高校继续教育质量报告若干重要概念的厘清

吴斌 高庆元 范太华 胡铁成

摘 要：本文厘清了教育质量报告和教学质量报告，高等继续教育、高校继续教育、高等学历继续教育和成人高等教育，人文素质教育、人文精神教育和思想政治教育，办学权、办学自主权和自主办学权，教育质量评估和教育质量评价等几组概念，为统一对构建实施高校继续教育质量报告体系的理解提供参考。

关键词：高校继续教育；教育质量报告；概念

中图分类号：G720 文献标识码：A

高校继续教育质量报告向社会全面反映高校继续教育质量，涉及许多概念。其中的基本概念如果被误解或错用，将使质量报告的质量下降甚至错报。基于此目的，本文对高校继续教育质量报告若干重要概念作一厘清。

一、关于教育质量报告和教学质量报告

首先需要厘清“教育质量报告”和“教学质量报告”两种提法的区别，这关系到我们究竟要报告什么的问题。

目前，同时出现了“教育质量报告”和“教学质量报告”两种提法。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》提出“建立高等学校质量年度报告发布制度”的要求。为落实此要求，教育部通知规定高校须按年度公布《本科教学质量报告》。而2016年、2017年教育部高等教育教学评估中心授权人民网正式发布的是《中国本科教育质量报告》《中国民办本科教育质量报告》等，却不是“教学质量报告”。

是不是教育行政部门发布的是较宏观的“教育质量报告”，而学校发布的是较具体的“教学质量报告”呢？我们又看到：教育部《关于报送2011年职业教育与成人教育工作总结的通知》中，要求学校“报送高等职业学校人才培养质量年度报告”；2014年国务院学位委员会、教育部联合下发的《关于加强学位与研究生教育质量保证和监督体系建设的意见》则要求“定期发布教育行政部门、学位授予单位和相关学术组织的研究生教育质量报告”。可见学校也可以发布“教育质量报告”。显然，“教育质量报告”和“教学质量报告”有所混用。对于高校继续教育，究竟是“教育质量报告”还是“教学质量报告”呢？

教育和教学，以及由此形成的“教育质量”和“教学质量”的区别，其实是明确的。教育是培养人的一种社会活动，学校教育包括了理念、管理、教学、环境等所有可能对学生的成长产生影响的各个因素；教学是在教育目的规范下、直接由教师的教与学生的学共同组成的一种教育活动。教育更强调学校对学生个人发展的影响力，强调培养学生学习的“质”的提升，而教学则更注重学生对某门或某类学科知识的学习，多指促进学生学习的“量”的累积。教学作为教育活动的一个重要组成部分，教学质量必然是教育质量的一部分。作为“向社会展示学校风貌和办学特色、宣传办学理念和教学成果”的文体，“教学质量报告”的提法显然是不准确的，应当是“教育质量报告”，对于高校继续教育，就是“高校继续教育质量报告”。

2016年、2017年教育部高等教育教学评估中心发布的《中国本科教育质量报告》和《中国民办本科教育质量报告》等高等教育系列质量报告并不包含本科学历继续教育，所以准确地说，是“普通本科教育质量报告”。我国的继续教育还没有国家的教育质量报告。

二、关于高等继续教育、高校继续教育、高等学歷继续教育和成人高等教育

这是一组比较容易混淆的常见概念。

高等继续教育属于高等教育范畴，按照《高等教育法》的定义，高等教育“是指在完成高级中等教育基础上实施的教育”。等价的说法就是，面向具有高中毕业文化程度人员开展的教育都是高等教育。至于继续教育，我国在文革后的一段时间里称之为“成人教育”，《教育法》也有关于“成人教育制度”的条文。那时的继续教育是“对已经大学毕业的在职工程师和技术员进一步进行教育”的“继续工程教育”，属于非学历教育范畴。本世纪初以来，“成人高等教育”的称法逐渐改为“高等继续教育”以与国际接轨，大批高校的成人教育学院也随着更名为继续教育学院。目前关于高等继续教育比较流行的解释，是“主要是面向成人高中后和大学后的各种形式和类型的教育形式”，“成人”是这个概念的关键限定词，主要指在职人员或已经脱离学校教育而可以独立生活的人员，“继续”一词因此而得。

高等继续教育的构成相当复杂，其体系如图1所示。图中尚未列入在职人员攻读硕士、博士学位等属于研究生教育而本质是高等学历继续教育的形式。高校继续教育就是高等学校举办的高等继续教育，包括学历继续教育和非学历继续教育两大类。“高等”二字非常重要，是一个边界。并非高校举办的继续教育都是高校继续教育。例如大多数以娱乐、健身、兴趣活动为教学目标的老年大学就不属于高校继续教育范畴。再如非学历教育的一些培训，如果学员不具备高中学历以上文化水平，也不是高等继续教育。

学历继续教育应是高校学历教育中最复杂的部分，其复杂性表现为同一层次的教育有若干种类型，形成多轨状态。以又称为现代远程教育、网络高等学历教育的网络教育为例，它和成人高等教育都为同一学习群体服务，在教育部都归职业教育与成人教育司的高等继续教育处（原为高等教育司远程与继续教育处）管理，且在约80%的现代远程教育试点高校已归口同一个继续教育学院管理，但从入学形式起直至毕业文凭格式来看，却是两种明显不同的学历继续教育类型。还有远程开放教育，它建立在原广播电视大学系统上，教育对象“主要面向成人”，是“尤其在运用信息技术与开放学位教育的深度融合方面做出更大努力”的“人才培养模式的创新”（教发函〔2012〕103号），成为又一种高校继续教育类型。

其实，不论是从教育理论上说还是从教育法上说，同层次教育的质量要求不能因教育形式而改变。如果一定要说文凭有“含金量”，应该且只能是因学校的地位使然，而不是决定于教育形式。普通高等教育也好，学历继续教育也好，只要是本科（或专科）教育，毕业生就应达到本科（或专科）的学业要求。多形式不意味着多规格，这是教育法的规定。学历继续教育不是残奥会，不能因为所谓的工学矛盾重、入学基础差等理由，而采用降低标准的另一个评价体系。但事实上我们正在这样做，而且做得理所当然，理直气壮。这是高校继续教育被排斥在《中国本科教育质量报告》之外的原因之一，也是高校继续教育独立发布质量报告面临的最大难题。

如果实施高校继续教育质量报告，那么独具特点的网络教育怎么安排，也是必须解决的一个问题。鉴于全国被批准开展网络教育试点的高校不足70所，且其中至少8所已经停止运行，相对于2914所普通高等学校（教育部2017年5月统计数），举办网络教育的高校数量仅占2%。13个省区没有举办或不举办网络教育，11个省区直辖市只有1-2所在办的网络教育试点高校，5个省有3-5所（江苏、辽宁、陕西、湖北、四川），2个直辖市有7所以上（北京、上海）。如果在高校继续教育质量报告中安排进关于网络教育的内容，对于98%的高校并无意义，徒增许多空白项，所以是没有必要的。我们认为，网络教育要么与成人高等教育完全并轨而采用相同的学历继续教育质量报告体式，要么采用独立的教育质量报告体式。在目前只能是前者。远程开放教育的情况也一样。这就是说，三种模式并存，决定了高校继续教育质量报告将有三个模板，分别有各自的具体依据和要求。

三、关于人文素质教育、人文精神教育和思想政治教育

人文素质教育、人文精神教育和思想政治教育三者是不同概念，但边界多有交错，关联紧密。鉴于此三者是高校继续教育质量报告的重要内容，所以有必要予以厘清。

“人文”是相对于“自然”和“社会”而言的，指人的生存与关怀、价值与发展、信仰与情感，以及自由与幸福。传统的人文素质教育系统如图2所示，思想政治教育和人文教育是其子项。2016年12月的全国高校思想政治工作会议后，作为高校思想政治工作重要组成部分的高校思想政治教育工作得到空前重视，“以立德树人为根本，以理想信念教育为核心，以社会主义核心价值观为引领，以全面提高人才培养能力为关键”“推动知识传授、能力培养与理想信念、价值理念、道德观念的教育有机结合”“着力培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人，着力培养担当民族复兴大任的时代新人”的目标，以及课程育人、文化育人、网络育人、心理育人等基本任务的提出，将思想政治教育从属于人文素质教育的地位翻转了过来，构成新时代的思想政治教育系统，如图3所示。

这个转变给高校继续教育提出了一个很大的新课题。以往关于在高校思想政治教育中渗入人文教育、人文教育要与思想政治教育的有效结合等认识已经不再适用，而是人文教育应当成为思想政治教育的一翼，要融入所有课程，以文化人、以文育人，全过程、全方位为思想政治教育服务。

高校继续教育的思想政治教育应当做出特色。特色之一是应体现学生平时分散自学、集中面授的时间很短的实际情况，特色之二是应体现学生大多有工作单位，可以校企配合开展思想政治教育。具体来说可以考虑从七个方面进行。首先，高校要研究继续教育的思想政治教育，重视程度应与普通教育相同，要组织工作机构，要有可行、有效的继续教育思想政治工作计划和方案，要有检查落实和效果评估的措施。其次，要在培养方案中确立思想政治教育的地位，除了确保开设高质量的思想政治课程外，对其他课程也要有较具体的树人、育人要求，并尽量体现在教学大纲中，同时还要推出足够数量的人文素质课程，通过网络等多种渠道供学生选修。第三，要重视教材建設，每一本教材都要担起思想政治基本理论教育和人文教育的责任，学生通过阅读教材，不仅能掌握课程的专业知识，也能吸取与专业相关的人文营养。课件建设也是如此。第四，要加强教师培训。学校、函授站分别对各自管理的教师提出明确的要求，研讨具体的教学法，充分利用有限的面授时间做好育人工作。第五，充分利用互联网，精心设计在继续教育学院网页中弘扬学校的文化精神，开设交流空间，与学生开展人文互动。第六，要组织一些必要的学生活动，通过活动培养学生的正气，表彰、宣传学生中有代表性的积极事例。最后，要加强与学生工作单位或社区的联系，由工作单位或社区对学生的思想政治、职业道德、工作表现、品质操行等做出评价，同时还要做好毕业生业绩跟踪工作。高校继续教育的思想政治教育是贯穿于教育全过程的，是开放式的。

四、关于办学权、办学自主权和自主办学权

厘清办学权与办学自主权，有利于在高校继续教育质量报告中反映高校依法办学的管理水平和执行力。

办学权指举办教育组织的权利，《教育法》规定，国家可以举办教育即公办教育，公民也可以依法举办教育即民办教育或私立教育。办学自主权指学校针对其自身特点的要求，发挥其功能所必需的自主决策权、自主执行权和自主监督权。办学自主权的本质上是法律赋予学校的部分教育行政管理权。对于高校，《高等教育法》第二十九条指明，高校的办学自主权是在遵守法律法规的前提下，按照学校章程自主管理、组织实施教育教学活动、招收学生、进行学籍管理、颁发相应的学业证书、聘任教师及其他职工、管理使用本单位的设施和经费。办学权在国家，办学自主权在学校。有时我们会看到“自主办学权”的提法，这无疑是对“办学自主权”的错误组词。

我们还看到有这样的错误文字，“严禁转移和下放教学权和办学权”“严禁转移办学权、教学权和招生权”，等等。这些文字的错误之处在于将办学权与办学自主权混淆。学校无法转移办学权，因为它不是办学权的权利主体。因理念失当、管理缺位而造成招生权、收费权乃至教学权下放到函授站，是办学自主权的转移。办学自主权转移的结果就是宣传不实、招生失控、思政缺如、管理颠倒、财务混乱、教学缩水、服务虚无、质量下降，最终是办学失败。

五、关于教育质量评估和教育质量评价

教育质量报告应具有可比性和公平性，如果各校向社会公布的质量报告相互之间无法进行比较，或者在不公平的平台上进行比较，报告就失去了基本意义。具有可比性和公平性的前提是同层次学校标准的一致性。当培养目标、课程标准、质量评判存在一致性时，不同学校的教学工作就会按照这个一致性的要求开展，而不需要在到课率、考试设计、成绩分析等非社会评价因素上作大量的模糊检测。在形成教育质量报告之前，学校应先按某个标准体系对年度工作进行全面的总结、统计和分析，也就是对教育质量要有一个评估或评价标准。是评估还是评价，是我们需要厘清的第五组概念。

我们尚未见到国外的继续教育质量报告制度，但一些继续教育较发达的国家建立有较成熟的继续教育质量评估体系。德国正在尝试建立全国相对统一的继续教育证书体系和继续教育质量管理体系，研制继续教育质量发展和测试模式，围绕“成功学习”准则建立了面向学习者的继续教育质量测评模型LQW（Lernende Orientierte Qualitaets Bewertung in der Weiterbildung），这个模型强调包含办学宗旨、市场需求、关键环节、教学过程、工作考核、控制手段等11个要素的自我测评，在自我测评的基础上，由专家进行外部鉴定，最后颁发测评鉴定，向社会公布。美国对成人职业培训建立评估和证书制度，对成人教育的质量实行问责制度。评估内容包括教学质量、学生水平、师资能力、研究成果、教学设施等方面，评估结果向社会公开。英国由政府主导的成人学习督导团对继续教育培训机构的教学效果、教学质量、办学条件、社会效益等方面进行评估。欧洲质量管理基金会EFQM开发的继续工程教育自我评估模型（Self-assessment Model for Continuing Engineering Education）由领导力、战略和政策、过程管理等9项一级指标、39项二级指标构成。这些评估虽然没有教育质量报告环节，但结果都向社会全面公布，接受社会监督，起到了教育质量报告的作用。我国教育部规定，普通高等教育质量报告“应在自我评估基础上完成”。高校自行组织教育质量评估在开展教育质量报告工作中不可或缺的基础地位由此可见。

作为提法，在教育部2018年工作要点中，有“评价办法”“评估试点”的文字，因此“评价”和“评估”不是同一个概念。我国作为开展教育质量评判工作的主要单位，除了“教育部高等教育教学评估中心”（Higher Education Evaluation Center of Ministry of Education）外，还有一个“全国教育教学质量综合评价委员会”（National Committee for Comprehensive of Education and Teaching Quality），又出现了“评估”“评价”的不同。这就是我们要在这里讨论究竟是教育质量评估还是教育质量评价的原因。我们看到，这两个部门关于评估或评价使用的英语都是evaluation，这就是说，两个部门的实际工作内容是相同的。两个部门关于部门工作的介绍也说明了这一点。但毕竟出现了评估、评价的用词差异，那么，究竟哪个用词更准确呢？评估和评价是两个意思很相近的概念，都是对对象的价值进行评判。主要区别在于，评估的本质是事实判断，评价的本质是价值判断；评估的确定性较弱，诊断性较强，而评价的确定性很强，诊断性则相对要弱一些。此外，评估的主体可以是学校自身，也可以是教育行政部门或社会第三方，而评价的主体不能是学校自身。显然，对于教育质量报告而言，作为前期工作，评估一词比评价更为准确。

综上所述，我们认为：第一，高校继续教育向社会公布的应是教育质量报告而不是教学质量报告；第二，报告内容应是高校继续教育中的成人高等教育和非学历继续教育；第三，高校继续教育质量报告中，思想政治教育工作的领导和规划可以成为一个独立部分，但具体工作的体现应贯穿在全报告中；第四，在撰写教育质量报告前应先进行教育质量评估而不是教育质量评价。

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