西部地区依托黄金水道打造中国经济新支撑带的战略支点。经济带除了覆盖上海、浙江、江苏、湖北等中东部地区外，还覆盖了四川、重庆、云南、贵州等这些西部重点省份。长江经济带除了有利于构建现代化综合交通运输体系，推动沿江产业结构优化升级，打造世界级产业集群，培育具有国际竞争力的城市群，使长江经济带成为充分体现国家综合经济实力、积极参与国际竞争与合作的内河经济带外，还能带动西部地区的开发与发展，为西部大开发战略添加新动能。重庆地处丝绸之路经济带与长江经济带“Y”字形大通道的联络点上，具有承东启西、连接南北的独特区位优势，既是丝绸之路经济带的重要战略支点、海上丝绸之路的产业腹地，又是长江经济带的西部中心枢纽。习近平总书记曾指出，重庆作为我国中西部地区唯一的直辖市，区位优势突出，战略地位重要，是西部大开发的重要战略支点，处在“一带一路”和长江经济带的连接点上，在国家区域发展和对外开放格局中具有独特而重要的作用。

3.西部地区对外开放的重要门户

西部地区地理位置特殊，处于东南亚经济圈的核心地带，是中国对外加强东南亚区域经济合作的重要关口和门户。2017年4月1日，备受海内外关注的重庆自贸区方案公布，重庆自贸区即将挂牌。这是中国自贸区从沿海开放到内陆开放的全新布局和全面改革，对探索和深化中国内陆区域参与国际分工，融入全球市场，对正在实施的“一带一路”与长江经济带建设，对中国对冲全球市场风险、开发内陆腹地市场，均具有重大而深远的战略意义。此外，在西部地区新城新区的建设中也带动了地区基础设施的建设，为加强东南亚区域经济合作作出了巨大的贡献。

三、西部地区新城新区建设中存在的问题

中国新城新区建设虽然起步较晚，但发展速度却异常迅猛。据不完全统计，截止到2014年底，中国各级新城新区的数量已突破3000个，而各类产业园更是数以万计。新城新区的爆发式增长有其经济发展推动的合理因素，但也暴露出了诸多问题，不利于新城新区的可持续发展。具体表现为：新城新区数量过多，政府债台高筑；新城新区功能定位不清，产业趋同明显，新城新区土地利用效率低下，“土地城镇化”快于“人的城镇化”等[3][4][5]。西部地区虽起步较晚，但在发展过程中也不可避免地出现一系列问题。

（一）产业布局重叠现象明显

西部地区新城新区发展起步较晚，在后期开发建设中因缺少相关经验指导，各类新城新区的产业布局存在一定的重叠。西部地区的高新技术产业主要涵盖生物医药业、电子信息产业、装备制造业等几大门类。其中，云南滇中新区规划主导产业为生物医药业、电子信息产业、现代服务业、石油炼化产业、汽车及现代装备制造业、临空产业、新材料产业。重庆两江新区则在努力打造“311”产业体系，即电子信息、装备制造、大汽车三大优势支柱产业。同样，成都天府新区也致力于发展生物医药、信息安全、智能制造、创意设计、科技研发、新兴金融等新兴产业。除此之外，贵州贵安新区现已规划建设32平方公里电子信息产业园、22平方公里高端装备制造产业园、9.8平方公里新医药产业园，重点培育新一代信息技术、大力发展电子信息制造业，高端装备制造产业和生物医药产业。可以看出，不同新区在产业发展规划上都存在一定的重叠现象。

（二）缺乏合理的新城新区评价体系指导

西部地区新城新区建设如火如荼，但不理性的跟风因素也较为严重，这点在不少县市级新城新区建设中表现明显。究竟哪些城市该设立新城新区？应该设置多少新城新区？标准的缺失导致新城新区建设的可行性、必要性、合理性都有待进一步考证。政府在新城新区建设中发挥主导决定性作用，而市场对于新城新区建设作用发挥相当有限，这就容易造成城市边界的无序蔓延，政府财政不断吃紧。虽然针对国家级高新区创新能力、国家级经开区投资环境有一套通用的评价标准，但不同的新城新区类型和层次，不同的省际情况，不同的发展需求都需要建设更有针对性的评价体系作为科学规划与建设的指导，这样才能避免千城一面和城市边界无序蔓延的发生。

（三）环境问题日益凸显

西部地区是我国生态环境最为脆弱、生态环境问题最为频发的地区[6]。新城新区建设引致的大规模基建建设，带来了一系列环境问题。以西咸新区的秦汉新城为例，就出现了地下水位下降，其中2011-2013年地下水位降幅达0.41～2.78m[7]。除此之外，西咸新区还存在地面沉降问题，不论是在沣东新城还是咸阳市主城区，都面临着不同程度的地面沉降，且沉降有向西进一步扩展的趋势[8]。与此同时，西咸新区的地下水污染问题也引起了普遍关注。由于西咸新区的工业污水未经充分处理便被排放河流，污染物下渗，进而严重影响了当地的地下水源[9]。

四、新时代西部地区新城新区建设的发展战略及对策建议

（一）新时代西部地区新城新区建设的发展战略

1.西部地区新城新区建设与西部大开发

西部大开发战略自1999年实施以来，有力地推动了西部地区经济的快速增长，提高了人们生活水平。西部地区新城新区建设承担着西部地区经济发展与产业转型升级的重任，应积极融合于西部大开放战略之中。特别是习近平总书记在十九大报告中指出，要进一步扩大西部大开发力度，强化举措推进西部大开发形成新格局。从目前的现实情况来看，西部地区新城新区建设在发展过程中涌现出不少问题，致使在改革西部地区僵化的体制机制、不完善的产业结构和激发缺乏活力的微观主体的作用方面效果有限。因此，新时代西部地区新城新区建设应借助西部大开发之力，大胆创新，积极探索，将体制机制、产业结构和微观主体方面的问题与新城新区建设紧密结合，形成具有“西部特色”的新城新区。

2.西部地区新城新区发展与新型城镇化建设

新城新区建设一方面可以扩大城市区域边界，增加城市住房面积，缓解城市居住压力，使更多农村人口直接转变为城市人口，实现土地城镇化与人口城镇化并举；另一方面也可以扩大城市的功能边界，完善城市基础设施建设，提升城市公共服务水平，实现产业结构与功能区布局的双重优化。但西部地区新城新区建设在过去很长一段时间内对城镇化的推动作用却相当有限，西部地区城镇化率依旧远低于全国平均水平。这主要是由于西部地区新城新区建设大都是在城市的外围进行拓展，交通等基础设施的完备性有所欠缺，产业和人口的聚集效应不明显，容易出现“土地城镇化”快于“人口城镇化”的现象。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中就明确指出，要严格规范新城新区的建设，严格新城新区的设立条件，对于确需规划建设新城新区的，必须以人口密度、产出强度和资源环境承载力为基准，科学合理编制规划，防止城市边界的无序蔓延。未来西部地区新城新区的建设要加强与新型城镇化建设的可协调性，用科学合理的规划确保土地城镇化与人口城镇化同步发展。

3.西部地区新城新区发展与“一带一路“建设

西部地区新城新区建设是在国家“一带一路”建设指导下有序推进的。新时代下，西部地区新城区建设要与“一带一路”建设深度融合，将西部地区打造成为中国西部开放的重要窗口和东南亚地区合作的中心枢纽。以云南滇中新区为例，新区的总体定位就在于要充分发挥云南区位优势，提升面向南亚东南亚开放的通道和门户功能，把新区建设成为参与大湄公河次区域经济合作、孟中印缅经济走廊建设等国际合作的重要平台，形成内外联动、互为支撑的开放合作新格局。新区的空港经济区辖区内拥有中国第四大门户枢纽机场——昆明长水国际机场，贵昆铁路、沪昆高铁、昆曲高速公路、嵩昆高速公路、320国道及小龙高速公路、嵩昆大道穿境而过，在综合交通布局上形成“一港二铁六路一轨”的总体结构。“一港”指昆明新机场；“二铁”指沪昆客专高速铁路和沾昆铁路两个铁路通道；“六路”指昆嵩高速路、机场高速路、昆曲高速路、东南绕城高速公路四条高速路以及新320国道和呈黄快速路；“一轨”指轨道交通6号线（机场线）。此外，云南省昆明空港经济区是云南唯一一个临空特色产业园区，是云南省深入实施桥头堡、民航强省建设两大战略和滇中城市经济圈一体化发展的重要支撑。

（二）新时代西部地区新城新区发展的对策建议

西部地区作为中国全面建成小康社会的重点难点，也是提升全国平均发展水平的巨大潜力所在。在西部大开发、新型城镇化和“一带一路”建设等战略支持下，西部地区新城新区应瞄准自身定位，结合各地区实际情况进行差异性发展。新时代下，西部地区新城新区的建设成败在于唯“新”，是改革之“新”，而不是简单的区域之“新”，新城新区不是“拿新瓶装旧酒”，而应该是“换新瓶酿新酒”，以新城新区作为改革试点区，在新发展理念下，用新的体制机制、新的产业结构、新的运营模式来突破传统的发展路径，培育“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新格局。

1.因势利导，积极助推产业结构优化升级

2014年，科技部提出2020年国家高新区战略提升行动的总体目标，即到2020年，将国家高新区建设成为转变发展方式，调整经济结构的重要引擎。从1988年第一批，也是仅有的第一家国家级高新区——北京中关村高新技术开发区建成以来，截止到2015年，全国共成立了145家国家级高新区。在国家级新城新区的规划战略中，不同的开发区在目标和功能定位上承载着不同的历史使命。除了国家级高新技术开发区以外，国家级经济技术开发区则主要着眼于培育产业新主体，成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵。西部地区民营经济发展不足，需要加大招商引资的力度，通过引进外资企业和国外先进技术，完善本地的市场竞争机制，从而提升本土企业的国际竞争力水平，实现地区产业结构的升级再造。当前，互联网信息技术快速发展，在新城新区内的企业还可以借助互联网的信息平台打破市场地域的限制，开拓国内市场乃至国际市场。

2.因地制宜，科学合理布局新兴产业

新城新区的开发与建设必须要以产业作为支撑，产城融合是新城新区可持续发展的必然要求[10][11]。在新城新区的建设过程中，应依据各地区发展的实际情况，因地制宜，切勿贪大求全，要避免土地城镇化快于人的城镇化现象。在产业布局方面，在综合考量各地区的经济创造力、社会支撑力、环境承载力以后，再科学合理地制定发展规划，改变产业布局“千城一面”的格局。在新城新区的建设过程中，还要破除“固步自封”的旧理念，大胆创新、积极探索。以新城新区作为改革试点区，用新的体制机制、新的产业结构、新的运营模式来突破传统的发展路径，根据各地区的实际情况，培育具有西部特色的新兴产业。

3.增强体制机制灵活性，创造良好的营商环境

西部地区经济发展水平较为落后，体制机制较为僵化，这将一定程度上制约了西部地区市场主体活力。要想进一步激发市场主体活力，就必须不断深化改革，进一步扩大开放力度，改变过去“强政府，弱市场”的局面。从目前的现实情况来看，西部地区国有经济比重相对较高，民营经济发展明显不足。为此，西部地区在建设新城新区过程中，应坚决破除体制机制障碍，根据自身所处阶段对标国内外新城新区在此阶段的先进做法与模式，以市场化为导向，大力推进简政放权，削弱人为干预的力量，创造良好的营商环境。同时，也应积极参与国际国内分工，扩大对外开放，让资源在不同区域间充分自由流动，使市场在资源配置中发挥决定性作用。

4.重塑微观主体，增添市场活力

从国家级和省市级新城新区的规划来看，不同层次的新城新区目标和功能定位均有所不同。对于西部地区而言，大量劳动力特别是高素质劳动力外流至东南沿海地区工作，使得该区域劳动力特别是高素质人才明显不足。如何依托新城新区建设，从“流”之变转变为“聚”之变，实现“城归”尤显关键。为此，西部地区在新城新区建设过程中，应着眼于培育产业新主体，吸引高素质人才回归，使国家级新区、高新技术开发区成为开放型经济新体制和吸引外资新优势的排头兵。同时，依托其他类型的国家级和省级新城新区积极吸引和培育新型微观主体，造就一批有一定专业技能的劳动者。在微观企业上，在进一步扩大对外开放的新形势下，政府应明确自身产业发展规划，有针对性的吸引相关企业落户新城新区，同时注重扶持本土企业发展，努力打造一批有代表性、符合西部地区特色的龙头企业，成为西部地区新城新区建设的中坚力量。

5.完善环境监测网络体系，建立环境监测预警长效机制

在西部地区新城新区建设过程中，要合理布局并建立新城新区环境监测网络体系。针对生态环境相对脆弱的地区，尤其要做好重点监测，对于生态环境相对较好的地区也应做到基本覆盖。在西部地区新城新区的规划设计当中，要有效规范空间开发秩序，合理控制空间开发强度，切实将新城新区开发建设活动限制在环境承载能力以内，为构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局奠定坚实基础。

注：

[1]限于本文篇幅，文中仅列示西部地区国家级新区、高新技术开发区和经济技术开发区的情况。

参考文献：

[1]刘士林,刘新静,盛蓉.中国新城新区发展研究[J].江南大学学报（人文社会科学版）,2013,（4）:74-81.

[2]冯奎.中国新城新区转型发展趋势研究[J].经济纵横,2015,（4）:1-10.

[3]冯奎.中国新城新区现状与创新发展重点[J].区域经济评论,2016,（6）:15-25.

[4]方创琳,王少剑,王洋.中国低碳生态新城新区：现状、问题及对策[J].地理研究,2016,（9）:1601-1614.

[5]顾朝林.基于地方分权的城市治理模式研究——以新城新区为例[J].城市发展研究,2017,（2）:70-78.

[6]宁佳,刘纪远,邵全琴,樊江文.中国西部地区环境承载力多情景模拟分析[J].中国人口·资源与环境,2014,（11）:136-146.

[7]贺旭波,陶福平,陶虹,丁佳,李辉.关中平原地下水水位变化规律与影响因素分析[J].地下水,2015,（3）:52-54.

[8]张茂省,董英,张新社,刘洁,曾庆铭.地面沉降预测及其风险防控对策——以大西安西咸新区为例[J].中国地质灾害与防治学报,2013,（4）:115-118、126.

[9]陶虹,丁佳.关中城市群开采地下水有关环境地质问题及其防治对策建议[J].地质论评,2014,（1）:231-235.