西藏地区学前教育发展路径选择的困境与出路

姜盛祥

（西藏大学教育学院 西藏拉萨 850001）

学前教育是基础教育的重要组成部分，是少数民族地区开展国民意识教育的起点，学前教育的发展关乎地区稳定和少数民族儿童国家意识的形成[1]。近年来，西藏自治区通过扩大政策宣传、增加教育投入等举措强力推动学前教育发展，2012年即全面落实了包括学前教育在内的15年免费教育政策[2]，到2015年则基本实现了“十二五”规划中“学前教育毛入园率达到60%”的既定目标。2016年4月，为进一步加快学前教育发展的步伐，自治区政府在“十三五”发展规划纲要中明确要求“加快普及学前教育，合理布局学前教育机构……学前教育毛入园率达到85%”。西藏地区的幼儿园在多重利好政策推动之下，从园所的不同层级建设、玩教具配备、办园条件到师资供给、课程开发等都获得了长足进步，但相比其他省市较为成熟的学前教育规划体系，西藏存在教育基础薄弱、教育质量低水平徘徊、地理环境恶劣等多重制约性因素，学前教育仍然具有较大的提升与发展空间。

一、西藏学前教育发展的困境

学前教育的发展重在实效，在保证幼儿受教育权利的基础上帮助幼儿切实体验成长的乐趣，远非筹建几所幼儿园或增加毛入园率即能实现。西藏通过新建、改建、扩建等方式，基本将幼儿园覆盖至县、乡，有效保障了偏远农牧区幼儿受教育的机会，但在接下来应该如何继续发展学前教育、提升学前教育质量却面临诸多困境。

（一）学前教育投入：是政府全部承担还是市场积极参与

教育财政投入是影响西藏学前教育发展的关键要素。统计数据显示，西藏2005年的幼儿园数量为42所，到2010年则升至119所，幼儿园总数呈稳步上升态势[3]，但学前儿童的毛入园率仅为24.5%。为此，西藏在“十二五”期间投入16.2亿资金用于发展学前教育，到2017年，正常运营的幼儿园总数己经达到1028所，在园幼儿9.68万人，学前儿童的毛入园率达到了66.24%，比2010年提高了41.74个百分点[4]。与此同时，西藏从2016年起将儿童的年生均“三包”经费从3000元上调至3240元，并对民办幼儿园入学儿童实行相同的补助政策，极大地推动了学前教育在西藏的普及。然而，持续的教育投入需要稳定的财政收入保障，西藏的工商业基础薄弱，资源开发受到限制，经济发展相对滞后，使得地方财政收入来源较为单一，学前教育发展的后劲略显不足。以2015年为例，西藏财政总收入中地方财政仅占11.67%，其余均为国家财政补助，大幅增加了教育投入的不确定性。

为此，部分研究者希望通过引入民间力量办园，推动西藏学前教育体系的完善，并以此减轻政府的教育财政压力。事实上，民办幼儿园在很长时间都是中国学前教育发展的绝对主力[5]，2015年更是达到了13.93万所，占幼儿园总数的66.36%。西藏也存在民办幼儿园发展的有利空间，尤其近十几年，大量外来人口的出现为民办幼儿园提供了充足的生源，经济状况的改善则大力提升了民间力量办园的动力。但从西藏开设民办幼儿园至今，民办幼儿园的数量、类型、覆盖范围都显得十分有限，县镇地区难觅身影。究其原因可能是政府机关过于强调幼儿园的公益性与非营利性，教育行政管控力度较大，政策引导“重公轻私”，行政审批手续繁杂，加之民办幼儿园存在师资短缺、“小学化”教学、收费标准不透明等问题，公众对民办园的认同度较低，极大挫伤了民间力量办园的积极性。

（二）幼教师资队伍：是追求稳定还是优胜劣汰

幼儿教师是影响学前儿童发展的重要他人，稳定的师资队伍能够帮助儿童快速适应幼儿园生活，降低儿童焦虑水平，且能协助构建稳健的家园合作关系。然而，幼儿教师个体又是有独立思想的“理性经济人”，在权衡个人发展的过程中，会综合考虑投入成本、发展机会与风险以及预期收益，如果回报低于预期，教师可能会通过更新环境或转换工作以寻求利益的最大化，因而产生教师流动，频繁的流动则不利于学前儿童健康、完善的发展。西藏各地区的发展环境不尽相同，政府机构也充分意识到区域内学前教育发展的不平衡性，为了避免幼教师资流失和优秀教师单向集中，增加农村偏远地区与农牧区幼儿园工作的吸引力，根据工作条件、海拔、偏远程度等将教师工资设置成一类、二类及三类标准，职称晋升也适当向相关地区倾斜，强化了教师的职业身份认同。同时，西藏政府通过引导舆论方向、严控人事管理窗口、吸收年轻教师就业等举措，对稳定师资起到了较大的助力作用。

但是，幼儿教师面对的是对外界充满好奇心与求知欲的学前儿童，是区别于其他阶段教师的特殊群体。2012年颁布的《幼儿园教师专业标准（试行）》中就规定，幼儿教师是经严格培养和培训、有良好职业道德、掌握系统专业知识与技能的专业人员，应从培养、准入、培训、考核等环节对幼儿教师严格把关，保证幼儿教师的队伍质量。西藏追求幼教师资队伍稳定的过程中，对教师的专业理念与专业能力的考核明显不足。如图1所示，西藏拉萨市2012～2017年期间为了满足大量增加的幼儿园师资需求，招录大批非学前教育专业人员入职，专业与非专业教师的累计招录比为22：78，到2016年之后情况才有所改善。西藏其他地区也同样如此。更为糟糕的是，新进教师大多数没有参加教学实习或观摩，就全权参与班级教学，幼儿教师成了“任何人都可胜任”的一门职业。同时，由于西藏目前缺乏规范、可操作的幼儿教师退出机制，教师的合理性淘汰问题难被提及，而高薪酬所带来的负面问题则更加强化了这一不利因素。部分幼儿教师满足于工作现状，缺乏竞争意识与晋升动力，使教师容易产生情绪衰竭，对幼儿教学听之任之，不利于学前教育质量的整体提升。

图1 西藏拉萨市2012－2017年幼儿教师招考计划一览表

（三）学前教育质量：是共同推进还是特色先行

从党的十七大报告中提出“重视学前教育”到十九大报告中明确要“办好学前教育”，学前教育经历了理念认识提升向质量标准衡量的转变。此中的“好”，既是学前教育办学质量的重要评判标准，又是学前教育未来发展方向的动态体现。好的学前教育，必然能让所有学前儿童享有公平平等、无差异化的受教育机会，且能获得个性、适宜、符合个体需求的发展空间。西藏的学前教育发展基础较为薄弱，恰因如此没有教育陋习的束缚而可拥有高的发展定位与发展理念，也为实现教育均衡发展提供了可能。因此，西藏教育行政部门采取由上而下的发展策略，积极组织专家开发、推广学前双语教材，夯实藏区儿童的语言基础，以为儿童拥有“近似”能力接受中小学教育作好准备。同时，政府对幼儿园的师资配置、资源占有等实行同一化管理，并通过教育政策杠杆引导，强化对学前教育的质量评估，以均衡验收、教学督查等形式，反向激励各地区幼儿园实现同水平提升。

然而，西藏实现绝对的学前教育公平与均衡发展既不可能，也没必要。尤其是农村地区与城市相比，在教师发展机会、生活便利、教育资源等方面始终存在难以缩短的差距，教育质量难以并行，且“农村小孩去乡镇，乡镇小孩送地区，地区小孩进拉萨”几乎成为了多数家长的倾向性认识，若一味推行同步发展策略，反倒可能衍生出农村幼儿园为应付教学检查虚构教育材料的现象。因而，承认教育差距是办“好”学前教育必不可少的前提。在此情况下，各地区幼儿园需要充分认识当地的实际教育需求与自身水平，研发特色课程或特色项目，积极寻求自我发展之路。如林芝某实验幼儿园借力对口支援省市的优质教育资源，主动跳出以往程序化、模式化、小学化的教学习惯，以建构全天游戏式的看似“嬉戏打闹”的学前课程获得了大部分教师的认可。但这又存在另一隐忧，即特色课程的开发往往需要结构严密的思维逻辑、符合儿童需要的理念基础、丰富的课程开发经验以及良好的学前教育素材，兼顾实际占有的教育资源和学前儿童活动体验，通过团队的合力协作才可能实现，绝非一朝一夕或一句口号即能完成。西藏的很多幼儿园缺乏专业的特色课程建设指导，师资力量尚不能满足日常教学的需求，若为特色而特色，身处其中的学前儿童将受不利影响。

（四）幼儿园布局：是农村遍地开花还是城镇重点集中

西藏发展学前教育需从长远出发，全盘布局幼儿园建设规划，切不可争一时之得失。近几年，为了快速提升学前教育毛入园率，西藏政府大规模投资创建幼儿园，2015年的学前教育财政投入中，28.88%的经费用于基础建设支出，远高于1.04%的全国平均水平，其中又以农村幼儿园的新建、改建计划最为密集。统计数据显示，2010年西藏只有6所农村幼儿园，到2014年飙升至539所。农村幼儿园的创办能有效避免贫困地区儿童的受教育权益被切割和削弱，但自2013年起，农村的在园幼儿数出现增长峰值后呈平稳甚至下滑趋势，受益群体的覆盖范围拓展受限，过度的基础投资容易造成有限教育资源的极大浪费。同时，随着西藏育龄青年的整体受教育水平提高，生育观念的多元化与避孕措施的改善，多孩家庭逐步减少。如图2所示，西藏的人口出生率从2005年的17.90‰跌至2015年的15.75‰，尽管仍比全国的平均水平高，但新生人口数己经下降。且西藏受“二胎政策”的影响较少，突发性人口增长的可能性较低，农村幼儿园的生源不足问题日益突出。事实上，西藏曾经重点建设的教学点因生源减少被撤销或改建，己经造成了资源的部分浪费。

此外，根据中共十九大报告关于城镇化的统一安排部署，未来五年城镇化率年均提高1.2个百分点。西藏地区地广人稀，民众居住地点相对分散，城镇化水平较低，提高城镇化率可能成为政府未来的工作重点。西藏将逐步发挥城市的聚拢功能，吸引高海拔及偏远乡村的居民向县镇集中，农村幼儿接受教育的责任将更多由城镇的幼儿园承担。因此，西藏在布局城镇幼儿园整体规划时，需综合考虑这些可能性变化，以住宅聚集区为中心辐射性设置适量的幼儿园，容纳打工及移居人员的子女，最大限度发挥社会效益。

图2 2005－2015年西藏与全国的人口出生率

二、西藏选择学前教育发展路径面临的挑战

西藏选择合适的学前教育发展路径，需综合考虑发展现状及面临的挑战。从短期看，路径选择易受师资力量薄弱且配置不均、教师培训形式化的制约；从中期看，则会面临教育期望与幼儿发展理念的冲突；从长远看，容易遭受学前教育发展机制不完善的牵制。

图3 2014年西藏幼儿教师不同职称的城乡分布情况

表1 2014年西藏与全国幼儿园的城乡生师比情况

（一）幼儿教师数量不足，师资配置不均衡

幼儿教师是学前教育的重要参与者、实施者，是学前教育发展路径选择的构成要素，高素质教师能快速推动教育政策的落实。目前，西藏的幼教师资队伍存在诸多问题。

一是幼儿教师数量难以满足幼儿园的日常教育需求，造成幼儿园班额较大，生师比过高，给幼儿教师造成较大的工作压力与心理负担。如表1所示，西藏幼儿园的平均生师比为28.46：1，高于全国19.47：1的平均水平。其中县镇的生师比为21.29：1，与全国持平；但城市与农村的生师比分别为23.31：1、44.82：1，远高于全国相应地区的平均生师比。此外，2013年1月教育部颁布的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》要求全日制幼儿园需为每班配备2名专任教师和1名保育员或是3名专任教师，而西藏2014年县镇和农村的专任教师与保育员配置比分别为20.84：1、257：1。尽管形成这种现象的原因复杂多样，但保育员的缺位却造成了专任教师工作负担增加的事实。幼儿教师长时间处于高负荷运转状态，难以有时间和精力对每个幼儿进行深入了解，容易导致学前教育质量的下滑。

二是西藏优质的幼儿教师资源城乡配置不均衡，主要体现在高职称、高学历的幼儿教师集中分布在市县一级幼儿园。从图3可以看出，2014年西藏城市幼儿园中为中学高级职称的教师占相应职称总数的28.57%，而除了未定职称外，教师所占比例呈现由高级职称向低级职称递减趋势；农村则恰好相反，尤其是被评定为小学三级职称的幼儿教师占教师总数的78.72%，高于城市8.51%的占比。此外，西藏城市幼儿园有25.03%的幼儿教师拥有本科及以上学历，农村则仅占15.21%，少了近10个百分点。优秀幼儿教师的集中不仅能提升幼儿园的综合竞争力与家长的认可度，而且可作为优质平台进一步吸引优质教师资源，加速了幼儿园发展的“马太效应”，诱发教师向“更好单位”单向、不合理的流动。

（二）幼儿教师职后培训出现形式化

职后培训是幼儿教师专业提升的重要途径。2011年教育部、财政部印发《关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》，有序推进中西部地区农村公办幼儿园专任教师的职后培训工作，尝试通过顶岗置换、送教下乡、网络研修等多种方式提升教师的专业能力。西藏作为受益地区之一，积极投入资金以配套跟进国培、区培、县培等幼儿教师培训项目，但实施近7年以来，教师培训中出现的一些问题影响了培训效果的实现。主要表现有：一是西藏的幼儿教师培训团队出现力量不足的短板。尽管各级培训单位邀请大量区外幼教专家参与培训项目，但主要的培训任务仍系区内的幼教工作者承担。西藏地区拥有学前教育专业理论功底扎实、培训经验丰富的教师相对较少，在时间紧、任务重的双重压力下，培训团队难以对培训内容的针对性、受训学员的接受能力及关注点、教师文化等作过多分析，“赶场式”培训层出不穷，教师培训出现空洞化、形式化。二是受训幼儿教师对职后培训存在认识误区。目前，教师培训的制度化管理较为薄弱，部分幼儿教师把职后培训当成是“逃避”工作和获取证书的有利途径，学员名额分配成了幼儿园与教师利益博弈的结果，对培训的严肃性与迫切性认识不足，培训期间迟到、旷课等课堂违纪现象较为严重，教师受训结束后将知识与理念运用于实际教学出现困难，致使培训效果大打折扣。教育部门聚焦到了问题核心点，已经强化了对培训人员的培训和受训人员的管理，试图弥补幼儿教师专业能力发展的短板进而为宏观规划西藏学前教育提供支撑，但能多大程度解决问题有待观望。

（三）教育期望与幼儿发展理念存在冲突

幼儿是学前教育的目的，把尊重幼儿价值、促进幼儿丰富性与普适性的发展作为学前教育的终极追求是幼儿教师、家长及教育管理者等所应秉持的共同理念。尽管“让幼儿成为幼儿”的呼声持续了几十年，但幼儿并未获得实际的回归。很多家长抱有功利主义的教育价值观，视幼儿为有待锤炼的工具而非有独立人格的“人”，学前教育成了将工具转化为价值的手段，因而漠视幼儿身心发展规律，害怕幼儿输在“第一起跑线”，对学前教育寄予改变家庭命运、赢得社会竞争等诸多脱离实际的教育期望。这种情况在西藏尤为凸显。2015年全国1%人口抽样调查数据显示，西藏15岁及以上人口的文盲占比37.33%，远高于5.42%的全国平均水平[6]，意味着很多幼儿家长是文盲或半文盲。文化教育的缺失使家长对某些似是而非的观念缺乏准确的辨识能力，面对失智且失控的新闻媒体、网络、影视等宣导的错误教育理念，“害怕失败”成了幼儿家长的集体性恐慌。家长扛着“孩子要成功”的大旗，倒逼幼儿园实行识字、运算等小学化教育，背离了学前教育的价值规律。另一方面，教育管理者作为学前教育发展路径选择的主要参与者，对学前教育的期望也脱离了其原有的范畴。教育对他们而言不再只是教育，而是多了获得政绩的额外职能，管理时因担忧脱离控制而选择粗暴对待学前教育的事情时而发生，不细致、不成熟的学前教育理念大行其道，伤害的则是学前教育的未来以及身处其中的幼儿。尤其是西藏部分幼教管理人员未曾接受系统的学前教育专业训练，不能透彻了解教育的发展重在幼儿体验，重在身体与心理自由、愉快的发展，而是简单化地把学前教育与唱歌、绘画、弹琴等学前教育专业技能划上等号，从教师的选拔、教学的监督、年终的考核及至幼儿园展演，推崇以技能为核心评判标准，量化考核教师与幼儿在技能上各种“优秀”的表现，幼儿的参与热情、教学行为对幼儿的影响、幼儿的成长轨迹等教育问题不受重视。幼儿园跳出了“保姆”式的陷阱，幼儿教师看起来也更为专业化，却可能钻进了另一个更大且不易被发现的误区。

（四）西藏缺乏学前教育发展的长效机制

教育机制是教育现象各部分之间的相互关系及其运动方式，是区别于教育体制的、包含了激励机制、保障机制、制约机制等差异化功能的一整套系统[7]。西藏谋求发展平衡、高效与保质的学前教育，势必需要建立长期有效的教育机制，进而才能构建完善的教育公共服务体系。

目前，西藏的学前教育发展机制建设存在问题，部分核心内容有待突破：一是学前教育机制运行时权责不清问题较多。西藏以公办幼儿园为构成主体，事实上降低了教育行政管理的难度，但现行机制容易使各级政府部门的学前教育管理职责重叠交叉，管理重心偏低，且对幼儿园的师资配置、经费拨付、舆论引导等构成制约，形成强大的话语主导权力，幼儿园既无所适从，也疲于应付，无形中消耗了园所与教师的本可有其他作为的能量。而糟糕的是较高的权力没有承担同等的责任，幼儿园遵循指导开展工作，但在出现教育质量问题、师资短缺等困扰时，“园长负责制”就成了行政管理者的免责金牌，所有责任基本由幼儿园自行承担。长此以往，学前教育发展机制运行的实效性可能会遭遇质疑。二是对国家政策的配套机制设计缺乏长远考虑，最为明显的是学前教育志愿者服务计划和对口教育支援计划的配套机制存在缺陷。国家从民族团结、政治稳定、人才培养、教育社会发展等多重角度考虑，投入大量资金与人力开展教育援藏工作，部分满足了西藏学前教育的人力资源需求。然而，现有的对口支援计划主要依托行政指令的单一方式执行，尽管可以快速调动优质资源参与支援工作，但“输血”的运作持续时间不得而知。西藏作为受援方，欠缺系统且行之有效的激励机制、保障机制、评价机制，支援人员在服务期间不能充分起到带头作用、创新作用，“造血”功能难以得到有效发挥，服务结束也不能及时地回馈问题与思考，导致部分幼儿园把教师援藏看成是其“镀金”的手段，消极对待现象时而有之，“等靠要”特征较为明显。同时由于机制的欠缺，援藏工作也逐步使支援方丧失了吸引力与源动力。三是学前教育发展保障机制，包括政策的支持、制度的保障、管理的方式都出现纰漏，行动计划、幼儿园等级评估制度等未见施行，某种程度上限制了学前教育的发展进程与前进方向。

三、西藏学前教育发展的出路

西藏科学规划学前教育整体布局，选择适合区情的教育发展路径，可供的选项包含确保幼儿受教育权利、转变管理思路、严抓幼教师资队伍建设、设置保教质量底线等内容。

（一）以法促教，保障幼儿的受教育权利

中国1990年签署生效的《儿童权利公约》规定了儿童的生存权、受保护权、发展权和参与权，发展权作为基本的权利被写进了《教育法》，“为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持”成了政府的法律义务。如前所述，西藏经过十几年的积累和建设，幼儿园基本实现了全区覆盖，己经可以适当降低偏远农村和农牧区幼儿园的基础设施建设资金所占比例，而把工作重心转向确保所在区域的适龄儿童能全部走进幼儿园，维护家庭处境不利儿童的受教育权利。西藏可以充分行使自治区立法权利，制定、报备单行条例或法规，明确将幼儿受教育权利纳入法制范畴，以法促教，使幼儿入学有章可循，有法可依。同时强化保障幼儿受教育权利的法制教育宣传，提升民众的法律参与意识，进而提高幼儿的毛入学率。

（二）转变管理思路，强化政府以“导”代“管”职能

长期以来，西藏教育行政管理部门的官本位文化饱受教师诟病，管理中特别强调对下辖单位的命令与服从制度安排，包括文案检查的统一格式规范、维稳值班、园长配置等，事无巨细面面俱到，既增加了幼儿教师的额外工作负担，也制约了幼儿园自主选择合适发展道路的权利，尽管在以维稳为先的边疆民族地区，这是必要且可行的，却不可能是长久的。西藏应逐步转变管理思路，简政放权，充分信任幼儿园拥有自我优化的理性与能力，将发展的权利放归幼儿园。政府可做的是立足于学前教育现状，顺应城镇化发展趋势，宏观把握学前教育的未来发展方向，在吸收民间力量与智慧的基础上，制定长期的、共融的、适切的教育发展规划，引导幼儿园形成健康的、稳定的、多元的、可预见的发展格局。

（三）严抓幼教师资队伍建设，提高教师就业标准

幼儿教师素质的高低直接关系着学前教育质量的优劣。前文己述，西藏为了满足快速新增的幼儿园师资需求，招录大量非学前专业的年轻人员入职，大幅增加了职后培训的难度与效率，而在就业名额有限且追求“体制”内、欠缺灵活性的既定就业背景下，这种做法对后续高素质人才的吸收有负面影响。西藏自治区政府应总结经验，严格控制幼儿教师准入标准，对准幼儿教师的专业理念、理论素养、专业态度、人格特征等进行考核，从源头杜绝不符合教师规范的人员进入幼教行业。同时，应设计具体、可操作的幼儿教师退出与流动机制，及时发现和清除不合格的幼教从业人员。此外，需及时关注偏远地区幼儿园的综合实力提升需求，强化幼儿教师职后培训针对性与实效性的调研，确保培训效果落到实处。

（四）设置质量底线，推动学前教育多元发展

西藏各类幼儿园的办学时间有先后之分，实力基础有强弱之别，幼儿的双语接受能力也各有差异，因而实现绝对均衡的学前教育是不切实际的。西藏政府应积极利用经济平稳上升的机遇，鼓励民间力量创办不同类型的幼教机构，创新多元化的幼儿园课程，满足不同人群的学前教育需求。同时，组织幼儿教育专家调研设计合理的幼儿园教育质量评估方案，制定明确可行的质量底线、质量标准和质量高标三个不同层级的细则，引导和约束各地幼儿园的办学方向与要求。其中，质量底线是所有幼儿园务必实现的最低办学质量要求，一旦突破就需定期整改；质量标准是幼儿园质量评估的基本规范，是幼儿园完全可能实现的状态；质量高标是学前教育质量的理想状态，是所有幼儿园努力追求的目标。层级设置可以协助各级幼儿园明确未来走向，确定发展规划，推动西藏学前教育多元化的发展。

[1] 李振玉,关永红,程绍仁.台湾地区弱势儿童学前教育扶助政策及其启示[J].教育发展研究,2012,(24):78-82.

[2] 苏显丰.现代教育体系“屹立”新西藏[N].西藏日报,2016-05-16.

[3] 教育部发展规划司.中国教育统计年鉴2010[M].北京:人民教育出版社,2011.

[4] 中共西藏自治区教育厅党组.让高原儿女享有更好更公平的教育[N].西藏日报,2017-09-10.

[5] 杨达.民办幼儿园之文化管理[J].教育与教学研究,2012(9):118-121.

[6] 中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2016[M].北京:中国统计出版社,2016.

[7] 孙绵涛,康翠萍.教育机制理论的新诠释[J].教育研究,2006(12):22-28.