关于动物卫生监督机构职能调整的思考

丁春水，李雪松，钱 瑜，陈 晨

（安徽省动物卫生监督所，安徽合肥 230601）

近年来，随着“瘦肉精”“三聚氰胺”“苏丹红”等食品安全事件的发生，动物源性食品安全问题已成为社会各界的关注焦点。动物卫生监督工作作为兽医公共卫生的重要组成部分，是维护公众身体健康、促进养殖业健康发展的重要保障。时值中共中央深化党和国家机构改革的重要时期，如何科学设置属于事业单位的动物卫生监督机构、优化职能职责，促使动物防疫全程监管更加有力、动物卫生监督工作运行更加高效，是当前各级动物卫生监督机构面临的首要任务。笔者通过学习改革内容，结合工作实际，提出有关思考。

1 法律法规层面的背景渊源

1998年10月，国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》首次以法律的形式明确了事业单位的公益属性。2011年3月，国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，要求在清理规范基础上科学划分事业单位类别，基本完成承担行政职能事业单位改革。2016年3月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》，要求各地全面梳理各事业单位职能，加快推进承担行政职能事业单位改革，完成由行政机构承担行政职能，由综合执法队伍承担执法职能，由事业单位承担公益服务职能，市场经营业务回归市场的预设目标[1]。2018年2月，中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出：加快推进事业单位改革，全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。3月21日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》要求地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。

2 动物卫生监督机构的历史变革

最早可以追溯到1985年，国务院发布的《中华人民共和国家畜家禽防疫条例》，以法规的形式明确了动物卫生监督机构职能，后历经《中国兽医卫生监督实施办法》《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）等有关法律法规出台，机构名称、职能设定均有不同程度变化，法定名称最终确定为动物卫生监督机构。检疫类别从最初的产地检疫、屠宰检疫、运输检疫、市场检疫（检疫四到位）调整为现如今的产地检疫、屠宰检疫，监督执法职能从最初的农牧行政管理部门改由动物卫生监督机构实施（表1）[2]。

表1 动物卫生监督机构的历史变革情况

3 动物卫生监督机构的职能设定与调整

3.1 动物卫生监督机构的职能设定

根据《动物防疫法》等相关法律法规规定，动物卫生监督机构负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。主要职责：（1）行政许可（出具检疫证明、加施检疫标志；负责跨省引进种、乳用动物条件前置审查）；（2）授权执法（对动物防疫活动实施全程监督管理）；（3）公益性服务（对动物、动物产品实施检疫，包括产地检疫和屠宰检疫）；（4）委托执法（对执法主体是兽医主管部门的，经委托，可由动物卫生监督机构实施相关执法职能）[3]。

3.2 动物卫生监督机构的职能调整

从目前各地公布的改革方案看，动物卫生监督机构的职能调整主要有以下几种：

3.2.1 整体划转 分类划归完全承担行政职能的事业单位，职能、机构、人员整体划转，单独设置，隶属于相关行政机关，如北京市动物卫生监督所。分类划归主要承担行政职能的事业单位，职能、机构整体划转，调整为相关行政机关的内设机构，人员分置安排，如湖南省动物卫生监督所。

3.2.2 部分划转 剥离部分行政职能移交相关行政机关。如安徽省将“跨省调运乳用、种用动物审批”职能移交省畜牧兽医行政主管部门；内蒙古、安徽省阜阳市都是将动物卫生监督执法职能剥离划归行政机构，动物卫生监督机构其他职能、性质、人员维持不变。

3.2.3 机构撤销 行政职能剥离划归行政机关，公益性服务职能划归其他事业单位，原动物卫生监督机构撤销，人员并入其他公益性事业单位，如广东省动物卫生监督所。

3.2.4 机构合并 安徽省太湖县、金寨县并入县农委执法大队，加挂动物卫生监督所牌子；安徽省太和县动物卫生监督所并入县农委，独立设置，监督执法职能移交县农业执法大队。

4 动物卫生监督机构改革后面临的问题

4.1 职能剥离导致法定职责依据模糊

事业单位改革后，部分地区动物卫生监督机构撤销、合并，监督执法职能被剥离，从事动物卫生监督工作人员分流，导致法定职责界定依据模糊，出现“有事无人管、无权管”的现象，对重大动物疫病防控工作构成隐患。

4.2 分散执法导致全程监管力量薄弱

近年来，国家制定颁布的农业（畜牧兽医）法律法规不少，也培养了一批专业执法人员，但分摊到每个执法单位，就存在人手不足现象，导致执法监管不力，出现农业（畜牧兽医）执法薄弱点甚至空白点。

4.3 检疫漏洞导致畜禽产品安全隐患

我国畜禽养殖量大，监管任务重。以安徽省为例，面积13.96万平方公里，年出栏生猪约2 800万头，禽约7.5亿羽；2017年全年出具动物A证148 771份 、产品A证270 990份、动物B证276 971份、产品B证112 0867份；目前全省有官方兽医3 386人，平均每个官方兽医负责20.6平方公里地域内所有动物、动物产品检疫和动物防疫活动监管。加之改革后官方兽医部分流转，产地检疫率更难达到100%，甚至部分地区屠宰检疫也存在监管漏洞，危及动物源性食品安全。

4.4 机构编制严格管理导致人员过渡安置存在差异

人员过渡安置工作是承担行政职能事业单位改革的重要环节，涉及人员的切身利益，从目前已经出台的《安徽省承担行政职能事业单位改革试点中人员过渡安置工作实施办法》看，承担行政职能事业单位人员安置主要有直接转任、考试登记和维持不变3种，势必导致人员安置存在差异，如何使安置工作平稳过渡，更是当前动物卫生监督机构改革工作的重点、难点问题。

5 思考建议

事业单位改革是一项时间紧、任务重、难度大、涉及面广的系统性工程，各地应该充分发挥主观能动性，在保证全国整体划一的基础上，动物卫生监督行政类事业单位的划分，应该保证机构名称、职能设定、管理架构、人员安置的相对统一。现结合工作实际思考建议如下。

5.1 修订《动物防疫法》，理顺农业（畜牧兽医）行业相关法律法规

现行《动物防疫法》颁布实施已超过10年，为应对当前动物、动物产品大流通格局和互联网+监管服务等新形势的需要，重新修订《动物防疫法》，理顺农业（畜牧兽医）行业相关法律法规，明确涉改动物卫生监督机构的法定职能势在必行[4]。建议借鉴美国做法，由企业提出并推动法律法规的制定，提高企业参与度，既提升企业的主动性，保证法律法规良好的可操作性，又客观上提高了市场对畜牧兽医管理部门工作的配合程度[5]。

5.2 整合组建农业（畜牧兽医）综合执法队伍

3月21日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，要求整合组建农业综合执法队伍。各地应做好执法机构、执法工作、执法人员的有效衔接，将分散在农业系统各职能部门的兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法队伍重新整合，理顺执法体制，专司执法工作，独立行使执法职能，实行跨领域跨部门综合执法，及时修订涉及的相关法律法规，切实实现执法职能由综合执法队伍承担的改革初衷。

5.3 推进政府购买动物检疫公益性服务

动物及动物产品的检疫工作依法应当由动物卫生监督机构的官方兽医实施，但随着我国养殖规模的不断扩大和改革后各地动物卫生监督机构的撤并转，导致官方兽医严重不足，难以达到申报必检的预期效果。从国际看，各OIE成员普遍将动物检疫作为一项技术措施，规定在本国境内动物及动物产品流通过程中，由符合条件的指定兽医人员具体实施对动物健康的检查权，并在适当条件下，对符合条件的商品签发卫生证书。从国内看，动物检疫是《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中明确列举的一项购买服务内容，具备实施的政策基础。因此，可考虑将动物检疫协检工作纳入政府购买动物防疫公益性服务范围，委托由执业兽医、乡村兽医（经过培训、考核合格的）组成动物诊疗服务机构承担协检工作，引导兽医从业人员更好地服务于养殖业[6]。

5.4 统筹安排，妥善做好人员安置工作

在改革过程中，要严格按照政策和程序办事，坚持“公平、公正、公开”的原则，确保涉改动物卫生监督机构人员的合法利益。借鉴以往改革经验教训，有针对性地做好政策解释和舆论宣传工作，对可能出现的不稳定因素做好应对预案，及时妥善处理各类突发事件，加快出台岗位设置、财政扶持等人员分流安置配套政策，妥善分流安置有关人员，使被分流人员特别是身份维持不变的事业编制人员理解改革、支持改革[7]。

参考文献：

[1] 胥晨霞，葛长宇.关于承担行政职能事业单位改革的实践与思考[J].机构与行政，2017（11）：51-53.

[2] 籍晓敏，陈向前，蒋正军.动物卫生监督机构职能浅析[J].中国动物检疫，2012，29（10）：25-28.

[3] 安建，张穹，尹成杰. 《中华人民共和国动物防疫法》释义[M].北京：中国农业出版社：2007.

[4] 谭倩，高爱霞，赵丽. 宁夏动物卫生监督机构改革调研[J].中国动物检疫，2017，34（7）：56-60.

[5] 马成君. 由美国动物卫生工作对我国兽医管理体制的几点思考[C]// 第48届三省区七市盟兽医联防协作会议. 河北省畜牧兽医学会会议论文集. 承德：第48届三省区七市盟兽医联防协作会议，2015：61-66.

[6] 李昂，朱琳，李卫华.政府购买动物防疫公益性服务的框架探析[J].中国动物检疫，2017，34（4）：38-41.

[7] 杨晓帅.关于加快推进承担行政职能事业单位改革的思考[J].中国机构改革与管理，2017（3）：19-21.