行政事业单位预算管理问题的思考

陆繁华

【摘 要】预算管理工作是一项系统工程，它为事业单位面向社会提供公益服务、行政机关履行政府职能提供了有力保障。本文基于国家预算管理体制改革过程的回顾，分析了现阶段行政事业单位在预算编制、预算执行过程中出现的问题，并针对性地提出了解决方法和思路。

【关键词】行政事业单位；预算编制；预算执行

一、引言

《礼记·中庸》中这样写道：“凡事豫（预）则立，不豫（预）则废。”即不论做什么事情，事先有所准备就能成功，不然就会失败。行政事业单位作为承担教育、科学、文化、卫生等服务的社会组织，其预算既是是履行其政府职能的有力保证，也是国家宏观调控的重要手段。

为了适应社会主义市场经济发展，我国早在1994年3月22日第八届全国人民代表大会通过了《预算法》，并进行了以部门预算、国库收付制度和政府采购等为主的预算管理体制改革。第一，建立了科学规范的部门预算制度，将各部门依法取得的各项收入和支出（包括财政性资金）全部纳入到一本预算中编制，实现了统一管理、统筹安排、综合平衡。第二，推行国库集中收付制度，改变了过去财政资金通过征收机关和预算单位设立多重账户分散缴库和拨付方式，大大提高了拨付效率，实现了收入缴库和支出拨付过程的有效监管。第三，实行政府采购制度，对纳入集中采购目录的采购项目实行集中采购，对采购目录之外但达到限额标准的项目实行分散采购，规范了政府采购行为，提高了资金使用效益。

《预算法》的实施，解决了行政事业单位在预算编制、执行和调整过程中有法可依的问题，但真正要做“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”还需要一段较长的完善过程。

二、行政事业单位预算管理的问题分析

1.预算编制过程中存在的突出问题

（1）预算编制粗糙

一部分行政事业单位在编制下一年预算时，往往按照去年实际数和今年调整数进行简单的加加减减，将预算编制定位于经费开支的计划，缺乏对行政事业单位发展前景的战略考略，没有对历年数据进行认真归纳总结，也没有做好基础资料的收集、分析、认证，更没有充分考虑经济发展、环境变化、人民需求增长等外部因素，而这些外部因素恰恰在现代社会中变化极快，需要各单位、各部门尽早谋划，提前应对，以避免来年面临“无预算，不得支出”的尴尬局面。

（2）单位内部之间、各单位之间以及各部门之间缺少沟通协调

很多行政事业单位的预算编制由财务部门“唱独脚戏” ，预算编制时间紧迫，工作量大，再加上授权不明确，信息采集等困难重重，因此一部分财务人员抱着“不求有功、但求无过”的思想去编制预算，预算质量可想而知。

行政事业单位各部门之间“条块分割、各行其职”。举个例子，一条马路市政刚施工好，今天电信部门挖开装光缆，明天水务部门又要剖开安装污水管道 。如此无休止的折腾老百姓是看在眼里，痛在心里。

2.预算执行过程中存在的一些常见问题

（1）财务核算不清楚，社保账户成监管盲区

近几年，为了减轻企业负担，增加企业活力，根据国家相关要求，对社会保险缴费比例进行了多次调整，以上海为例：从2011年到2017年期间，单位承担的养老保险比例从22%逐步降至20%，医疗保险从12%逐步降至9.5%，失业保险从2%逐步降至0.5%。因为调整发布日和实际执行日有几个月的延迟，这几个月多缴部分会清退到行政事業单位的社保账户。有些行政事业单位根本没有对社保账户开设明细科目进行核算，只根据缴费通知单列示金额记入事业支出（工资福利支出），这部分资金逐年累加沉淀，形成一笔不小的账外资产，一方面造成年度结算数据失真；另一方面如遇个人缴费比例调整和利息收入增加，各种性质资金不加区别核算混在一起，成为一笔糊涂账。

（2）结转结余资金使用不规范

行政事业单位财务人员对于本年度预算资金使用会“对号入座”，一般不会出现“张冠李戴”的错误，但对于历年结转结余资金的使用就不能得心应手了。有的单位年中发生增人增编情况，不管账上有没有基本支出结转（人员经费结转）资金，就伸手向财政要钱。也有的将年底职工工资中的代扣代缴部分与结转资金混淆，来年代缴时也不去区分使用。更有甚者认为结转结余资金是预算单位节省下来的钱，只要不放自己口袋，随便怎么用都可以。

（3）项目绩效管理不到位

行政事业单位在争取项目立项时，对项目绩效目标的编制比较重视。从项目设立的必要性、项目依据的完整性、计划实施的合理性、相关保障措施等等都作了详细周到阐述，可一但项目批准就认为万事大吉了，对接下来的工作就疏于管理了。

三、加强行政事业单位预算管理的对策探讨

任何制度的实施和完善，都需要必要和适当的奖惩措施。行政事业单位应建立严格的预算管理激励问责机制，充分调动各方积极性和创造性，优化财政资源配置，提高财政资金的使用效益。针对上述出现的问题作如下探讨。

1.科学预算编制

（1）预算编制方法要科学、测算过程有理有据

行政事业单位应根据国民经济发展规划、相关政策文件结合本部门（单位）的具体职责选择或综合运用科学的预算编制方法。如对基本支出可选择零基预算法，其中人员经费和日常公用经费中以人员为计算对象的部分应根据单位实有人数（适当考虑明年退休人数）与各项支出的定额标准核定；对日常公用经费中以物耗为计算对象的部分应根据现有实物与实物费用定额标准核定；对于项目支出可选用项目预算法等，编制时需要一定的前瞻性，但千万不能“冒进”，一味追求“高大上”，要凭数据说话，经得起论证和检验。

（2）转变观念、建立注重内部配合，外部协调的编制方法

首先，单位领导要重视预算编制工作，不做“甩手掌柜”，带头维护预算权威。要明确各科室在预算管理中的各自职责，资产管理、基建管理、人事管理等与财务部门要积极沟通、通力协作，确保财务部门及时取得预算编制相关信息。其次，要打破行政事业单位各部门之间乃至与国企之间“老死不相往来”的传统，要相互理解、相互配合、行动一致。例如对于区域内需要联动作业的预算项目由发改委和财政部门牵头，充分发挥社会主义能“集中资源，办大事”的优点。

2.加强预算执行管理

（1）规范财务会计行为，理论联系实际夯实基础工作

财务工作是行政事业单位预算工作一个重要的环节。虽然行政事业单位财务不需要象企业财务那样做许多专业判断，但同样需要扎实的业务素质。财务人员不能安于现状，应通过继续教育、职称考试等努力提高自身专业水平，承担起行预算管理工作的骨干作用。针对上述社保账户存在账外资产问题，可在银行存款科目下开设明细科目，根据社保缴费通知单和贷记凭证借记“银行存款——社保账户”，贷记“零余额账户用款客度”；按照扣款回单借记“事业支出 ”，贷记“银行存款——社保账户”；收到利息时借记“银行存款——社保账户”，贷记“应缴国库款”，上缴时再作相反分录；如遇单位承担部分退费则冲减“事业支出”；如是个人承担部分退费则先借记“银行存款——社保账户”，贷记“其他应付款”，待清退时作相反分录。

（2）加强结转结余资金管理

结转资金包括基本支出结转资金和项目支出结转资金。对于基本支出结转要掌握原来用于打“酱油”的钱现在一般也只能用于打“酱油”的原则，行政事业单位自主调整的范围仅限于人员经费经济分类款级科目之间或日常公用经费支出经济分类款级科目之间的必要调剂。人员经费和日常公用经费还是不能混用；对于项目结转资金只能用于原未完工项目的继续使用，不能挪作他用。

因项目完成或提前终止不需要继续支出的预算资金，为避免成为“烫手山芋”，行政事业单位应及时清理为结余资金并上交财政部门。

（3）实施项目绩效跟踪、开展绩效自评和绩效评价

项目绩效管理“虎头蛇尾”的工作作风要不得，因此进行绩效跟踪是不可或缺的。在项目实施过程中，行政事业单位要担负起监控责任，要密切、持续关注项目进展情况，定期采集信息并汇总分析，评估项目达到预算效果的可能性，跟踪过程中发现绩效目标实现程度与预期绩效阶段目标发生偏离时，要分析原因，确定该偏离是否为非正常、不符合常规性的差异，并及时采取纠偏措施扬长避短，促进绩效目标的顺利实现。

财政部门要根据行政事业单位制订的项目绩效目标，结合项目拨款管理，对相关支出进行跟踪监管。定期或不定期抽查行政事业单位监控措施的制定和实施情况，从生态效益、环境效益、经济效益三大方面进行考量，以历史标准、计划标准、固定标准、行业标准、国家标准等相关标准进行衡量，对于不符合要求的提出整改意见，确保绩效目标落实。

预算执行结束后，行政事业单位对照原先确定的绩效目标开展绩效自评价，分析原因、总结经验。财政部门选择部分重点项目委托第三方予以绩效评价，通过回头看，找差异并形成评价报告，以此作为以后年度预算申请、安排的重要依据。

另外，行政事业单位可通过完善内控制度、公务卡制度、政府采购制度来提高预算执行过程的透明度。

四、结语

经济学上一般把消费、出口、投资比喻为拉动经济增长的“三驾马车”，其中的“投资“从狭义的范围来看就是财政支出，即政府通过一系列的财政预算，对教育、科技、卫生等各方面的投入。在当前内需乏力、出口形势不太乐观的情况下，尤其需要通过对行政事业单位和相关国企的预算安排，充分发挥这匹马的潜力，驱动国民经济又快又稳发展。

参考文献：

[1]李亞卫.《浅谈行政事业单位预算管理中的误区》 财会通讯.2010年第10期.

[2]刘轶.黄嬿 《浅谈事业单位预算管理模式构建》 财会通讯.2014年 第11期.

[3]李伟.《行政事业单位部门预算管理研究》 财会月刊2010年8月.