地方政府债务规模现实影响因素分析

2018-05-05中央民族大学经济学院张博文

内蒙古统战理论研究 2018年2期

◇ 文/中央民族大学经济学院张博文

改革开放40年来，在中国经济快速发展的同时，由于大规模的投资建设和公共服务投入的融资需求，导致地方政府债务迅猛增加。2013年国家审计署全面对地方政府债务开展摸底审查，揭露了巨额地方债务的面纱，引起社会各界的广泛关注。

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告明确提出要“守住不发生系统性金融风险的底线”，可见，防风险、保稳定将成为未来5-10年我国宏观经济运行的重要目标。在地方财政领域，当前最大的“灰犀牛”无疑是政府债务问题。虽然2014年“新预算法”已经将地方政府债务的发行纳入到法制化、规范化的道路上来，但地方政府利用各种渠道巧立名目违规举债的现象依然不绝于耳①，甚至利用制度漏洞产生隐性债务，比如在PPP合作、地方购买公共服务领域，地方政府提供承诺函、担保函、安慰函。地方债务问题的解决必须“疏”、“堵”结合，一方面需坚决堵住地方违规举债的口子，另一方面通过制度、体制等手段合理规范地方政府的举债行为。为此，本文着重从财政体制和政策方面分析影响地方政府债务增长的因素，以图为系统解释地方政府举债动机、科学规范地方政府举债行为做参考。

一、政府职能需要

根据公共产品的区域性特征，地方政府更为了解居民对于公共产品的需求，所以在供给上，地方政府理所应当提供地方性公共产品。基于公民对公共产品的需求，地方政府要满足居民在不同领域的公共需求，并根据这些需求决定其所提供的公共产品的质量与数量。随着经济的发展，居民对于公共产品的需求越来越大，也就是说，地方政府应承担的支出范围和责任也越来越大，这种地方性的财政支出是地方政府行使其职能，提供公共产品的根本，由于地方政府应承担的职能较大，但其财政自给能力却不足，导致在实际的运转过程中，存在着相当大的矛盾，具体表现为：地方政府缺乏筹集资金的力量，但却面临着为本地区居民提供公共产品的任务。虽然，从现代财政理论和实践来看，这是地方政府分内的事情，但在地方政府财政自给能力不足的情况下，这些事情却变得异常艰难。面对这种情况，地方政府有的时候只能欠账，这是一种典型的政府职能缺位的现象。

另外，由于地区之间存在差异，导致各地区在公共产品提供的水平上并不一样，经济发展好的地区，政府有能力为本地区居民提供一些高水平的公共产品及服务。但对于落后的地区来讲，对于基本公共服务均等化的战略目标，地方政府靠自身财力根本就没有能力提高其公共产品及服务的水平，政府职能缺位的现象不容易弥补。面对这种在常规下没有办法通过自己的努力解决资金来源问题的情况，一些政府为了提高自身的财政能力，提升本地区内公共产品的提供能力，就会通过适当规模的债务筹集进行本地区的经济建设。

从经济增长职能来看，地方政府的“凯恩斯主义”②倾向明显，尤其是经济发展较为落后的省份，在赶超战略的指引下，增加公共基础设施投资从而带动地区经济增长的愿望非常迫切，面对有限的财力和转移支付，只能通过举借债务的方式筹集资金。从各地区2016年末负债率情况（表1）来看，负债率排在前十位的民族地区占到六个，充分体现出完成地方职能实现跨越式发展与负债之间的关联。

表1:2016年全国各地区政府债务情况③

二、宏观经济政策因素

我国从2008年开始进行宏观经济调整，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，同时，为了应对金融危机，完成中央政府的4万亿投资，地方政府在短期内进行了大量筹资。但是由于中央政府的4万亿投资大多投向了一些周期长、见效慢的行业，在短期内无法获得投资收益，没有办法偿还地方政府筹集的资金，使得地方政府的债务规模明显扩大。

另外，我国的资金配套和财政增收的规定，也影响着地方债务的规模。地方政府在进行项目建设的申请和审批时，不管是上级下分的项目还是下级的申请项目，都会被要求地方政府进行资金配套。地方政府由于资金来源单一，导致没有办法满足新的投资项目拉动地方建设。为了能够获得项目，满足资金配套的要求，地方政府会通过各种方式来筹集资金，而举借债务往往会成为重要手段。另外，我国的相关法律政策对某些特定政府部门的财政增支作了明确的规定，进一步加剧了地方政府存在的财政收支矛盾，为满足法定增支的要求，同时又面对自身有限的财力，地方政府只能不断加大对外债务融资的力度④。

三、财政体制因素

（一）地方事权与财权不匹配

1994年，我国进行了分税制改革，在税收征收的过程中，中央税和中央地方共享税由国家税务局负责征收，再将原本属于地方的税款及分成部分返还给地方。此次改革的一个重要目的就是要强化中央财政的宏观调控能力，中央财政收入占地方财政收入的比重明显提高。

在进行分税制改革以前，中央财政收入占全国财政收入的比重仅为22%，改革之后，比重明显提高，经过20年的运行成效可以看出，中央财政收入的占比基本维持在50%以上，相反，地方财政收入的占比显著下降，在改革的第一年就由之前的78%下降到了44%。近几年，中央政府着力理顺与地方政府间的收支关系，增强地方政府的财政保障能力，使得中央政府的财政收入比重呈逐渐下降的趋势，2013年中央财政收入占比为46.6%，同时地方财政收入占比逐年提高⑤。

但是，由于在改革的过程中没有明确政府职能与市场之间的关系，造成了模糊的财政制度划分，主要表现为中央与地方的支出责任不明确。由于没有明确界定中央政府与地方政府之间的事权，所以在分税制改革的过程中，使得财权向上级政府不断集中，事权逐级的向下级政府分配。导致这种情况出现的主要原因就是分税制改革并没有明确界定中央与地方之间的财权。虽然中央宏观调控能力提高的同时必然伴随着地方调控能力的下降，这有情可原，由于地方政府的事权与财权并不对等，地方事权负担过重，地方政府的支出比重近几年都占到了80%（图1）以上，严重超出了地方政府的财政收入能力。

图1: 2004-2013年地方财政收支占全国财政收支比重单位：%

改革使得地方政府的财力减小，在事权没有缩小的情况下，使地方的收支矛盾明显扩大，地方政府所拥有的财力更是没有办法满足其自身财政支出的需要，导致地方财政财政赤字越来越大，并且有加剧的趋势。尽管近年来，中央政府与地方政府之间不断地博弈，使得中央对地方的转移支付力度不断加大，但是地方政府事权与财权不匹配的现象并没有得到缓解。基于地方政府所面临的“财权小、事权大”的现实情况，地方政府就需要通过实施土地财政以及举债来获得一定的收入支持，可以说，地方政府的债务发行对于地方财政收支体系来讲起到了一定的调节作用。

（二）转移支付制度不完善

分税制改革所带来的地方政府财政收支缺口，并不是完全由地方债务进行承担，而是通过中央的转移支付制度进行弥补。但是由于我国的转移支付制度设计的并不完善，导致在实际运转的过程中存在很大的问题，在一定程度上影响着地方债务的规模。由于我国的转移支付制度在设计上只是根据前两年的收入做平均，从而进行存量不动、增量调节的分配，并没有考虑各个地方政府之间财政收入与支出之间的差异⑥。这样的制度设计，不但没有办法缓解各地区财力不平衡的问题，反而会加剧这种情况。在目前的转移支付体系中，税收返是主要形式，基于前文提到的基础法，在实际返还过程中，往往是经济实力较强的东部地区会获得更多的转移支付，而经济实力较弱的中西部地区却只能获得较少的经济收入，这样就会造成“富者越富，贫者越贫”的现象。

另外，专项转移支付主要是通过中央和地方政府进行谈判后的结果，那么，在谈判的过程中，地方政府所能获得的转移支付的多少就与地方政府的博弈能力有关了。由于专项转移支付制度并没有明确的依据和标准，并且缺乏规范性，在没有周密的论证和审查的情况下，资金分配的随意性较大，地方政府通过讨价还价的方式，往往能够获得中央政府更多的财政拨款，在一定程度上拉大了地区间经济发展的水平。综合以上两个因素，一些地方政府虽然每年都上缴巨额的财政收入，但也许并不会获得中央政府巨大的转移支付支持，再加上所需承担的支出责任较大，所以不得不通过发行地方债的形式来弥补自己的财政收支缺口。

四、地方政府行为因素

（一）地区间恶性竞争

自1994年实行分税制改革之后，地方政府间的横向竞争情况加剧，地方政府为了在竞争中占有一定的优势，使得地方财政支出迅速增长，地方政府债务规模受此影响，逐渐增大。

由于地区之间存在差异，各级地方政府会为了加快本地区内的经济建设而进行大规模的基础设施建设，这种不计后果的追求政绩，努力赶超其他地区的经济发展，往往忽视了收入的问题。

在分税制改革使得地方的财权减少、事权却没有变化的情况下，地方政府却还是能够很好的完成本级政府相应的任务，完成政府干部绩效考核的指标，这就需要地方政府不断地去增加本地区的财政收入。这样就使得一些地区为了达到本地区发展的目的而不择手段，甚至不管是否会带来不好的后果而去盲目的排斥其他地区，使得地区间形成了一种对抗性的恶性竞争。恶性竞争使得地方政府陷入财政收支的困境中无法自拔，只能通过发行地方政府债务来补救。

（二）存在政府寻租行为

政府的寻租行为是指政府及其工作人员（一般指政府的各级官员或企业的高层领导），为了寻求新的利益或维护既得利益而滥用公共权力的行为。

地方政府掌握着本地区内的许多社会资源的分配权，在利益的驱动下，现实工作中往往会受到各种因素的影响，导致其在行使职能时无法做到公平的分配，容易为了政府官员的自身利益而进行寻租。政府官员在任职期间，为了追求效用的最大化，就会不断地扩大公共支出，从而创造寻租的机会。同时，有了寻租的可能，一些其他的企业和个人就可以利用寻租而达到自身的目的，因此一拍即合。地方政府官员为了不断扩大支出，开始以各种名义兴办工程，从某种意义上来讲，这其中可能仅有少量的是为了居民的公共需求，但更多的还是为了政府寻租。在这个过程中，地方政府的债务规模在这种刺激下越来越大，政府官员的腐败现象也越来越多。

（三）政绩考核制度缺陷

根据公共选择理论，政府也是一个“理性的经纪人”，为了自身利益的最大化而进行政治活动，各个地方的经济建设和发展水平与政府的利益息息相关，这不仅关系到地方的发展，同时也关系着政府官员的命运，这就导致各个地区之间存在追逐性的恶性竞争行为。我国当前实行的是“刚性”工资制度，也就是说工资的多少只与薪酬和职称有关，那么，要想获得更高的薪酬和职称，晋升也就变成了唯一正当的途径。与此同时，地方的政府官员为了满足自身追求权利等方面的欲望，所以都想要得到晋升的机会。

欲望是无限的，但政府官员晋升的机会却是有限的，中国地大人多，如果能在那么多的官员中脱颖而出，政绩似乎变成了唯一的方法，要想让上级政府看到成效，就只有通过显赫的政绩来实现。另外，根据委托——代理理论，地方政府为代理人，通过代理上级行使一定的权力，使得地方政府只能通过向中央政府提供政绩信号，来表明自己在这段委托——代理的关系中是尽忠职守的。因此，为了追求所谓的政绩，本级地方政府会给管辖的部门及下级地方政府下达一定的任务和指标，这样势必会影响到经济的正常运转。

我国现行的地方政府干部考核机制缺乏离任追责制度。目前我国的官员任期较短，而且在任期内也随时会出现调动的情况，我国政府官员的任期一般是5年，最多连任两届，但在实际中很少有官员能够任满10年的，这样就导致了官员的短期财政机会主义行为。由于一些大型的基础设施的建设往往期限较长，政府借债的时间也就相应的会长，可能使得他们在自己的任期内看不到相关的投资成效，因此大部分官员都对这种需要长期规划和投入的项目不感兴趣，这样就导致了一些遗留的、时间长的历史性债务无法得到有效的化解。为了追求政绩，每一个新上任的官员都热衷于搞一些见效快、周期短的“形象工程”，这样一来，又会进行一定规模的举债行为，反而增加了政府债务的规模，给下一任留下了更大的“烂摊子”。我国也没有有关在任期间的地方债务审查和追偿机制，这就使得官员向下一任转移偿债责任成为可能，基于“前任借债后任还”的情况的出现，如果不加以改变，那么每一任官员都会如此，必然会造成地方政府债务规模的无限扩张。

五、预算软约束

由于分税制改革存在的种种缺陷，导致我国地方政府形成了预算软约束的状态。预算软约束是用来描述计划经济时代国有企业的一种状况：国有企业预期在陷入财务危机时政府会进行救助，所以其预算没有刚性约束⑦。对于地方政府来讲，他们认为当自己的地方财政遇到困境的时候，中央政府会进行一定的救助，这就导致形成地方政府财政预算软约束⑧。

地方政府债务的功能就是用来弥补地方的财政收支缺口，其实质就是将企业和个人的能够支配的资金在一定的期间内以一种信用的方式过渡给政府，这样就不仅能够弥补财政收支缺口，还不会引发通货膨胀。但是由于之前我国地方政府的预算体制中并没有适当的债务制度，使得地方债务成为了非正式预算体制的软约束，使得政府举债欲望日渐强烈，会导致地方政府债务规模的扩大。

另外，分税制改革形成了“财权上移、事权下方”的财政分权局面，从委托——代理的角度进行分析，可以看出，中央政府往往都会要求地方政府在每年完成大量的指标性任务，但是由于转移制度等的不完善，并没有给予地方政府足够的资源。基于这种情况，地方政府往往会以资源不足为借口，没有办法完成中央下达的指标，究其原因，一方面是真的由于资源有限，无法完成；另一方面确是由于贪污等腐败现象的存在，使得地方政府不愿完成。在这样的情况下，为了达到中央政府制定的目标，地方政府将中央政府所委托的事权作为其举债的理由，并且还会要求中央政府对债务进行兜底。由于信息不对称，中央政府往往会采取默认的态度，在地方政府遇到财政困难的时候，中央政府会给予一定的救助，表现出了强烈的预算软约束特征。

六、民众的非理性行为与财政幻觉因素

财政行为“从来不是一个纯粹的经济问题，它的内涵远远超出了一般的物品生产与提供领域⑨”，财政行为从政府角度讲是国家治理理念的综合反映，从社会角度讲是一国民众精神风貌和价值观的综合体现。财政行为内化为财政制度，外化为财政文化，财政制度是财政文化形成的基础，而财政文化又是财政制度形成的先导。所以，政府出现债务积累甚至债务危机一定离不开社会文化的作用。

我国刚刚结束存在长达两千余年的集权官僚制社会⑩，在官僚地主阶级的统治和儒家道统的指引下我国社会形成了根深蒂固的官文化。集权官僚制社会的核心——行政集权体制在当今社会的残留直接导致我国民众社会主体意识的缺失，官文化在现代社会的延续和变种就是民众对于政府至高无上地位的膜拜，在这两种因素的综合作用下，民众缺乏公共财政意识，依然习惯于将财政行为与自身利益分割开来，因而在民众的思想中，政府“破产”在我国是绝不可能发生的。这种“盲目的信任”使得在社会资金充裕的情况下，以政府信用为担保的地方政府债务发行几乎不会遇到任何阻碍。

另一方面，“信用消费”文化在民间扩散开来，动物的天性在于“趋利避害”，人类同样如此，这一点应用在时间轴上同样成立，表现为人们总是倾向于把痛苦向后期转移，政府债务的实质是当代居民对未来的信用透支，当贪婪、自私、懒惰的天性暴露，透支消费成为了这个社会最美妙的发明，正如约翰·穆勒所言：“患有这种传染病（贪婪自私而又懒惰）的人，不仅比平时更自由地使用信用，而且他们实际上也具有更多的信用，因为他们似乎在赚取巨大的收益；也由于当时流行的一种轻率的爱冒险的情绪，使人们愿意比其他时候更多地提供和取得信用，甚至向没有资格取得信用的人提供信用。”⑾民众盲目地强调当下的福利提高，政府对于扩大消费的鼓励和商业银行逐渐宽松的信用卡审批制度使得消费主义和享乐主义盛行，“今朝有酒今朝醉”成了这个时代的口号。

个人如此，社会整体更是如此。受到政治利益的驱使以及“福利均等化”“补偿原则”⑿等福利经济学思想的影响，政府的经常性支出越来越大的比重被用于提高当代人的福利。但是当社会福利支出的高企和制造“财政幻觉”的民主政治相互裹挟，其结果就是——政府债台高筑。庇古主张通过征税和强制的转移支付，进行社会福利的财政开支。但在新福利经济学序数效用论的基本假设前提下，边际效用是不能衡量的，个人之间的效用也是无法比较的。任何“劫富济贫”式的财政政策都不是帕累托改进，“补偿原则”也只能停留在假想阶段。并且，在民主政治格局下，向富人征高税和强制的转移支付政策势必在政治决策过程中遭到阻力。在民主决策过程中，占经济优势的阶级最终总是会将其经济优势扩展为政治优势⒀，因为在大部分决策使用多数通过原则的民主体制下，“小集团更容易长久存活和取得胜利”⒁。

在理论和现实都不允许强制的转移支付的情况下，政府高福利支出的筹资渠道只剩下一个——公共债务。

从以上的分析中我们可以看出，地方政府债务的影响因素是综合性的，当前的行政体制、民众的“盲目”和“短视”、预算的软约束、政绩考核体制造成了对于地方政府债务的大量需求和债务筹集成本的低廉，而资金使用的不负责任和现行财政体制造成的地方政府财权缺失，导致了未来偿债资金来源的困难，极容易引发新债还旧债形式的债务累积，最终提高爆发债务危机的风险。由此来看，地方政府筹集债务资金相对便捷和非债务财政资金来源困难之间的矛盾构成了地方政府债务问题的主要矛盾。

我们通过对地方政府债务规模扩张的现实影响因素分析，可以深入洞察不同主体在地方政府债务使用过程中的利益指向，这将深刻影响地方政府债务的发行动机、使用和偿还方式，以及以民众为主体对地方政府债务使用方式的评估。而地方政府债务问题主要矛盾的明确将为我们探索有效解决矛盾的途径建立基础。

①根据国家审计署：《2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》，一些地方依然存在违规举债现象。

②英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）认为通过增加政府支出可以改善社会有效需求不足，从拉动短期经济增长，促进充分就业。

③数据来源：财政部、国家统计局公布的数据。

④杜思正：《地方政府性债务规模持续膨胀的原因与对策研究》，中国物价，2014（5）：26

⑤资料来源：国家财政部网站。

⑥类承曜：《我国地方政府债务增长的原因：制度性框架解释》，《经济参考研究》，2011（38），第25页。

⑦Korani，J.The Soft Budget Constraint，Kyklos，1986（39）：3-30

⑧类承曜：《我国地方政府债务增长的原因：制度性框架解释》，经济参考研究，2011（38），第27页。

⑨马珺：《公共物品问题：文献评述》，《中华女子学院学报》，2012年第1期。

⑩关于“集权官僚制社会”的历史分期，本文参考刘永佶：《官文化批判》，北京：中国经济出版社，2011年版。

⑾韩和元：《全球大趋势2——被债务挟持的世界经济》[M] .北京：中华工商联合出版社，2012.2，第61页。