精准执法 综合施策编制严打土地违法行为的“天罗地网”

□ 嘉兴市国土资源局秀洲区分局 韩 超

2011年12月29日，嘉兴市秀洲区洪合镇国土资源所监察中队队员进行日常土地巡查，发现有农户在农田里打地基，队员上前询问，农户回答是造楼房，并称已经审批过了。执法队员当即运用手中的GPS设备，在建造现场走了一圈采集数据，并在随带的笔记本电脑中新建了一块巡查图斑。经过系统分析显示，该块图斑属于基本农田，不符合土地利用总体规划。谎言不攻自破。这是秀洲区执法监察中队借助于GPS、GIS信息系统，制止违法用地行为的一个例子，该系统在提高土地执法精准度上发挥了独特的优势。除了土地执法巡查，嘉兴市秀洲区还依靠卫片执法、村级土地网格员、群众举报等发现违法线索的“千里眼”，编制了一张严打土地违法行为的“天罗地网”。

一、嘉兴市秀洲区土地执法监察形势分析

（一）主要违法来源

1.地方产业结构引起的违法用地

近年来，秀洲区特色产业蓬勃发展，如：北片（王江泾镇、油车港镇）纺织业、南片（王店镇）小家电产业、西南片（洪合镇）羊毛衫市场、西片（新塍镇）设施农业。但是，工业厂房、出租房、鱼塘农庄、禽畜棚等违法用地现象随之不断涌现，由此带来浪费土地资源、环境污染、公共安全、邻里纠纷等一系列问题。

2. 经济社会发展引起的违法用地

秀洲区经济社会快速发展，基础设施、公益事业用地量大，特别是国家级、省市级重点项目较多，造成土地空间、指标紧张，加上补充耕地后备资源较少，耕地占补平衡矛盾突出。由此导致了一些地方政府主导的用地项目如道路、新农村社区、污水处理站、水工建筑，因发展急需而擅自开工建设，造成未报即用、边报边用的现象。

3.农村私人建房引起的违法用地

经摸底调查，秀洲区现有农房大多建于1990年前后，60%左右的农村住宅已有25年左右的“房龄”。另外，受交通、住宅面积等影响，子女结婚、分户等刚性需求，农村世居住户改（扩、重）建住宅用房的愿望强烈。但是，由于秀洲区规划控制，特别是1+X规划（村庄布点规划）编制缓慢、多变，导致部分农户未经依法审批非法占地建房。

（二）特点分析

1.总体向好，卫片检查发现违法用地逐年下降

从2007年起，秀洲区利用卫星遥感技术，每年开展土地执法检查。2007-2017年，在长达十一个年度的卫片执法检查中，秀洲区的违法用地数量总体可控，并呈现新增违法用地、违法耕占比逐年下降的良好趋势。通过土地执法共同责任机制、“两网化”巡查机制、“裁执分离”、综合执法改革等一系列体制、机制的创新，有效扼制了违法用地行为，提高了违法用地处置率，提升了执法效能。2015-2017年，秀洲区连续三年土地卫片检查耕占比控制在2%以内，个体工矿类违法用地基本消除。

2.土地违法重点领域易发高发，执法形势仍然严峻

目前秀洲区的土地违法重点领域发生在：农民建房、政府主导的基础设施。主要有两方面原因。一是基层依法用地意识淡薄。村经济合作社或村民委员会干部碍于乡里乡亲的情面，对本村村民未经批准非法占地建房的行为不制止、不汇报，导致农民私人建房违法用地没有遏制在源头。二是保障用地与保护耕地矛盾突出，耕地占补平衡矛盾突出。政府主导的基础设施项目违法用地多发易发，有新农村社区、污水（垃圾）处理站、水工建筑等民生工程，也有高速公路、航道、特高压等重点工程。

3.违法用地整改执行到位率低，拆违控违压力巨大

在实践操作中，行政机关（改革前为国土资源部门，改革后为综合行政执法部门）对违法用地案件依法查处后，当事人不履行拆除决定的，经人民法院司法裁定，由属地政府（镇政府、街道办事处）执行，由于拆违涉及违法当事人的切身利益，同时兼顾到社会维稳压力，所以属地政府对既成事实的违法用地（建筑）的拆除执行到位率较低。

▲ 执法队员整改违法用地

二、嘉兴市秀洲区土地执法监察机制创新的发展历程

近年来，嘉兴市秀洲区积极开展新时期土地执法监察体制、机制创新工作，努力促进土地执法监察工作方式的转变，可以划分为起步阶段、发展阶段、提升阶段三个阶段。

（一）起步阶段：2007年建立土地执法监察共同责任机制

继2003年治理整顿土地市场秩序后，2007年秀洲区开展了土地执法“百日行动”，集中清理2005年1月1日以来“以租代征”、未批先用等违规行为，共清理出2件。2008年秀洲区委发文，集中清理整治违法用地和违法建筑（简称“两违”），规范土地管理和建设秩序，通过分类处理，有效控制了新增“两违”。2011年秀洲区委办公室发文，建立完善发改、经信、规划、建设、国土、房管、执法、交通、水利、公安、环保、工商、农经、供电、供水、镇政府（街道办事处）等单位各司其职、共同配合的土地执法监察长效管理机制。

通过各镇、街道和职能部门的协作，切实肩负起各自的监督管理责任，严格项目准入、规范行政许可（确认）。2011-2012年连续两年，秀洲区被市政府评为土地执法监察共同责任机制建设先进单位。

（二）发展阶段：2011年建立“网格化网络化”制止查处机制

2011年，嘉兴市政府发文，对违法用地和违法建设制止和查处工作实行网格化网络化管理（简称“两网化”）。“网格化”指的是根据行政区域、交通、河流和村庄坐落位置，将镇（街道）辖区划分为若干个“两违”建设防控和拆除的基本单元网格。“网络化”指的是通过打造数字基础平台，改进传统的巡查管理方式，配备专业的GPS信息系统技术，“两违”监管信息通过网络实时沟通。2012年，作为嘉兴市“两网化”建设试点区，秀洲区率先开展土地执法监察网格化网络化建设，通过招人马、建队伍、购设备，划网格、设网络，应用科技信息手段，开展“数字执法、精准执法、高效执法”，创新土地执法监管新机制，开创土地执法新格局。

通过土地执法“两网化”建设，做到对违法用地“发现在初始、遏制在萌芽”，落实“党委领导、政府负责、部门协调、公众参与、上下联动”的工作要求。秀洲区“两网化”工作持续走在全市前列。

（三）提升阶段：2014年实行国土资源领域综合行政执法改革

2014年8月，根据《浙江省人民政府办公厅关于在嘉兴市、舟山市全面开展综合行政执法试点工作的通知》（浙政办函〔2014〕35号）的要求，嘉兴市在全市范围内开展了以整合执法主体、相对集中执法权、推动执法重心下移为重点的综合执法改革。秀洲区积极响应改革，按照要求将国土资源领域的4大类18项行政处罚职权划转至综合行政执法部门。改革前，采取的是以区监察大队和基层国土资源所为主体承担违法用地巡查、制止职能，依托乡镇政府力量开展后期处置工作的传统巡查模式。改革后，将单一土地巡查模式转变为综合巡查模式，由综合执法机构负责土地巡查、制止和违法用地案件查处工作。

通过综合执法改革，集中了执法权，增强了基层管理能力，有效整合了管理、执法和服务资源，提高了行政执法效率，解决了以往多头执法、重复执法、相互推诿的问题，提高了违法用地的处置到位率。

三、嘉兴市秀洲区土地执法监察工作情况

坚持“预防为主，预防与查处相结合”的原则，对违法用地早发现、早制止、早处置，讲究方式方法，综合运用行政手段、法律手段、经济手段，多管齐下，合力推进土地执法监察工作。

（一）行政手段

以问题为导向，以“三改一拆”、无违建区（镇）创建、“亮剑”行动为工作中心，开展一系列违法用地集中整治行动，规范各项用地行为。一是规范工业用地。针对地区产业结构引起的违法用地，开展“低散弱”企业（作坊）整治、散户喷水织机“清零”（提升）整治、印染（涂层）行业整治、危化品行业整治等专项行动，出台工业企业绩效综合评价办法，在市场体系建设中建立公平竞争审查制度，进一步规范行业用地。二是规范禽畜养殖用地和设施农用地。开展禽畜养殖用地集中清理整治、设施农用地集中整治等行动，出台设施农用地管理实施细则、设施农用地管理备案办法，进一步规范规模化禽畜养殖用地和设施农用地。三是规范农村宅基地管理。开展“一户多宅”整治、临时用地（农户附属用房）整治、小城镇环境综合整治等行动，出台农村居民建房管理办法、“美丽乡村”考核办法，做到“户有所居、安排计划、有序建房”，优先保障“无房户、危房户”。

（二）法律手段

敢于动真格，严格执法，严肃查处各类土地违法行为，树立土地执法的权威性，通过依法查违拆违，拆出公平正义，拆出风清气正。依照法律、法规、规章和省、市规范性文件，严格把握行政执法自由裁量权，坚持过罚相当、程序正当的原则。土地违法行为的法律制裁有三个层次。一是不予处罚。同时满足情节轻微、自行纠正、无危害后果。对违法当事人进行批评、教育。二是给予行政处罚。2014年综合行政执法改革后，划转的4大类18项行政处罚权力由综合执法部门实施。三是追究刑事责任。达到刑事责任标准的，可以同时追究行政责任与刑事责任，但不能以行政责任代替刑事责任。行政责任与刑事责任同时追究的，行政处罚中的罚款可以折抵刑罚罚金。秀洲区历史上首例土地犯罪案件发生在2011年，以“非法占用农用地罪”进行审判。通过对违法行为的法律制裁，严打土地违法行为，给违法当事人极大的震撼，同时积极开展法律宣传，取得了良好的执法效果。

（三）经济手段

运用经济杠杆，将村级土地网格员、土地巡查员、广大群众的“千里眼”变得更为锋利，练就一双发现违法用地的“火眼金睛”。一是建立耕地（基本农田）保护补偿机制建设。加强村级土地民主管理，积极发挥土地所有者对保护耕地的积极性和主动性，使其从保护耕地中获得长期稳定的经济收益。补偿标准为：耕地（含永久基本农田）为100元/亩，永久基本农田示范区增加30元/亩。发展林果业的耕地按50%发放。二是建立网格化土地巡查责任及考核制度。制定“发现、制止、报告、协助整改”的标准，使其量化评分。考核分数与队员的奖金（外勤补贴）相挂钩，以此激发队员的工作积极性，提高工作效能。三是建立违法用地线索有奖举报制度。秀洲区在2008年起开展的集中清理“两违”行动，在2013年起开展的“三改一拆”行动，以及在2014年起开展的“一户多宅”整治行动，均向社会公布群众举报电话，经过调查举报属实的，给予一定的物质奖励，在全社会营造依法用地管地的良好氛围。

四、编制严打土地违法行为的“天罗地网”

（一）“天眼”

“天眼”主要指卫星遥感技术。秀洲区认真开展年度土地卫片执法检查工作，充分应用遥感监测数据成果，对卫星遥感监测到的违法用地图斑，深入分析，查找原因，分析研判全区面上的违法用地形势，将其作为指导全区土地执法监察工作的“风向标”。比如，从早些年的卫片来看：秀洲区农民住宅房前屋后的家庭作坊、猪棚等违法用地较多，具有“面广、量多、分散”以及“脏乱差”特点，涉及规划、建设、环保、农经等多个职能部门。所以，2007年我们推进土地执法机制创新，实行土地执法共同责任机制，会同多个部门合力推进查违控违工作；实行网格化网络化土地巡查，做到“早发现、早制止”。再比如，从近些年的卫片来看：秀洲区政府主导的基础设施用地存在土地违法问题。秀洲区委、区政府高度重视，在每年年初提前谋划、提前部署，统筹安排全区基础设施项目用地。通过卫片这个“天眼”，我们摸清了违法用地“底数”，掌握了违法用地易发、高发的区域，从而有针对的开展执法活动，统筹兼顾，取得了良好的效果。

（二）“地网”

“地网”主要指土地动态巡查。2011年，秀洲区成立了一支专职巡查队伍，根据河流、道路将全区划分成114个网格，将50名队员填充到网络内，建立“镇－村－村落”三级网格巡查体系。同时，借助3S、GPS等现代技术，实现违法地点快速定位、违法信息快速核查、违法用地快速制止，在现场就可以根据所处位置从系统获取地类、权属等情况，从而快速准确地判定是否为违法用地，建立起快速发现、快速查处和综合治理的土地执法监管新模式。在日常巡查和执法中，培养队员五大能力。一是宣传法律技能。二是善于发现技能。开展“5+2”“晴+雨”网格化巡查，根据运材、放样、砌基等建房规律和特点，察觉建房前期准备迹象，把握土地执法最佳时机。三是耐心劝导技能。发现违法用地后，采取有效措施，跟踪重点巡查，劝导违法当事人自行纠正。四是群众工作技能。善于与群众打交道，经常与群众拉家常。五是依法行政技能。熟练运用法律法规，提高依法行政和执法水平。 依靠这一张“地网”，我们真正做到将违法用地“发现在初始、遏制在萌芽”。目前，这支巡查队伍已全部移交综合执法部门。

（三）建立土地执法大格局

治理违法用地要讲究方法，要“疏堵结合”，除了加强巡查、快反执法、联合执法外，还需要加快“1+X”点规划调整和土地整治规划编制工作，落实农民建房用地空间；加快土地综合整治，节余指标优先保障民生用地，这既需要国土内部规划、耕保、整理中心等多个科室的配合，也需要发改、规划、建设、国土等多个职能部门的配合。笔者认为，土地执法核心是“依法履职，敢于担当”，有三层涵义：第一层是在法律法规的大框架下，按照法定程序履行国土资源管理职责，做到实体和程序的双重合法；第二层是在面对发现难、制止难、执行难等问题时，勇于制度创新、攻坚克难，抓住关键环节，敢于动真碰硬；第三层是要有“一盘棋”思想，站位全局，党委政府更是要把“保护耕地、严格执法”作为一种政治担当，真正将“依法履职”转到“执行到位”上来，将“敢于担当”转到“守土有责、守土尽责、守土平安”上来。