西藏南亚大通道基础设施建设的金融支持研究

刘婷婷 杨 斌

（①成都大学旅游与经济管理学院 四川成都 610000 ②西藏大学经济与管理学院 西藏拉萨 850000）

西藏自治区是中国面向南亚的重要战略枢纽和开放门户。在我国与南亚经贸合作逐步扩大、文化交流日益深化的背景下，西藏自治区提出，加快建设南亚大通道、对接“一带一路”和孟中印缅经济走廊，推动环喜马拉雅经济合作带建设。

良好的基础设施是建设西藏南亚大通道的基础和保障。基础设施属于公共物品范畴，具有非排他性和非竞争性、前期资金投入较大、回收期较长等特征，因此，政府财政资金是西藏南亚大通道基础设施建设的重要资金来源。根据《“十三五”支持西藏经济社会发展建设项目规划方案》，“十三五”期间西藏交通运输类基础设施项目规划投资估算为5431亿元，平均每年需要投资约1086亿元用于交通运输基础设施建设。由此来看，西藏南亚大通道基础设施建设的资金需求总量较高，如果完全依赖西藏自治区财政收入，无疑会给西藏自治区政府带来较大的压力。

西藏南亚大通道建设是一个巨大的系统工程，需要财政、金融、产业的联动支持，其中，金融支持具有不可替代的作用，金融的资金融通功能能够较好地解决资金的短缺困难，推动西藏南亚大通道建设步伐，加速西藏自治区经济发展。

一、金融支持西藏南亚大通道基础设施建设的必要性分析

（一）地方政府财政收支的不匹配

地方政府公共预算收入是地方政府实际可用的财力，本文将利用西藏地区公共预算收支额对比分析该地区财政收支现状。如图1所示，“十一五”期间，西藏自治区公共预算收入呈现出逐年上涨的趋势。西藏地区公共预算收入从2006年的14.6亿元，增长到2010年的36.6亿元，五年间增长了1.5倍。截至2015年底，公共预算收入增加到137.1亿元，“十二五”期间增幅为82.4亿元，累计增长率依然保持1.5倍。西藏自治区公共预算支出增长较明显，2006年公共预算支出为200.2亿元，2010年达到551亿元，2015年持续增加至1381.5亿元。

图1 西藏自治区公共预算收支情况

十年间，西藏自治区地方政府公共预算收支呈现逐年上涨趋势。然而，公共预算支出水平远高于收入水平，导致西藏地方政府财政收支始终处于赤字状态，并且赤字缺口不断扩大。公共预算支出远远超过公共预算收入，意味着西藏自治区用于地方建设和发展的力度有所增加，有助于推动西藏地区经济发展；但同时也反映出，完全依靠西藏地区地方政府财政收入将难以满足西藏南亚大通道基础设施建设的资金需求。

（二）政府持续增加投入的不可持续性

从20世纪70年代起，世界主要国家的基础设施建设资金来源从单一的政府主导模式逐渐演变为政府与社会资金共同出资模式。但是，中国基础设施建设资金的50%以上仍由政府承担。同样的，地方政府财政资金一直是西藏自治区基础设施建设的主要资金来源。如，青藏铁路工程总投资330多亿元人民币，投资全部由国家安排。地方财政投资为西藏地区基础设施建设提供了重要的资金保障。

然而，将财政收入作为基础设施建设资金的重要或者唯一来源时存在一定的局限性，主要表现在三个方面：首先，以政府或政府主管部门、国有企业作为基础设施建设的投资主体，导致项目决策和建设由政府直接或者间接控制，容易因缺乏监督、缺乏财务透明性而滋生腐败；其次，虽然政府或其主管部门能够较容易获得融通资金，甚至是低成本的资金，但也可能由于权责不清而造成投资效率偏低；第三，一般而言，在财政收入不足时，政府会通过发行国债筹资资金，基于李嘉图等价定理可知，这会导致基础设施建设造福当代人却加重下一代税收负担的问题。因此，政府持续增加投入是不可持续的。

（三）金融支持西藏南亚大通道基础设施建设的功能

西藏自治区财政收支不匹配与政府持续增加投入的不可持续性表明，金融在西藏南亚大通道基础设施建设中具有不可替代的功能，具体而言，主要体现在三方面：一是金融支撑功能，即金融能够撬动更多的社会资本流入西藏基础设施建设中，促进资本的快速集聚；二是金融优化功能，西藏待开发资源丰富，但缺乏开发资金，金融的资源配置优化功能能够有效提升资源开发效率；三是金融服务功能，西藏南亚大通道建设涉及周边多个国家和地区，金融能够在资金的投入、汇兑、结算、套期、保险等方面提供服务。

金融相关比率（FIR）是衡量一个国家或地区金融化程度的重要指标，一般用金融资产总额与国民财富的比值来度量。考虑到西藏地区的金融市场发展滞后，主要以银行贷款等间接融资方式为主，本文用金融机构存贷款余额测度金融资产总额、用地区GDP反映国民财富测度西藏自治区金融相关比率。西藏自治区金融相关比率趋势显示（见图2），2006-2015年间西藏地区金融化程度不断上升，金融发展水平逐年提高。

图2 西藏地区金融相关比率（%）

因此，金融是撬动和连接社会资本参与西藏南亚大通道基础设施建设的支点与纽带。2017年西藏自治区政府工作报告指出，金融对西藏经济发展的撬动作用不断强化，金融对经济社会发展支撑保障作用更加突出。

二、西藏自治区金融运行现状及金融功能弱化的原因分析

随着西藏自治区金融改革的不断深入推进，西藏地区金融体系不断完善、金融服务质量日渐优化。如果仅就西藏自治区自身发展来看，金融业取得了显著成绩，成果丰硕。然而，西藏自治区地处青藏高原，特殊的自然环境和地理位置是制约该地区金融发展的重要因素，导致西藏地区的金融功能弱化，同全国金融环境相比，差距仍然非常明显。

（一）金融机构日趋多样化，但金融发展水平依然偏低

目前，西藏自治区金融环境变化非常明显，金融机构逐步走向多元化。2015年，西藏银行、林芝民生村镇银行组建运营，中信银行拉萨分行开始对外营业，西藏第一家金融租赁公司成立；金融机构的分布也有改善，农发行、银河证券、民生银行、太平洋保险等9家金融机构在西藏自治区设立分支机构；此外，西藏自治区不但积极引进各类银行入驻西藏，同时还鼓励在藏银行拓展分支机构。

西藏自治区的金融环境改善为全区经济发展以及西藏南亚大通道建设奠定了坚实的基础，但是西藏地区金融发展水平仍然处于较低水平，与其他省份仍有较大差距。这部分将分别选取东、中、西部分省份为对照。如表1所示，2015年，西藏自治区银行业金融机构网点数有667个，而同为西部地区的新疆由3656个、内蒙古有4843个、甘肃有4843个；与湖北、山西、河北、江苏等中东部地区相比，银行业金融机构数量方面的劣势更为明显。另外，从银行法人机构数和保险公司分支机构数来看看，西藏自治区仍然处于较低水平。

表1 2015年部分省份金融机构数对比表

（二）银行贷款增速较快，但融资规模依然偏低

西藏自治区的金融机构积极引进和创新金融产品,优化信贷结构,加大信贷投放力度,各项贷款规模屡创新高。贷款主要投向实体经济,贷款中长期化趋势明显。如表2所示，截至2015年末,西藏地区银行本外币贷款余额2125亿元,同比上年增长31.19%,高于全国增速17.8%，相比2010年末增幅超过6倍。除贷款规模外，西藏自治区银行业贷款质量不断提高。2015年，西藏自治区银行业金融机构的不良贷款余额约为7.8亿元，与年初相比有所增加，增长幅度为0.84亿元。然而，就不良贷款率来看，西藏银行业金融机构的总体不良贷款率约为0.37%，扣除西藏地区政策性银行的不良贷款影响，西藏全区商业银行的不良贷款率仅为0.23%。然而，同时期全国商业银行的不良贷款率则为1.59%，西藏自治区的不良贷款率水平仅为全国水平的八分之一。

然而，西藏自治区银行等金融机构融资规模远低于其他省份。2015年，西藏自治区银行本外币贷款为2125亿元，而同为西部地区的新疆为13651亿元、内蒙古为17141亿元、甘肃为13729亿元；与湖北、山西、河北、江苏等中东部地区相比，银行本外币贷款的贷款规模也存在较大差距。

表2 2015年部分省份金融机构融资情况（单位：亿元）

（三）金融市场发展滞后，直接融资占比较低

2015年，西藏辖区建成国内首家区域性多层次资本市场信息交换平台，并正式开通进入试运行阶段，对西藏地方经济发展起到重要作用。截至2015年底，西藏辖法人证券公司2家，证券公司营业部14家，公募基金与期货营业部各1家，辖内上市公司数12家，1家IPO申请获批，资本市场得到长足发展。

然而，西藏自治区金融市场发展较迟缓，没有形成较成熟的区域性资本市场，证券化融资渠道不通畅，股票和企业债券的发行量和交易量较低。如表2所示，西藏自治区通过发行股票和债券实现的直接融资规模远低于其他省份。金融市场发展滞后使得西藏地区的融资以直接融资为主体。如表2所示，2015年西藏自治区的银行本外币贷款、国内股票融资和国内债券融资分别为2124.5亿元、48.8亿元和39亿元，银行本外币贷款占比超过96%。以间接融资方式为主的融资现状在一定程度上会制约西藏地区的金融发展：一方面，会导致西藏自治区对银行类金融机构形成较强的依赖性，弱化资金融通能力；另一方面，将引起银行类金融机构的贷款压力和贷款风险提高。

（四）资金投入机制不健全、利用效率低

地区利益和官员考核等因素是地方政府干预项目投融资的驱动因素之一。西藏自治区的市场化程度相对较弱，政府干预力度较强，因此，政府和企业争项目、争资金、盲目扩张的现象频频出现。此外，项目的评估机制、投资机制、融资资金的使用等缺乏有效的约束机制，出现了一批缺乏可行性或规划不合理的项目投入建设。同时，项目资金使用效率低、投放不合理等问题时有发生，大量的资金投入没有得到应有的回报，无法及时足量地利用项目回流资金偿还贷款，引致银行出现不良贷款。这不仅对银行类金融机构的经营和盈利带来重创，同时也使得金融支持实体经济的积极性受挫，进而弱化金融功能的效果。

三、西藏南亚大通道基础设施建设的金融支持体系设计

资金支持是西藏南亚大通道建设顺利开展的重要保障。因此，应充分发挥金融的资金融通功能，采取财政资金与社会资金相结合的投融资模式，构建从国际市场到国内市场、从银行信贷到资本市场、从政策性机构到商业性机构，相互协调的大通道建设支持体系。

（一）充分利用国际金融市场的融资渠道

1.发挥外汇储备资本化功能

截至2016年11月30日，我国外汇储备规模为3.05万亿美元。利用我国外汇储备资金设立主权财富基金，是筹集西藏南亚大通道基础设施建设资金的重要途径。主权财富基金具有长期导向的投资策略和流动性需求较低的特点，其具备参与基础设施建设融资的潜质，该类基金以追求长期收益为主，能够承受短期的投资风险和经济周期招致的收益波动。主权财富基金的风险特征与西藏南亚大通道基础设施建设的风险不确性具有较高额的匹配度。例如，2014年以市场化、专业化原则设立的“丝路基金”是国家为支持“一带一路”建设而设立的主权财富基金，首期100亿美元资本金中，外汇储备占比65%。

主权财富基金能够从三方面助力西藏南亚大通道建设：首先，可以发挥中国主权财富基金的引领作用，吸引其他国际主权资金的投资，引导国际资本投资西藏南亚大通道基础设施建设；其次，推动主权财富基金与其他基金在大通道沿线建立投资合作伙伴关系，西藏南亚大通道周边国家的各类基金的投资合作，有助于实现优势互补、分散投资风险；再次，推动国家主权基金与现有多边金融机构的合作，例如以亚洲基础设施投资银行等为平台，建立与其他国家的主权基金合作机制，推动西藏南亚大通道建设的信息共享，能够有效整合国际资本，推动国际金融支持体系建设。

2.向国际开发性金融机构申请信贷支持

西藏南亚大通道是我国“一带一路”倡议下，通往海外的重要基础设施，也是亚洲基础设施投资银行服务的对象之一。西藏南亚大通道基础设施建设既需要建成铁路、公路、航空等交通走廊，也需要构建电信、互联网等信息一体化网络。亚洲基础设施投资银行与金砖国家开发银行的主要投资领域是基础设施，在西藏南亚大通道基础设施建设中将发挥越来越重要的作用。

首先，实现国际开发性金融机构资金与西藏南亚大通道基础设施建设项目的对接。亚投行与金砖银行作为基础设施建设的投融资平台，能够解决西藏南亚大通道基础设施建设的资源错配问题，实现资金供给与需求的有效对接，改善西藏南亚大通道区域的投资环境。目前，已经启动的中巴经济走廊是西藏南亚大通道建设重要环节，将促进西藏与巴基斯坦的贸易。其次，可实现国际开发性金融机构与西藏南亚大通道基础设施建设的创新性机制对接。西藏南亚大通道建设与国际开发性金融机构的投资采取政府推动与市场运营相结合，使“看不见的手”的作用机制在国家宏观调控下，更精准地作用于建设目标。再次，国际开发性金融机构运作有助于西藏南亚大通道基础设施建设的投资风险防范。国际开发性金融机构可以利用其风险识别与筛选机制规避投资风险，并利用其与多边银行的合作，拉动民营资金的加入，实现风险分担与利益共享。

3.构建与西藏南亚大通道周边国家的货币互换

中国与西藏南亚大通道周边国家的货币互换是指构建维持货币互换程序与规则，对各当事国具有约束力的制度安排。货币互换能够缓解我国短期货币收支矛盾、促进我国与货币互换国之间的经济贸易与基础设施投资、加强金融秩序稳定、促进国际贸易与投资的跨国流动、提高人民币境外流动性。

货币互换将在西藏南亚大通道基础设施建设中将发挥重要的作用，可以从两方面构建货币互换网络：一是进一步扩大与西藏南亚大通道周边国家货币互换的规模与范围，加快人民币跨境支付系统建设，利用沿边金融综合改革试验区与自贸区等，大力培育人民币创新业务，扩容人民币结算试点，加强金融基础设施建设；二是支持境内外机构和个人实现跨境人民币直接投融资，鼓励我国商业银行为跨境项目提供人民币贷款，引导周边国家在离岸人民币市场发行人民币债券，同时深化货币互换，拓展人民币回流渠道，为西藏南亚大通道建设提供更大的资金投资保障。

（二）实现国内政策性金融与商业性金融的协调互动

1.发挥政策性金融主力军作用

政策性金融是中国金融体系中专司政策性事务的金融机构，能够依托国家信用市场运作优势，服务西藏南亚大通道基础设施建设。政策性金融机构具有丰富的政策性服务优势和政策先导优势，比较容易得到国家政策的支持；同时，政策性金融在执行国家宏观战略、产业发展政策时，围绕国家经济战略，开展了有效的业务创新，积累了大量的行之有效的经营管理模式，能够为西藏南亚大通道基础设施建设的参与企业提供有效的政策性金融服务。

在西藏南亚大通道建设中，可从以下几个方面加大政策性金融机构的支持。首先，对参与西藏南亚大通道建设项目的企业，政策性金融机构可直接为其提供信贷支持。其次，对西藏南亚大通道建设项目中涉及的国外采购等经济行为，提供买方或卖方信贷服务。再次，加大中国出口信用保险公司的承保力度，发挥中国出口信用保险公司的风险保障作用，减少企业的经营风险，同时也有助于化解信贷风险。

2.推进商业银行国际化转型

中国的商业银行发展迅速，工农中建四大商业银行已经全部进入世界银行排名前十名。然而，在境外市场业务中，同国外成熟的商业银行相比，中国的商业银行还缺乏领先的发展理念和完善的风险管理经验，在金融产品多样化方面也存在一定的差距。在“一带一路”倡议既为商业银行国际化提供了有利的机遇，同时也使得商业银行能够更好地服务西藏南亚大通道基础设施建设。

首先，商业银行要构建服务西藏南亚大通道建设的服务网络。在国外业务量较少时，无需设立分支机构，可通过向境外代理银行派驻一定数量的工作人员开展柜台业务，为企业提供金融服务；形成一定的业务基础后，可在大通道周边国家设立分支行，开发人民币资金交易类产品，最终实现商业银行国际化转型。其次，完善商业银行产品体系，满足南亚大通道基础设施建设的服务需求。西藏南亚大通道建设涉及周边数个国家，商业银行在国际化转型中，应充分利用其在国内与国外两个市场同步经营的优势，构建基础设施融资多元化业务平台，创新产品和服务，为客户提供全方位的金融解决方案。最后，构建全球融资体系，为南亚大通道基础设施建设拓展资金来源。商业银行应利用其在海内外分支机构的平台，将行业、市场、客户联动起来，为南亚大通道基础设施建设提供贷款、债券、股权等多种形式的融资服务。

（三）构建社会资本参与的民间资本支持体系

随着中国经济的发展和居民财富的积累，民间积累了大量的闲置资本，这类资本也能够为西藏南亚大通道基础设施建设提供支持，同时也为社会资本提供多样化的投资渠道。PPP模式是一种政府与营利性或非营利性私人机构间基于协议，形成合作关系，共同完成某个基础设施建设项目的投融资模式。PPP融资模式与西藏南亚大通道基础设施建设项目具有良好的适配性；一方面，能够在不增加政府债务的基础上实现为基础设施建设筹措资金的目的；另一方面，以项目未来潜在的资金回流为保障，以项目资产价值和政府的扶持措施为担保，能够弱化投资者在风险发生时的损失程度。

为充分发挥PPP融资模式在西藏基础设施建设中金融支持作用，应做好如下三方面工作：首先，完善我国PPP模式的法律框架。我国目前的法律法规对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题未涉及，甚至与国际上PPP项目融资的一些惯例和做法相冲突的，需要从法律的角度加以固化；并从法理上强调契约精神的重要性，提高政府部门契约意识，限制政府的官本位思想。其次，降低市场准入标准。由于长期以来的政府因素影响，缺乏相应的运营经验和运营实力，缺乏竞争力，基础设施行业壁垒尚未打破，以财政投资为主，民间资本准入制度严格，行业进入阻力大，基础设施建设领域的市场准入障碍无形的存在。其次，建立风险共担机制。由于西藏南亚大通道基础设施建设的准公益类属性，可尝试建立风险分层承担机制，约定在一定范围内的损失由政府承担，超出部分由政府与社会资本共担。

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