征信市场管理成效分析

刘敏

摘 要：随着我国征信业的不断发展和壮大，人民银行不断强化征信市场监督管理，取得了积极成效。本文通过选择运用变异系数的方法构建征信市场管理成效指数体系，基于这种方法对我国征信管理的有效性进行总体判断。综合本文的实证研究结论，结合当前我国征信管理现状，从加快制度建设、科学规划市场结构等方面提出优化征信管理的政策建议。

关键词：征信管理；成效；变异系数

中图分类号：F820.4 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2018）03-0075-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.03.012

征信管理是指征信管理部门，包括政府管理部门、行业自律组织，依据法律、法规或行业公约，对征信市场行为、征信机构及其业务进行监督管理的活动。经过长时间的理论研究与实践探索，发达国家逐步形成了以法律法规为依据、以政府管理为主体、以征信行业自律为辅助的分层次的征信管理体系。征信法律法规、政府管理、行业自律三个层次有机配合，在征信市场管理体系中发挥着不同作用，保证了整个管理体系的有效运行。随着我国征信业的不断发展和壮大，特别是自2013年《征信业管理条例》颁布实施以来，人民银行不断强化征信市场监督管理：从严开展对征信机构的许可、备案工作，从源头上把控征信市场整体水平；组织开展现场检查、备案材料真实性核查、企业征信机构清理、业务合规自查自纠、征信市场评估等一系列专项行动，全面加强事中事后管理和日常监测。本文通过选择运用变异系数的方法构建征信市场管理成效指数体系，基于这种方法对我国征信管理的有效性进行总体判断，并有针对性地提出政策建议。

一、征信市场管理及效果的理论综述

征信活动在本质上是一种信息交易，谁拥有更多的信息产权，谁就能从转移交易中获得更多的盈余。然而信息是否具有产权、信息产权属于谁一直以来存在争议。信息产权的不当赋予，会造成征信信息的过度使用。Shy（2001）认为征信符合混合再生产网络模型，非法出具信息产品的风险会随着数据提供者和数据使用者数量的日益增加而上升，因此应通过监管降低这种风险。

同时，信息商品在许多方面具有公共产品的属性，因而征信市场也存在“搭便车”行为和征信产品的“低质化”。Lopes和Galletta（2002）认为信息商品在线交换时，可以使生产边际成本趋于零，征信机构存在将采集的信息无限制复制、加工并出售给信息使用人的可能性。Lopucki（2003）认为信息提供人所提供信息质量的好坏事先無从发现，为了自身利益最大化而倾向于提供质量较差或无用的信息，征信机构整理、加工后的征信产品质量也较难为信息使用者评估。Varian（1996）发现交易各方为了自身利益而隐瞒信息或散布错误信息，造成了信息提供的负效应，信息主体也有掩盖负面信息的强烈倾向。这些问题都对征信管理提出了要求。

除了公共产品带来的问题以外，征信行业还存在许多市场失灵的情况，比如隐私保护缺失、过度竞争与垄断等等。Acquisiti和Grossklags（2004）认为个人虽然经常声称关注隐私，但通常缺乏必要的知识和风险评估经验，且短期内一项交易造成的信息披露带来的收益要远高于风险，如果这一情况长期广泛存在，信息披露风险就会超过收益，往往引发系统性的隐私安全问题，需要在此方面加强管理。Cooter和Ulen（1995）认为将大量的私有信息转化为公共信息是很花成本的，而信息的消费仅线性增长（Varian，1999）。为了度过成本上升期，能够生存并盈利，征信机构可能会违规采集信息或降低产品质量。另一方面，由于门槛高，后进入者难以跨越，这又会产生垄断，造成占支配地位的征信机构决定行业规则，如信息产品的强制销售（Bako和Brynjolfsson，2000）、有失公平的定价机制（Fishburn，1997、Hayashi，2002）等。

对于征信管理的效果，以往的研究多以国内外征信管理现状进行对比，如戈志武（2017）分析了欧、美、日为代表的主要发达经济体征信监管及对我国的启示；彭星（2016）通过对比中国、欧盟在信息主体数据保护方面的主要做法，分析我国在征信监管方面存在的空白和失效之处。上述这些研究可以直观地展现征信管理发展的情况，但其存在的问题是无法对管理成效进行量化分析，也无法衡量各要素变化对管理成效的影响。为克服这种不足，本文以山东省的统计调研数据为例，采用征信管理指数分析的方法，选择能够反映我国征信管理发展状况的指标，构建征信管理指数，并分析影响征信管理成效的各种因素，同时结合数据说明当前我国征信市场管理中存在的问题。

二、征信市场管理成效的指数分析

征信市场管理涉及多个方面，为更好地衡量管理成效，本文参照HDI的构建思路，通过构建征信市场管理指数的方法，将多个要素统一到一个项下，进而对征信管理成效进行定量分析。在构建指数的过程中，通常会采取等权重法对各相关要素进行赋值。本文涉及的部分指标在单位、量纲等数据属性之间存在较大差距，缺乏同步对比的基础，等权重赋值法不适用于本文构建指数。因此本文在对各指标的权重进行赋值时采用了变异系数法，并在此基础上构建征信市场管理指数。

（一）征信管理成效指标选择

从征信管理的国际实践来看，各国征信管理的目标各有侧重。但是，最基本的管理目标是促进信息共享和信息主体合法权益保护之间的平衡，最大限度地保障信息主体获得公平市场交易的机会，促进征信市场的稳定发展。概括来说，就是征信管理应当体现安全性、效率性、公平性。安全性是指征信管理要保障征信系统的安全，避免市场风险的聚集、扩散和蔓延，促进征信市场规范持续发展；效率性是指征信管理要确保征信市场的规模和结构适度、合理，提高征信机构的整体效率和水平；公平性是指征信管理要充分保护信息主体合法权益，促进信用交易公平合理。

根据征信管理的这三大目标，本文选择了11项指标对我国征信管理水平进行综合评价，具体如表1所示。

由表3可见，2014—2017年间山东省征信市场管理成效呈现下列特征：

1. 管理指数总体呈现震荡上行趋势。2014—2017年间山东省征信市场管理指数整体平稳攀升，得益于2013年《征信业管理条例》颁布实施后，人民银行济南分行不断探索完善征信业务监督管理体系，从立足非现场管理、创新现场检查方法、加强管理队伍建设等方面，全面加强征信市场合规管理，积极探索构建三位一体管理体系，着力提升全省征信业务管理水平，取得显著成效。

2. 各类指数发展总体趋势大致相同，但发展速度差异明显。2014年以来，除安全指数外，其他分项指数基本呈现逐年增长态势。其中公平指数增速最高，2017年的公平指数较2014年增长了1881.12%。其次为效率指数，2017年的效率指数较2014年增长了842.42%。安全指数在经历了2015年的下降后，近两年基本保持平稳，但与效率、公平指数相比还有一定差距，这与当前我国征信市场发展尚处于起步阶段有很大关系。一方面社会各界对信用关注度不断攀升，市场主体不断壮大，征信覆盖面不断扩大，使得征信市场的效率性和公平性得到快速提升；另一方面，社会上仍然存在对征信的一些模糊认识，给少数不法分子提供了乱中牟利的机会，这是市场处于初级阶段在所难免的阵痛，说明在打击征信违法违规行为方面任重道远。

3. 效率性指数稳中有进。征信市场管理的效率主要体现在两个方面：一方面是征信市场自身的发展壮大。从山东省的数据来看，2017年在人民银行济南分行备案的9家企业征信机构、6家信用评级机构，资产规模约4.3亿元、从业人员255人、向社会提供征信服务2.6万余次。与2014年相比，征信市场规模增长了164.48%，征信业务量增长了68.33%。另一方面，通过信用产品和服务，使银行及时掌握信贷客户的信贷信息、经营状况、财务状况、关联信息、涉诉信息等，解决企业和金融机构之间的信息不对称问题，帮助商业银行防范和化解金融风险，助推普惠金融发展。

4. 公平性指数增长迅速。2017年的公平性指数较2014年增长了1880.34%，反映了我国征信体系覆盖率近年来大幅攀升。截至2017年末，金融信用信息基础数据库共收录山东省企业和其他组织70.65万户，收录山东省自然人6096.55万，当年累计查询量2620.95万次，为建立公平有序的信贷和营商环境奠定了坚实的基础。

5. 安全性指数波动明显。2015年安全性指数走低，主要是受到当年违规查询事件影响，在一定程度上影响了征信管理质量。针对这些问题，近年来人民银行山东省各级行在打击征信违法违规查询方面做了大量工作，组织开发征信查询前置系统，加强异常查询数据分析，加大行政处罚力度等，从而使近两年安全性指数大幅上升且趋于平稳。

三、我国征信市场管理中存在的问题分析

受数据获取的限制，虽然无法直接对全国层面的征信管理成效进行量化分析，但是通过山东省的数据，可以在一定程度上反映当前我国征信市场管理的现状。通过前文对量化指标的分析，结合国内外征信管理实践，当前我国的征信市场管理还存在下列突出问题：

（一）征信法规制度亟待完善

《征信业管理条例》及《征信机构管理办法》等规章制度的出台，解决了征信业管理无法可依的问题，征信业管理的框架和内容日渐明晰，但相对于规范市场发展的实际需求，配套制度仍不够健全，具体体现在三个方面：一是对金融信用信息基础数据库的管理，目前只有《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》，但该办法的制定早于《征信业管理条例》，某些条款的规定与条例不衔接，有关信息报送、异议处理等方面的管理均需要进一步细化。二是征信业务管理方面，《征信业管理条例》仅对征信业务规则做了一般性的规定，但对于征信业务原则、业务类型、业务规则和应用场景缺少具体规定，导致基层管理部门存在较大的自由裁量权。三是目前我国还没有专门的信用评级法律，相关的要求散见于《证券法》、《企业债券管理条例》等法律法规中。虽然人民银行、发改委、证监会等通过部门规章、规范性文件、行业推荐标准等方式，制定了一些指导、规范评级行业发展的制度要求，但在立法层次、规则统一性、执行效果等方面仍存不足，导致存在较多的法律空白和管理盲区。

（二）信用评级市场多头管理问题突出

我国信用评级行业由多家管理机构与行业自律性组织进行管理。尽管在行业规则、内部控制流程等实质管理内容上具有较高的同质性，但在具体的制度名称、内涵上不完全一致。这造成评级机构需要建立多套评级管理制度以满足不同管理部门的管理和行业自律约束的管理制度，加重了评级机构负担的同时也使得评级机构的一些行为在不同管理部门和行业自律组织之间出现冲突，有时还会出现同一个企业被不同评级机构在不同市场评出不同的信用等级，或同一个评级机构在同一市场对差异很大的企业给出相同信用等级的现象。不仅如此，多头管理格局的存在也不利于信息公开与共享。这既不利于评级管理机构之间的协同合作，也对其他市场参与者造成了障碍，评级信息披露不统一会对投资者造成负担，不利于信用评级发挥降低信息成本的作用，同时也加大了企业在债券市场融资的成本。因此，多头管理格局的存在既是对管理资源的浪费，也加重了信用评级机构的负担以及企业在债券市场融资的成本，不利于评级市场整体发展。

（三）个人信息主体权益保护亟须加强

信用信息及其产品特有的属性，决定了征信机构的行为与个人隐私利益紧密相关。目前，我国还没有个人信息保护方面的专门立法，特别是在互联网、大数据快速发展的今天，个人信息非法收集、保存和对外提供的问题比较严重，主要体现在两个方面：一是互联网征信的快速发展更容易侵犯个人隐私和知情权。尽管互联网征信机构声称其征信行为得到了消费者授权，但相关提示隐藏在注册说明的格式条款中，很难认定为明确通知或提示。同时，互联网征信机构运用大数据技术时，会从社交网络中选取一些个人生活信息，这会反映消费者个体的生活习惯、宗教信仰等敏感性信息。例如，美国有关Facebook“个人好恶”整合数据的调查显示，研究者根据这些整合数据预测一位用户宗教信仰的准确率高达95%。二是个人信息跨境流动缺乏统一规定。目前，我国法律法规还未对个人信息的跨境流动进行规定，部分要求散见于一些规范性文件。但从实践看，规范性文件效力层级低，约束力和执行力效果偏弱，同时对信息跨境流动中的信息种类、權益救济和责任分担等问题并未进行规定。

（四）征信行业缺乏自律机制

自律管理是征信管理体系的有机组成部分。如果说政府是市场管理的“主裁判”，那行业协会就是“边裁”，市场主体有没有“越位”，通常“边裁”比“主裁判”看得更清楚。由于我国征信业尚处于发展初期，还没有建立起全国范围的征信行业协会，行业自律机制不健全，突出表现在三个方面：一是行业标准方面，虽然评级市场早在2006年就发布了行业标准，但仅适用于信贷市场和银行间债券市场；征信机构仅有信息安全规范，对于当前市场亟须统一的行业执业技术标准和执业规范，如信息采集指导目录、征信报告格式标准等尚无统一规范。二是从业人员资质方面，管理部门仅对个人征信机构董事、监事和高级管理人员任职资格有详细规定，对于普通从业人员的执业资格、执业技术准则等还需要通过协会的形式进行规范化管理。三是行业自律方面，个别征信机构在业务开展中存在一些违规行为，影响了征信市场秩序，需要通过协会予以规范，保障整个行业的声誉。

四、优化征信管理成效的政策建议

对于征信管理部门而言，制定合理的管理尺度和频度、及时发现市场中的征信违法违规行为、对违法行为做出相应处理、降低征信机构出现违法违规行为的概率，是促进征信市场有序运行的重要保障。综合本文的实证研究结论，结合当前我国征信管理现状，提出如下政策建议：

（一）加快推进征信相关法律制度的建设和完善

一是健全《征信业管理条例》相关配套制度和标准。近年来，社会上使用大数据创新征信服务非常活跃，金融信用信息基础数据库接入机构征信相关业务系统建设情况各异、数据交互范围扩大，而《征信业管理条例》的规定相对笼统，出台于10余年前的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》也无法囊括当前复杂多变的市场情形。建议对征信业管理实践中遇到的重点、突出问题进行集中研究，出台《金融信用信息基础数据库管理暂行办法》、《征信机构信息采集目录指引》等配套制度，规范相关征信业务活动。二是加强个人信息保护立法工作。征信信息涉及身份信息、金融交易信息等诸多个人信息，既具有隐私属性，又具有财产权属性，是个人信息犯罪的重要目标。此外，互联网时代网络安全形势严峻，拥有大量敏感数据的征信行业，已经成为网络攻击的重灾区。征信管理与信息主体权益保护具有天然的内在联系，建议先易后难，优先推动个人金融信息保护立法，使个人信息保护尽快取得实效。三是研究建立跨市场的信用评级统一管理制度体系，按照机构由人民银行统一管理、业务分市场管理的思路，尽快制定和完善信用评级市场准入、运行和退出的实施细则，完善管理协调机制，形成管理合力，提升管理成效，进一步发挥信用评级在风险揭示和风险定价中的作用。

（二）科学规划征信市场结构

我国征信市场尚处于起步阶段，已经备案的征信机构中，在全国范围内开展业务的仅占极少数，大多数机构只立足于当地甚至一个市县的范围作业。目前，征信市场需求方主要来自金融机构和地方政府，用于防控信贷风险、挖掘潜在客户、招投标、财政贴息等，在信息需求方面具有明显的区域性，即重点关注本地区企业信用状况。在这种情况下，服务于本地区的中小征信机构具有明显的地域优势，且可以根据需求进行快速而灵活的调整。事实上，在征信市场最为发达的美国，同样形成的是以7家大机构为顶尖、金字塔型数据供应链式的征信市场结构，实行分层次、差异化发展。因此，针对目前征信市场上征信机构现状，对整个征信市场不适宜仅从已备案机构数量上做简单划分，而应同时考虑机构规模，允许大量中小征信机构转型为细分化公司，结合自身优势，在服务地区经济金融发展的同时，成为少数全国性大型征信机构的有益补充，并为大型征信机构提供下游数据采集服务，形成具有“上下游”关系的产业链。

（三）强化征信市场行为管理

目前，征信管理主要围绕机构开展，更多的是一种机构管理。除征信机构外，还有相当数量的其他机构，如大数据公司、风控公司等，也在开展征信业务，却游离于管理之外，可能会形成管理的空白区域。一方面，建议从现在的以机构管理为主，调整为以行为管理为主，更加关注征信业务活动本身。要在梳理征信市场主要风险点的基础上，对征信市场中风险高发的业态和交易制定管理规则，对业务内容和程序做出詳细规定。例如当前对市场影响较大的信用评分产品，既要坚持政治的正确性，也应有业务产品的统一标准，明确哪些行为是绝对禁止的，哪些信息必须向社会披露；对非征信机构开展的征信业务，要求它们执行与征信机构同样的业务标准，尽量减少管理真空、消除管理套利。另一方面，可以借助市场力量提高行为管理效率。美国SEC 的管理效率很高，其中的一个重要原因就是他们充分利用市场资源来实施管理。比如SEC 把股票持仓大户每个月所填写的信息对外出售， 证券市场中有一些律师会根据这些信息去检查这些大户是否有证券欺诈行为，内幕交易和市场操纵行为也就被实时地监督起来，这种做法非常值得我国借鉴，可以大大提高管理效率，在维护市场活力与做好风险控制之间实现良好平衡。

（四）提高征信管理的信息化水平

征信属于信息服务行业，征信数据从采集到使用链条长、环节多，稍一懈怠就容易出现纰漏和风险。面对日益庞大的市场主体和千万数量级的查询量，单纯依靠传统的人工管理不仅不现实，而且不科学。当今信息技术和大数据分析的快速发展，为征信管理提供了更为丰富的手段。要创新运用信息科技手段，建设征信管理监测系统，实现对金融信用信息基础数据库接入机构、征信机构、信用评级机构等管理对象的持续、动态监测，加大管理数据收集、整理和挖掘运用，从宏观上把握征信市场总量、结构和发展趋势，从微观上精确了解每家征信机构和接入机构的业务现状和风险特点，提升管理资源的投放效率，实现管理的精细化。探索利用质量评价、分类管理考核等方式，加大对征信机构业务合规和市场表现情况的考评和披露，搭建管理部门与市场之间快捷、畅通、充分的沟通平台。

（五）在征信管理中引入“监管沙箱”概念

征信市场随着经济金融的发展在不断创新，各类新型的征信业务、应用场景不断出现。由于管理滞后于市场发展，可能会在一定程度上抑制市场创新的步伐，因此建议在征信管理中引入“监管沙箱”。“监管沙箱”这一新的管理工具，可以测试与了解创新、评估风险、决定其是否大面积商用、判定现有管理规则是否需要调整，其目的是在风险可控的前提下促进市场创新。当征信市场出现创新性产品或方案时，创新主体提交至人民银行，根据管理规则审核，如果通过审核，直接推广，如果未通过审核，则该方案进入“监管沙箱”运行。在“监管沙箱”运行后，可行则推广，必要时调整相关管理规则；如果不可行，方案驳回并指出问题所在，由创新主体选择是否做相应变更以继续提交，直至推广运行或创新主体放弃该方案。

（六）充分发挥征信行业自律的作用

征信机构的公信力是征信机构长远存在与发展的基础。从国际上看，各国均成立了征信行业协会，如美国的信用管理协会和信用报告协会等，这些行业协会在整个国家信用体系的建设过程中起到了极大的促进作用。当前我国征信行业自律机制没有形成，行业内的交流、人员的教育培训、行业执业技术标准和执业规范的制定等都未提上议事日程，从而制约了征信业的规范发展。建议尽快成立全国统一的征信行业协会，引导征信机构加强自身建設，提升业务能力。一方面，促进征信机构加强理论与技术研究，结合国内实际、吸收借鉴国际征信机构合理的理论和方法，不断完善数据库，建设具有自身特色的征信技术体系；另一方面，加强人才储备和队伍建设，制定征信从业人员的执业技术准则和行业标准，提高征信从业人员执业能力，完善业务守则、职业规范和激励奖惩机制。

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