农村公共体育服务供给侧改革治理的内在需求与路径导向

熊禄全，张玲燕，孔庆波



农村公共体育服务供给侧改革治理的内在需求与路径导向

熊禄全1，张玲燕2，孔庆波2

1.广西师范大学 体育学院, 广西 桂林 541004; 2.重庆文理学院 体育学院 重庆 永川 402160

采用文献分析、实地调查等方法，对农村公共体育服务供需矛盾的含义特征、理论根源进行解读，并结合供给侧结构性改革的理论要义分析其治理实践的内在需求与路径导向。研究认为：1）政府计划供给、无偿供给和需求侧的“搭便车”行为、“轻怠现象”，是造成农村公共体育服务供需矛盾的理论根源；2）农村公共体育服务供给体制机制僵化、结构同质化和单一化、结构低端等矛盾，是实施供给侧改革治理的内在需求；3）农村公共体育服务供需矛盾的供给侧改革治理，要坚持“供给侧为切入点，体制机制变革为根本-供给（管理）方式创新为手段-供给结构调整为核心-供给质量提升为保障”的改革逻辑。以实现“公共体育服务供需匹配，有效化解供需矛盾，激发公共体育服务发展活力，促进农村体育事业持续健康发展”为改革目标，严格遵循“公共体育服务公共福利性质始终不变，保障和实现居民体育权益平等”的改革方向。从供给到需求，推进农村公共体育服务供给的“三大主体，五大系统”内容的转型、创新和改革。

农村公共体育服务；供需矛盾；供给侧改革；治理

“十二五”时期以来，针对经济增长不断放缓、下行压力不断加大的趋势，中央提出了适应经济新常态的供给侧结构性改革[29]。旨在解决经济领域突出的一系列重大结构性矛盾，特别是体制机制问题，通过提高供给体系质量和效率增强经济持续增长动力[4]。“供给侧改革”的提出，意味着我国经济增长方式将由过去的“需求侧”着手扩大需求向“供给侧”入手提高有效供给转变，这对治理我国农村公共体育服务突出的供需矛盾具有重要的指导意义。

近年来，我国农村公共体育服务建成绩斐然。“农民体育健身工程”“雪炭工程”“全民健身路径工程”的实施，建设了大量公共体育场地，很大程度上缓解了农民不断增长的体育文化需求与农村体育基础设施不足之间的矛盾[28]。《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费若干意见（国发〔2014〕46号）》的出台，更是将促进将全民健身纳入基本国策，我国群众体育发展迎来了新的机遇，农村公共体育服务发展必将经历一场重大的历史变革[33]。《体育发展“十三五”规划》继续提出“全民健身国家战略深入推进，公共体育服务体系日趋完善，群众体育发展达到新的水平”的目标要求。力争到2020年实现乡镇健身设施 15 000个，全国人均公共体育场地面积达到1.8 m2，以缓解我国城乡体育发展不足和失衡的问题[37]。2017年10月，习近平总书记在“十九大”报告中进一步指出要实施乡村振兴战略，完善公共文化服务体系，广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设[19]。在这种积极环境下，未来我国农村公共体育服务的存量和增量必将继续保持快速增长的态势[34]。但与此同时，由于受到诸多结构性矛盾和体制机制问题的影响，农村公共体育服务供给样态维持不变的情况下，本就突出的供需矛盾必然愈演愈烈，并日渐成为制约未来农村体育事业发展的核心瓶颈。诚然，新时期农村公共体育服务发展出现的诸多问题，尤其是突出的供需矛盾及致因与经济领域出现的一系列矛盾极为相似。须着力推进其供给侧结构性改革，消解突出的供需矛盾[14]，才能有效发挥公共体育服务在农村体育事业发展中的基础性、引领性和保障性作用。为此，本研究基于“供给侧改革”背景，结合调查的长春、北京、商丘、黄冈、温州38个行政村的公共体育服务供需信息（含38名村干部或管理者和87名居民访谈情况），在解读其供需矛盾的基础上，分析其供给侧改革治理的内在需求，并构建改革治理实践的路径导向。

1 农村公共体育服务供需矛盾概述

1.1 农村公共体育服务供需矛盾的含义特征与表现

“供给”和“需求”是两个基本的经济学概念，“供给”指市场提供的各种产品（包括服务）的总量，“需求”指市场中消费者购买能力范畴内的各种产品的数量[22]。产品供需矛盾即指供给与需求的不对等性现象，主要体现为供给市场所提供的产品数量、质量、种类、层次等与需求市场所需的产品结构出现的错位问题[1]。农村公共体育服务的供需矛盾，则指供给与需求之间存在的各种不适应、不匹配及不平衡现象，突出为公共体育服务供给的数量、质量、结构、时空等方面内容与农村居民实际体育需求意愿的不符。直接表现为公共体育服务的供不应求和“供过于求”，内在实质为无效供给过剩和有效需求不足，集中呈现出供需错位的结构性矛盾。其中，我国农村公共体育服务目前表现的“供过于求”并非真正意义上的供给超出农民的需求范畴，实质是因为各种不适应因素造成农民需求侧对公共体育服务的供给信息表现出一种虚假过剩的现象。其背后是广大农村居民因体育资源匮乏而无法有效践行真实存在的体育需求意愿，同时在很多农村中又存在有限的公共体育服务资源严重闲置浪费的现象。这种矛盾现象出现具有一定的理论根源。

1.2 农村公共体育服务供需矛盾的理论根源

市场经济中，供给与需求相互联系、相互制约，处于无政府干预状态的产品通过价值或价格变化自发地调节供求关系。产品供过于求时价格就会跌落，供不应求时价格则上升，供给、价值和需求在互相博弈的过程中维持着产品的供需平衡[22]。但这种平衡只是相对的，绝对的供需平衡只是理论上可能存在的理想状态。现实中，产品的供给与需求之间或多或少存在一些偏差，也就是一定时期内产品表现出的供需矛盾现象。供求理论揭示出，市场中的产品供需矛盾具有客观性和普遍性特点。农村公共体育服务的供给不可能与农民真实的体育需求之间实现完全的无缝匹配，现实中在所难免存在一些错位。但从产品的供求关系也可见晓，农村公共体育服务供给与需求的失衡应只是相对绝对平衡状态下的合理偏差，不会出现长期较大偏离合理范围的供需差异。然而实际却是农村公共体育服务的供需矛盾长期存在，且随其供给量的增长表现的日趋突出。针对农村公共体育服务供需矛盾长期游离于合理偏差范围的现实境况，本研究基于产品供需理论和公共选择理论的分析视角，挖掘诠释其突出的内在缘由。

1.2.1 政府计划供给，公共体育服务供给乏力，居民诉求遭忽略

从前面的分析可知，产品供需的相对平衡状态是建立在市场机制充分作用的条件下。而在我国，基于国家政治经济体制的影响，农村公共体育服务的供给从建国至今几乎都是实行的政府计划供给模式。期间，随着我国对外开放政策的实施、市场经济体制的确立与发展以及政府一系列职能改革措施的推行，公共体育服务的供给模式虽然经历了政府单一供给模式、政社结合模式、政府与市场及社会相结合模式和多元供给主体协同参与治理模式的改革调整过程[23]。但由于受到国家公共体育服务制度惯性和农村经济社会发展条件的束缚，农村公共体育服务的供给制度和模式在我国市场经济体制不断完善成熟的历时环境中却并未发生太多变化。政府高度集中统一的计划供给体制和方式，至今在农村公共体育服务的供给中仍旧占据着绝对主导的地位，市场、社会及私人等力量依然难以参与公共体育服务建设事务[20]。数据显示，国家体育部门对公共体育事业的经费投入高达50%以上来源于中央财政的专项支出，多数地方体育局的公共体育事业投入占70%以上依赖于政府财政拨款，有些经济条件相对落后的地区更是高达96.2%[17]。毋庸置疑，集中力量办大事的体制优越性在一定的历史时期保证了农村公共体育服务数量的快速增长，但随着农村居住环境的变迁、居民体育需求日益复杂多元的变化，传统的政府“一元”公共体育服务计划供给方式已然难以承担日趋增大的公共体育服务财政负担。如今，供给侧出现的“乏力”现象加剧了农村公共体育服务供不应求的矛盾[9]。政府单一供给、垄断供给的状态长期不变，必然导致农村公共体育服务的供需领域成为长期无市场机制调节作用的绝对真空领域。政府力量的过度干预或垄断供给，必然滋生“政绩导向”“数据导向”的公共体育服务供给理念而忽视需求导向的供给原则。现实中，农村公共体育服务供给多为行政手段直接干预下的计划分配，政府直接将“面子工程”类的公共体育服务等同于居民的体育需求，对于居民真实需求的公共体育服务种类、数量、质量、地域及时空等应然供给状态则被忽略。由此，导致农村公共体育服务供给与需求的错位间隙不断扩大，无效供给便愈演愈烈。

1.2.2 无偿供给，公共体育服务供需信息获取虚假

市场经济中，产品的供给和需求围绕价格上下而波动，维持产品供求相对平衡[35]。供求规律揭示了价格因素对产品供需平衡状态的作用机制，指出了农村公共体育服务供需矛盾的内在根源。公共体育服务作为公共事务的组成部分，履行公共体育服务事务建设是法律赋予我国政府的基本职责[15]。基于农村公共体育服务的公共产品属性，长期以来我国农村公共体育服务的供给多是由政府出资，免费向居民开放使用。课题组调查的38个农村，仅北京房山区1个村（大苑村）的2副室内乒乓球台收取一定的费用，其余村域都是绝对的无偿供居民使用。在政府独自承担购买成本的情况下，政府一旦从生产者手中购买公共体育服务后，其后的供需关系显然不受价格因素的调节作用。政府免费供给公共产品，短期内各级政府的供给行为必然以追求农村公共体育服务事业表面效益的最大化溢出为目标，而忽视或避开对其内在真实的社会效益及农民个体利益的考虑。这一方面是基于公共体育服务财政资源的有限性，政府自然不会花大量经历和成本去考量居民真实的体育需求意愿。另一方面，政府无偿供给公共体育服务，显然难以获取经济利益，短期内社会效益回报亦不明显。由此，自然失去深挖居民真实需求信息的积极性。

同样，与市场中一般性产品相比，居民表达的公共体育服务供需信息也并非都是出自内心的真实诉求，甚至很多时候对于政府的信息征集还会出现“漠不关心”的冷漠行为[11]。这种现象，课题组从访谈中近73.6%的居民所表现出较为“冷漠”的态度中得到了一定程度的验证。究其根源，是因为通常情况下无偿供给的公共产品难以保证消费者采取理性的经济行为。对于不受价格因素影响的农村公共体育服务，其供需关系与供给主体、需求主体的社会行为关系规律也必然模糊不清。政府往往难以获取居民对公共体育服务的真实需求，促使农村公共体育服务的需求曲线亦实为一条虚假的需求曲线[12,13]。如果政府以收取费用的形式为村民提供某种体育场地，村民则大概率会根据自身真实需求愿望慎重决策，建设的体育场地使用效率必然相对较高。但政府以免费形式向村民供给体育场地，多数村民则可能会忽略自身需求而断然要求建设体育场地。实地访谈中也发现，谈到公共体育服务的供给问题时，超过70%的居民的首要反映是“要不要钱”，如是免费供给的话他们还能够勉强接受。而只要涉及任何有偿使用的形式，占到54.6%的居民则自然地将需求指向较为基础的道路、水利、医疗等公共服务领域，对公共体育服务供给的关注度则表现的极低。可见，从农村公共体育服务供给一开始，无偿供给和使用的性质就决定了其难以避免供需信息匹配错位的问题。

1.2.3 “搭便车行为”普遍，少数群体的诉求取代了广大村民的真实意愿

“搭便车行为”是指理性个体的行为活动会让自己之外的周围人受益，而周围受益者却无须花费任何成本代价而坐享他人利益的行为现象[18]。农村公共体育服务属于纯公共产品，其效用、受益、消费分别具有的不可分割线、非排他性和非竞争性特点决定了供给过程的农民供需信息表达必然存在“搭便车行为”。农民群体中普遍存在的“搭便车现象”会造成公共体育服务供给失灵，供给失效问题严重。“搭便车现象”集中体现于农村公共体育服务需求信息的获取环节，如政府向农民征集公共体育服务需求信息的时候，极易出现只有少许村民尽力表达自己诉求、而多数村民无视或轻视诉求表达工作的现象，可谓是多数人搭了少数人的“便车”。其根源是因为只要个人促成了农村公共体育服务的供给，其纯公共产品的性质决定了每个人的使用权利都不会受到影响，相反为其付出成本的理性个体的利益却遭到溢出，由此广大村民便自然的滋生“搭便车”心理。据38名村干部的反映的整体情况，在公共体育服务供给前的需求信息征集过程中，主动提出相关建议的居民不足10%，实际中多数村域的供给信息只能由村干部“自出自报”。显然，由于广大居民都将诉求表达寄托在极少数理性个体身上，很多时候政府获取的公共体育服务需求信息只是极少部分利益群体的代表，所以实际供给的公共体育服务内容只能代表少数群体的需求愿望，必然无法满足广大居民的体育需求。

1.2.4 轻怠现象严重，农村公共体育服务需求动力尚显不足

轻怠现象是指个体对某事物表现出的轻视、怠慢的行为或态度。当前在广大农民群体中，对公共体育服务存在的严重轻怠现象是造成供需矛盾突出的重要原因。公共选择理论指出，人们在收入水平较低的情况下，私人产品消费的边际效用会高于消费公共产品的边际效用。而随着收入水平提高到一定程度后，消费公共产品的边际效用则会反超私人产品消费的边际效用[5]。此时在绝对自由民主的环境下就易形成一种对公共产品的数量、质量和种类具有相同偏好，且乐意付出相应成本的若干个体组成的“公共俱乐部”。俱乐部成员积极追求公共福利最大化，相应的公共需求信息的择取则更加接近真实，公共产品供需效率自然较高，成员公共选择的轻怠行为也会随之消失。

改革开放以来，我国农村经济条件得到明显改善，2016年居民人均纯收入达到12 363元，相比10年前实现了近3.5倍的增长，恩格尔系数也在2012年开始突破40%降至2016年的32.3%[24]。根据联合国粮农组织规定的恩格尔数标准，我国已经迈入富裕国家行列，但是现阶段我国农村居民经济收入来源仍以外出务工为主，农村各种基础公共服务建设和产业结构水平相对城市而言仍显落后。所以，整体而言我国农村目前的“富裕”是不平衡、不充分、不稳定的，未来发展任务依然繁重。显然，就目前农村的经济状况，尤其是对于中西部内陆地区绝大多数农村居民收入水平而言，消费私人产品获得的效用目前还远高于公共产品消费带来的效用。即使存在一定量的公共服务需求也多集中于与农民生存生活密切相关的医疗、卫生、交通、生产等基础公共服务，对于公共体育服务这类较高层次的公共产品的需求能力和意愿还极为有限。加之目前我国多数的农村经济结构仍为传统的农业经济生产类型，“日出而作，日落而息”的耕种模式和生活方式仍为多数居民的主要生活表现。对于多数居民而言，缺乏参与体育活动的时间，关注公共体育服务建设的积极性自然较低。所以，目前我国绝大多数农村居民践行体育行为的经济条件还不成熟，公共体育服务自然难以对广大群众产生有效吸引力，居民对体育需求诉求表达难免出现消极态度。这也是造成现阶段农村公共体育服务的有效需求能力不足，广大居民“轻怠”公共体育服务的根本原因。多数村域单元内，也就无法形成具有共同体育偏好的集合体，必然难以保障农村公共体育服务的有效供给。

2 农村公共体育服务供需矛盾供给侧改革治理的内在需求

当前，“供给侧改革”已成为社会各界、各领域关注议论的焦点话题，针对此课题组提出了“通过供给侧改革治理农村公共体育服务供需矛盾”的命题。但二者之间究竟存在怎样的内在逻辑联系，为何“供给侧改革”又能实现农村公共服务供需矛盾的有效治理？这些都是说明“命题”的科学性、合理性，推动农村公共体育服务供需矛盾供给侧改革治理迫切需要回答的基本理论问题。为此，立足供给侧结构性改革理论要义的基础上，剖析“供给侧改革”与农村公共体育服务供需矛盾治理的内在逻辑。

2.1 “供给侧改革”的理论要义

供给侧结构性改革是指以供给端为突破口，通过制度改革促进资源要素优化配置、经济结构转型升级、产品供给质量和效率提高，最终实现供给与需求平衡、促进经济发展为目标的经济改革活动[6]。其提出源于新时期经济新常态下出现的新特征、新问题及新机遇，是适应新常态、认识新常态、引领新常态的经济发展应对之道。

新特征是指，“十二五”时期以来我国经济发展在“三期叠加”阶段的环境下，呈现出增长速度由高速增长转变为中高速增长、产业经济结构不断转型升级、增长动力由传统的投资驱动和要素驱动转向创新驱动的新特点[36]；经济新特征的背后，我国经济发展又存在生产成本不断上升、产品供需错配、资本边际效率下降、杠杆效率较高、市场机制运行不畅等供给端的结构性矛盾[11]，日趋突出严重的结构性问题日益成为制约新时期经济发展的重大障碍。与此同时，基于“经济体量基数大、增长动力日益多元、产业结构不断转型、政府大力简政放权”的积极环境，新常态下经济发展也面临城市化、经济服务化、发展低碳化、产业高端化、社会信息化、经营国家化6大发展机遇，成为推动未来我国经济发展的新的增长点[32]。供求规律指出，经济发展中的市场调节与政府调控，目的都是协调、维持市场供需相对平衡。经济体制和宏观经济形势的变化决定着供给侧、需求侧经济政策的选择[8]。针对经济新常态下经济发展出现的新特征、新问题和新机遇，以习近平总书记为核心的中央领导集体提出了在适度扩大总需求的同时着力推进去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的供给侧结构性改革，旨在提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力[10]。“供给侧改革”的提出，意味着我国政府将推动经济增长由过去依靠“三驾马车”拉动向提高支撑经济发展的全要素生产效率转变，即由“需求侧”着手刺激需求增长向“供给侧”入手提高有效供给。“供给侧改革”以“化解产能过剩和结构性矛盾，构建创新驱动增长模式，提高经济发展质量和效率，促进经济持续增长”为目标，以“调整经济结构，消解当前突出的结构性矛盾”为重点，遵循以“供给侧为切入点、结构性调整为方式、制度改革为保障”的实施逻辑。

可以认为，“供给侧改革”是遵循我国经济发展客观规律的客观要求，是政府对经济新常态的主动回应，是加快经济发展方式转变、紧跟世界经济潮流、实现经济持续健康发展的必然选择。当前，农村公共体育服务发展同样出现了新特点、新挑战和新机遇，尤其是突出的供需错矛盾及成因与经济发展面临的问题极为相似（图1），客观要求顺应经济领域的供给侧结构性改革，推动供需矛盾的有效治理。

图1 农村公共体育服务供给侧改革治理内在需求示意图

Figure1. Contradiction between Supply and Demand of Rural Public Sports Service Supply Side Reform Governance Support

2.2 供给侧改革是农村公共体育服务供需矛盾治理的必然选择

2.2.1 体制机制灵活的需求

新中国成立以来，我国农村公共体育服务的供给体制机制一直是在中国特色社会主义政治经济体制下形成的，由中央政府（国家体育总局）统一规划、管理、分配全国体育资源，地方政府部门（地方体育局）负责实施的高度集中的计划管理体制机制。过去较长一段时期，“计划体制”推动了农村公共体育服务的快速发展，短短几十年实现了“从新中国成立之初基本为‘零’，到改革开放之时严重不足，直至如今公共体育服务体系建设不断完善”的样态转变。但随着这种体制的继续执行，也暴露出一些问题。

1. 体制机制过于集中统一。改革开放以前，农村经济发展比较落后，公共体育需求相对有限，低量的需求基本为体育基础设施，对于公共体育服务的质量、结构等还未形成过多要求，传统的政府计划供给能够勉强支撑农村公共体育服务的供给需求。且在那段时期内，对于刚起步的农村公共体育服务，政府集中统一供给在短时期内易取得成效。但改革开放以后，随着农村经济社会水平的不断提高，居民体育意识观念和生活方式发生变迁，对公共体育服务的需求由原来单纯的数量要求向数量与质量并重转变。政府计划、统一、单一的供给方式则无暇兼顾公共体育服务数量、结构、质量等多元要求的同步提高，长期下去自然出现供给侧乏力、区域失衡、无效供给等问题[26]。现阶段，我国各地农村公共体育服务呈现出的发展失衡、供需错位、供给不足与“虚假”过剩现象以及大量资源的闲置、占用、挪用、破损及废弃等问题都与政府僵化的制度相关。

2. 市场体制机制缺失。通常情况下，国家公共事业服务制度建立于国家政治经济体制基础之上，然而随着我国计划经济体制向市场经济体制的转变，农村公共体育服务却并未引入市场体制机制。面对农村居民日益增长、多元化的公共体育服务需求，政府虽然从未停止过体制机制及职能深化改革的探索。但由于公共产品性质、计划体制的制度惯性及农村经济社会水平的束缚，至今农村公共体育服务的供给制度政策仍带有浓厚的计划色彩，社会公益组织、市场力量及私人等主体难以参与到公共体育服务的供给和治理之中[27]。由表1可见，由政府、企业及私人等主体协同供给的村仅占47.1%，而由政府独自供给的农村却近53%。可见，至今政府仍为农村公共体育服务供给的主导性力量，甚至在多数农村中政府垄断供给的状况基本没有得到任何方面的改变。而仅凭政府一己之力，自然不堪重负日益增大的公共体育服务财政负担，出现供给乏力现象。

表1 长春、北京、商丘、黄冈、温州5地农村公共体育服务供给情况

注：本表行政村用村名各汉字首母代替；1～6为长春的农村，7～14为北京的农村，15～22为商丘的农村，23～30为黄冈的农村，31～38为温州的农村。信息征集分为相关部门征求供给信息和居民向上表达需求诉求两部分。供给种类一列括号前数字表示公共体育服务总构成种类，括号内表示公共体育场地设施种类。统计方法：按体育场地设施建设、体育活动组织实施、体质监测监控、健身宣传指导、体育组织建设、体育信息构建与咨询6大类统计，各种类型的体育场地设施算1类（健身路径为归1类）。

3. 稳定的财政制度缺失。农村公共体育服务供给为一项任务繁重的系统工程，需要雄厚的财政资金作支撑。在传统的制度框架下，农村公共体育服务事业建设资金虽有中央、地方体育行政部门或体彩等部门组织的支持，但自由支配性质太大，难以形成稳定的财政投入。实际中，很多地方体育部门还存在严重的失职现象，有限的公共体育服务财政资金也多被用于“养人”而非“养事”上[20,21]。加上财政投入缺乏有效的监督，出现了“可为可不为，偏远农村就不为”的现象。现阶段，接近城市或相应交通干道的农村，多数已有基础性体育设施。但城市远郊区，尤其是相对偏远的地区，还存在大量村域单元无任何公共体育服务供给。截至2017年8月，调查的38个行政村就有4个村公共体育服务空白，占比约10.5%。且这4个村的地理位置都是远离主要交通干道，处于较为偏远，对外相对闭塞的地区，这类农村往往难以得到体育专项财政资金的支持。在全国尤其是广大中西部内陆地区的老、少、边区，公共体育服务供给空白的农村数量必定更加庞大。另外，据各村村干部反映，当地村社体育场地设施建设后就基本没有持续的体育资金来源，造成原有体育场地设施长期无人维护管理，以致出现大量的资源闲置、占用、损坏等现象。在基层体育部门财政资金的长期匮乏和空白的情况下，相关部门为接受上级部门的监督考核，必然容易滋生政绩导向的观念，将有限的财政资源用于对外联系较为紧密或政绩容易突显的地方。所以，体育财政制度稳定性的长期缺失必然难以保证农村公共体育服务持续供给，致其管理缺位和发展迟缓。

4. 供给信息征集和农民诉求表达机制不畅。供求规律指出，产品供需平衡的前提是供需信息的对等，供给量和需求量则是市场对其供需信息调节过后的结果。而在当前制度下，由于受人力、物力、财力及时间成本的限制，难以促动政府投入较大成本用于公共体育服务供需信息的考察。事前，政府及相关部门人员对公共体育服务需求的数量、种类、布局位置等信息缺少征集。同时，需求侧的居民也缺失“自下而上”的需求诉求表达渠道。课题组调查的农村，仅有14个村供给公共体育服务前对居民的需求情况展开过征集。而开通居民“自下而上”的诉求表达渠道的村仅有4个，且这些机制的设置很大程度上还是无效的“摆设机制”，居民反馈的需求意见很难得到及时有效的回应及执行。此种“自上而下”的计划决策，实质将政府单方供给的公共体育服务等同于居民的需求意愿。在供需双方信息沟通隔断的情况下，政府盲目的计划供给必然导致公共体育服务供需错位。以体育场地设施为例，调查的村域近76.5%的存在资源闲置浪费情况，使用效率较高的农村仅占23.5%，说明，公共体育服务“供需错位”问题的普遍性。

2.2.2 村域公共体育服务需求差异

长期以来，农村公共体育服务的供给无论是基于政府供给侧还是立足于居民的需求导向，都是预置在一个共同的逻辑假设内展开。即通过供给主体或需求主体又或二者的优化组合，认为可以探索出一种适宜各地农村公共体育服务供给的普适性模式[16]。此假设在实践中得到了高效执行，突出于全国各地农村公共体育服务供给的种类、数量、布局模式及位置等内容。

如表1所示，具有公共体育服务的34个农村，有18个村仅供给了公共体育场地设施，并且其种类统一为篮球场、乒乓球台、健身路径3类的村达15个。此外，相应设施以集中形式布局的农村有19个，其中集中布局于村委会广场内的农村占到10个。显然，这实质上是将各地农村公共体育服务的种类、数量、布局模式或位置等需求信息“一刀切”。环境是影响人类行为的重要因素，各地居民的体育行为自然受当地村域环境的影响。上述地区的自然、人文环境存在明显的差异（表2），居民体育需求自然不同，“一刀切”的供给方式必然兼顾各地居民的需求差异。以经济条件为例，2016年，北京和温州的农村居民可支配收入分别达到了22 300、22 985元，属于中国典型的经济发达区域。居民经济收入较高，居民体育参与自然较为活跃，现有体育场地设施呈现出供不应求的状态。而在经济相对落后的商丘、黄冈、长春3地，由于经济水平相对落后，体育场地设施表现出的闲置、损坏、占用等现象则相对严重。公共体育服务发展水平也相对较低，但也并不意味着体育需求空白。相反，据居民反映其对广场舞之类的休闲项目的需求更大，实际参与却因场域设施缺失而无法开展。诚然，综合自然、社会全要素后的结果易想而知。

表2 长春、北京、商丘、黄冈、温州5地农村基本信息情况

注：居民聚集类型按行政村辖区内住户之间空间距离的集散程度而划分。“集中型”指村辖区内住户间距离整体较短、居民集中度高的农村；“组团-集中型”指村辖区由多个集中度较高的生产队，各生产队之间在一定的空间距离内共同构成的区域；“分散型”指村辖区内多数住户之间具有较大的空间距离，以“点-点”的组合方式构成的农村；“分散-集中型”则指由部分集中程度较高的居民区和较多分散居住的住户构成的行政村，典型于新农村的建设集中了原本相对分散的部分居民。由于各村公布的收入数据标准不一，人均可支配收入（元）一列数据以各地官方公布的2016年数据为准。

所以，基于不同村域环境客观差异性，公共体育服务普适性的供给模式假设在理论和实际中都难以成立。“一刀切”供给方式实质是对农村体育需求差异规律的忽视，必然导致有效供给不足和无效供给过剩的矛盾。对此，应全面考虑各村域的自然、人文环境差异，迎合居民体育需求特点调整供给模式，保证公共体育服务供给效率。

2.2.3 居民多元的公共体育服务需求

公共体育服务的基本内容，应包括体育场地设施规划与建设、体育活动组织与实施、体质监测与监控、健身宣传与指导、体育团体或组织的建设与开发、体育网络信息构建与咨询服务等要素[5]。而目前农村公共体育服务的供给却普遍存在结构同质化和单一化的问题，基本留于基础型体育硬件设施方面，供给种类也相当有限。如表1所示，在被调查的38个农村中，仅有16个村有体育赛事活动、体质健康监测、体育协会组织等服务型内容，其中仅6个村有较为持续固定的服务型内容供给，且类型超过3种的村仅有4个。其余的18个村都只提供了篮球场/羽毛球场/乒乓球台/健身器材/门球场/文化广场等基础场地设施。同时，在33个（LSC没有场地设施，故不含）有体育场地设施的农村中，超过3种的仅占12.1%，等于3种的村占比约为45.5%。上述数据表明，当前农村公共体育服务供给结构的同质化和单一化问题较为严重。

改革开放以来，农村经济社会的发展推动了居民体育需求由基础型体育设施向体质健康关注、体育健身知识学习、体育赛事活动及体育兴趣培养、体育协会组织参与等服务型内容的转变。在课题组实地调研中，不少居民反映希望提供相关设备组织广场舞之类的休闲活动，以满足其在农闲时间活动身心、充实生活及增进邻里友谊的需求。所以，须立足需求侧多元的体育需求情况，从供给侧着力推进农村公共体育服务多元化供给结构的改革，扩大居民体育参与选择空间，激发农村体育发展活力。

2.2.4 需求侧日益增长的公共体育服务需求

农村公共体育服务低端供给分为层次低端和质量低端，前者指公共体育服务体系最底端的基础型内容，后者则是标准程度和服务环境的体现。随着农村经济条件的改善，农村公共体育服务的低端供给样态与需求侧日益增长的体育需求要求的矛盾日渐突出，成为致其低效使用的重要因素。这就要求实施供给侧结构性改革，提高公共体育服务供给质量和层次。

1.供给层次低。公共产品选择理论指出，居民收入水平提高的过程中消费私人产品的意愿会逐渐向公共产品倾斜。也就是说，当居民收入达到消费公共体育服务的水平后，一定时期内伴随收入水平的继续提高，农村公共体育服务的需求会由低层次向高层次逐渐升级。所以，当前农村的公共体育服务需求呈现层次性特征，表现为经济水平高的农村一般高于经济水平低的农村的规律。另外，经长期建设，原有农村的公共体育服务经过多年效用溢出已难以满足需求侧的效用需求。要有效满足需求侧的公共体育服务层次需求，一则需要根据不同村域经济水平实现公共体育服务层次的精准供给或差异化供给，二则各地区农村都需要根据需求侧需求层次的变化及时提高供给层次，否则难免造成供需矛盾[18,37]。而现阶段，政府对农村公共体育服务的供给层次却还并未引起太多关注。如表1、2所示，在经济水平存在较大差异的北京、温州、长春、商丘、黄冈5地，34个农村的公共体育服务整体都是以基础的体育场地设施为主，且种类和数量高度趋同。而4个无公共体育服务的农村至今还未提出相关发展规划，其余34个农村无论发展水平和居民需求变化如何，公共体育服务从开始供给至今基本未考虑过完善更新事宜。显然，多数农村都只是供给了同属最低层次且种类近乎相同的公共体育设施，实质是将经济条件不同的农村的公共体育服务需求层次等同对待。同样，农村公共体育服内容更新周期长，亦是对不同时期居民体育需求层次变化的忽视。

2.供给质量低。价值规律指出，商品是价值和使用价值的统一体，使用价值和价值的大小是影响商品交易的根本因素，对商品的销售量起决定性作用。农村公共体育服务虽为公共产品，但同样具有使用价值和价值，只是二者影响的是其使用效率的高低或使用人群数量的多少。农村公共体育服务使用价值和价值的大小直接体现于为供给质量，其他影响因素一定的条件下，居民对公共体育服务的满意度直接受供给质量影响[25]。供给质量高，居民参与体育行为的积极性就高，公共体育服务的使用效率则高，反之则低。质量本是对产品符合规定的程度和消费者使用要求的满足程度两方面评价，公共体育服务供给质量衡量则是以居民需求满足规律性特点为基础的供给情况的考察。具体而言，基础型公共体育服务供给质量考察涉及标准程度、层次类别、配套设施、构成材质、方便程度5个指标，服务型公共体育服务供给质量则主要通过其提供的频次、持续性、稳定性、效用性、规范性等指标衡量。迎合居民需求心理是保证公共体育服务供给质量的根本遵循，而实然供给样态中的需求侧体育需求心理却被严重忽略。如表1所示，33个（不含LSC）具有公共体育场地设施的农村，有3个村的篮球场、羽毛球场、乒乓球台出现缺少隔网、无场地界线、无篮架等设施不全的情况，有2个村的篮球场为半场结构，全部符合标准的村仅约45.5%。有19个村的体育场地设施存在破损、占用、闲置或废弃的问题。篮球场、羽毛球场等场地材质为塑胶合成材料地面的仅占8个，其余村的场地材质都是有水泥地面或泥沙场地。体育场地设施集中布局在村委内的有10个，有效辐射人群受限。另据居民反映，很多村委会还经常紧闭大门，显然无论是从布局位置还是使用时间上看其便捷性都较低。场地设施配有灯光、座椅等附属设施的农村仅有8个，具有室内场地设施的村仅1个。除公共体育场地设施外，38个村中有体育赛事活动组织、体质健康监测等服务类公共体育服务供给的虽然有16个，但由于高达10个村都只是组织居民代表队参加镇级或县级的赛事活动，又或是抽取部分人群开展体质健康监测。影响人群有限，且没有一个农村能够持续稳定的开展下去。

显然，当前农村无论是基础型还是服务型公共体育服务都存在供给质量低端的问题，尤其突出于服务型公共体育服务内容。高质量、高标准的体育产品更易催生居民的体育行为和参与欲望，农村公共体育服务供给质量低端的问题要求加强供给侧改革，提升供给质量。

3 农村公共体育服务供需矛盾供给侧改革治理的路径导向

理论源于实践，高于实践，同时又作用于实践。农村公共体育服务供需矛盾供给侧改革治理命题的提出，既源于其供需矛盾的各种实际表现，又是实施其治理的有效途径和必然选择。在供给侧改革治理农村公共体育服务供需矛盾的实践中，必须明确改革逻辑、改革目标、改革方向和改革内容4大理论问题。4大方面之间存在紧密的逻辑关系，共同勾画出改革实践的理论蓝图（图2）。改革逻辑是整个改革实践过程的根本遵循，改革目标引领改革方向，改革方向决定改革内容，改革内容内在的体现出改革逻辑、改革目标和改革方向。

图2 农村公共体育服务供给侧改革治理路径框架设计图

Figure2. Framework of Rural Public Sports Service Supply and Demand Contradiction Supply Side Reform Governance Path

3.1 改革逻辑

“逻辑”指思维的规律和规则，是思维过程的抽象。人们在认识事物的过程中，对事物认识逻辑的形成以事物的客观规律为基础，实质是主体对自身主观思维规律和事物客观规律属性综合抽象的结果[38]。逻辑又是主体行为的根本遵循，指导主体行为活动的方向，主体改造事物过程中的行为活动必然以清晰的事物认识逻辑建立为前提。农村公共体育服务供需矛盾的供给侧改革治理行为，必然以建立清晰、明确的改革逻辑为基本前提，决定着改革的顺序和改革的基本方向。明晰其供需矛盾治理与“供给侧改革”之间的内外联系及相互作用机理，则是改革逻辑建构的根本依据。当前，农村公共体育服务供需矛盾的诱因除自身的公共产品性质外，体制机制僵化、结构同质化、结构单一、内容低端等供给侧人为因素是主要方面。分别与需求侧体育需求的灵活性、差异性、多元性及中高端性等客观需求之间形成鲜明对立，成为公共体育服务供需矛盾的4大基本矛盾表现。概括起来，主要蕴含制度性矛盾、结构性矛盾和质量性矛盾3大矛盾，其中制度性矛盾是根本、结构性矛盾是核心、质量性矛盾是重要因素。所以，其供需矛盾的供给侧改革治理，需遵循供给侧为切入点，制度改革是根本、结构调整是核心、质量提升是保障的改革逻辑。

3.1.1 主要治理方向在供给侧

供给和需求都能创造需求，但由于农村公共体育服务供需矛盾的主要诱因在供给侧，所以治理重点须由传统的需求侧向供给侧转变。即由传统的体育科普促进居民体育意识建立和转变、体育行为参与等，进而激发需求侧体育需求活力，向供给侧着手提高供给的适应性和灵活性而创造和扩大公共体育服务需求。需强调的是，基于目前农村整体经济水平仍较落后的现状，居民体育观念仍待提升，需求侧体育需求动力不足的形势依然严峻。农村公共体育服务供需矛盾治理方向的供给侧转移并不等于对需求侧因素的放弃，长期下去更应是供给侧与需求侧双管齐下协力助推其矛盾化解。

3.1.2 僵化的体制机制改革是前提

农村公共体育服务突出的供需矛盾，根源于长期以来政府实行的单一、单向、计划及统一供给的政策制度，致公共体育服务出现供给不足、供需错位、结构同质化与单一化、区域失衡及供给效率低等问题[2]，最终造成有效供给不足和无效供给过剩。只有变革僵化的体制机制、消除制度性矛盾，才能从源头上消除农村公共体育服务供需矛盾的致命因素。

3.1.3 结构性矛盾化解是重点

目前，我国绝大多数农村已经或多或少的拥有了相应的公共体育服务，但无论是基础型还是服务型内容都普遍存在结构单一和同质化的现象，供非所需问题严重。即需求侧真正需要的公共体育服务缺乏，其余的却得到了较好供给。结构性矛盾正是农村公共体育服务供需矛盾的主要方面，其治理必须重点解决结构性矛盾问题。

3.1.4 供给质量提升是保障

当前，农村公共体育服务的规范、标准、安全、舒适等标准程度整体表现较低，而随着居民体育需求层次的不断提高，现阶段公共体育服务低端供给的样态已难以适应和满足居民日益提高的体育需求要求。所以，要以提高农村公共体育服务的供给质量为保障，激发居民体育参与行为实践的欲望和积极性。

3.2 改革目标

农村公共体育服务是发展农村体育事业的基础条件，长期以来受突出的供需矛盾影响，造成了公共体育资源的闲置浪费，挫伤了居民体育参与行为的积极性，阻碍了农村体育事业的健康发展。所以，亟待要求化解突出的供需矛盾瓶颈，激发农村体育事业发展活动，促进农村体育事业持续健康发展。但供需矛盾治理是一项长期性、复杂性和系统性的工程，实现供给侧改革治理的总体目标需建立在阶段目标基础之上。

3.2.1 优化政府职能，提高公共体育服务全要素投入效率

需求侧和供给侧是推动农村公共体育服务发展的主要着力点，长期以来我国政府一直都是以扩大居民需求动力为发力点，凭借制度、资金、政策、技术等资源要素优势集中统一供给公共体育服务。始终以提高农村公共体育服务的供给量为根本，在较短时期内取得了骄人的发展成绩。但如今传统供给体制的优势逐渐削弱，集中统一的计划供给效率日益降低，甚至已成为制度障碍，继续从需求侧着力化解供需矛盾的成效不言而喻。但政府供给效率下降并不代表就要撇开政府另寻他路，相反对于纯公共产品而言寻求和挖掘政府的供给动力仍然是短时期内不可避免的选择。农村公共体育服务由于涉及的资金、技术、人力、时间、制度等要素成本投入巨大，且基本无经济利益回报可言，故不能脱离政府作用。所以，治理农村公共体育服务供需矛盾，政府作为主体力量短时期不会且不能改变。因此，短期内有效可行的改革办法就是通过变革和完善原有体制，更好发挥政府作用，进一步增强公共体育服务的政府动力、创新供给形式和调整供给结构，提高资金、技术、人力、结构、制度等全要素的投入效率，实现政府活力激发、供给质量和效率提升的目标。

3.2.2 扫清制度障碍，建立有效供给的长效体制机制

农村公共体育服务供需矛盾是计划供给制度矛盾长期积累的结果，所以要在补齐传统制度短板的基础上实施供给体制机制改革。如创新制度内容，健全监督和约束机制。引入新的市场、社会机制，降低市场、社会等主体进入公共体育服务的治理门槛，降低多主体协同治理的投入成本。条件相对成熟的地区，适当引入竞争机制和价格机制，提高公共体育服务供给竞争力和效率。强化公共体育服务管理制度建设，保证长期有效的维护管理；设立供需信息征集机制和表达机制，实现供需双方信息有效对接。推进供给绩效考核评价，设立相应的责任追究机制和奖惩机制，提升供给主体的权责意识和忧患意识。总之，全方位变革和建设公共体育服务供给体制机制，扫清制度障碍，从制度上减少无效供给、扩大有效供给是农村公共体育服务供需矛盾治理的制度改革目标。

3.2.3 形成政府主导、多元主体协同参与的治理格局

政府主导是指，政府通过规划、管理、监督、评价等系列政策工具的安排确立宏观引导的职能角色，以充分调动和发挥市场、社会及个人等主体力量参与公共体育服务治理、实现高效发展的目的。政府“主导者”角色，一方面是基于我国的社会主义国家性质，向公民提供公共服务是法律赋予政府的基本职责和义务。另一方面，是由于公共体育服务的纯公共产品性质决定了目前在多数农村中，其只能采取免费供给、无偿使用的形式，由此只有政府能够承受巨大的财政负担。但需明确的是，政府主导绝不等于政府垄断或单一供给。而目前农村公共体育服务供需矛盾突出的重要原因，正是源于政府长期扮演着绝对主体的角色，致供给侧乏力、供给质量和供给效率低的问题。所以，农村公共体育服务的供给必须改变政府“家长式”的角色，转变政府直接行政参与计划供给的职能为宏观上的政策工具制定、实施和监管的主体职能。通过供给体制机制改革、激励性制度制定、政府权力下放等系列制度变革，调动市场和社会中的各种企事业单位、公益性团体组织及个人等多元力量参与农村公共体育服务供给[30]。提高农村公共体育服务供给能力，拓展居民需求选择空间。防止政府盲目计划供给带来的各种矛盾，降低政府巨大的财政负担。调动政府、市场、社会及个人等多元主体的积极性，激发农村公共体育服务发展活力。实现供需信息匹配，提高农村公共体育服务供给质量和效率。总之，通过制度改革，形成“政府主导，多元主体协同治理”的基本格局，既是供给侧治理农村公共体育服务供需矛盾的阶段要求，又是促进农村体育事业持续健康发展的长期追寻。

3.3 改革方向

方向引领行为和道路，任何一项、任何领域的改革事业都必须坚持正确的改革方向，才能实施有效的改革措施，走出正确的改革之路。农村公共体育服务供需矛盾治理的改革实践，需以清晰明确的改革方向为前提。改革目标决定改革方向，据农村公共体育服务供需矛盾治理的总体目标可以明确其总体方向应为坚持农村公共体育服务公共福利性质不变，保障和实现广大农村居民平等的体育权益，这是由我国法律赋予政府的公共服务职责所决定的。受其阶段目标的影响，改革的主攻方向为以下3方面：1）盘活存量，提高增量；2）减少无效供给，扩大有效供给；3）提升供给质量和效率。

3.3.1 盘活存量，提高增量

改革开放以来，随着国家《全民健身计划纲要》“农民体育健身工程”“雪碳工程”等系列政策的推出实施，农村体育发展经历了翻天覆地的变化。如今绝大多数农村已经拥有了相应的公共体育服务，尤其是篮球场、羽毛场、乒乓球台、健身步道等基础场地设施的存量已经相当可观，为推动了农村体育事业发展奠定了坚实的物质条件。但由于受供给、管理及需求等多方因素的影响，农村公共体育服务现有存量的有效利用却并不乐观，所以化解其供需矛盾首先要想方设法盘活存量资源，最大限度发挥其公共效益。同时，由于政府长期单一、计划及统一供给分配农村公共体育服务，忽视了各村域实际体育情况，造成有效供给不足和无效供给过剩的问题。加上居民体育需求与日俱新，政府供给公共体育服务的周期显然过慢，其长期停滞不增必然出现存量不足。所以，未来还需继续加大财政投入力度，保持农村公共体育服务增量的持续增长，缓解供不应求的资源不足问题。

3.3.2 减少无效供给，扩大有效供给

无效供给过剩与有效供给不足是当前农村公共体育服务供需矛盾的核心表现，其矛盾化解自然要以减少无效供给和提高有效供给作为主攻方向。所谓无效供给是指供给的公共体育服务没有实现理想的价值或者说应有价值，有效供给则指应有价值的有效体现。目前，农村公共体育服务实现了应有价值的部分占比较少，有效供给不足问题突出。而没有实现理想价值的却恰是其主体部分，即无效供给严重。目前，农村公共体育服务供给质量受其结构限制，主要体现为供给结构与需求结构的错位，尤其是结构同质化与单一化问题突出。一方面，农村自然、人文条件的差异决定了居民体育需求的不同，但其供给却并未建立在村域体育需求差异之上，基本供给的是相同的公共体育服务。另一方面，居民体育需求日益多元化，而实际的公共体育服务供给仍留于基础型体育场地设施，且种类较少。显然，同质化和单一化的问题限制了居民的体育选择空间，供非所需表现突出，必然导致公共体育服务资源应有价值的大量流失。因此，减少无效供给，扩大有效供给，关键要调整和优化公共体育服务供给结构，提升供需结构的匹配性。

3.3.3 提升供给质量和效率

质量是决定产品价值和使用价值的根本因素，对产品的销售量产生影响。效率是经济活动展开的根本追求，对经济组织的生存与发展起决定性作用。质量和效率相辅相成，经济组织和经营活动要取得成功往往需要两者同时兼顾。农村公共体育服务的供给质量直接关系到使用或参与人群的数量，影响着供给效率。供给质量高，同等条件下使用人群数量必然相对较多，供给效率则高。反之，使用人群数量和供给效率相应下降。所以其他条件同等的情况下，提高农村公共体育服务供给质量和效率是化解其供需矛盾的有效保障，自然应为供需矛盾治理的主攻方向。现实情况中，农村公共体育服务低质量、低效率主要表现为场地设施达标程度低、室内场地设施几乎空白、配套设施极少、以凹凸不平的泥沙混合地面和水泥地面为主、场地设施占用破损现象严重、无法使用的场地设施较多。服务型公共体育服务供给较少涉及，少有的体育赛事活动组织、体质健康监测（实为公共医疗服务）、体育协会组织建立、体育信息咨询服务表现出的稳定性、规范性、持续性较差，受益人群有限。农村公共体育服务整体供给的质量和效率较低，严重降低了居民的体育参与体验和挫伤了居民体育参与行为的积极性。故需重视农村公共体育服务供给质量和供给效率的提升，优化居民体育参与环境，调动居民体育参与行为的积极性，从而助推其供需矛盾化解。

3.4 改革内容

从宏观角度看，农村公共体育服务供给总体分为结构、要素和制度3方面内容，其供需矛盾治理的“调结构、转方式和变制度”的改革任务受其供给系统性影响。从系统论角度看，农村公共体育服务从主体供给到居民受益的整个过程是一个复杂的系统工程，包括规划与发展、融资、建设实施、管理监督、绩效评估5大子系统，各子系统之间相互联系、相互制约[3]。故农村公共体育服务供需矛盾治理要求立足供给的系统特征明确具体改革内容，多管齐下实施改革，保证供给质量和效率。同时，在整个供给系统中，主体（人）行为职能因素的高效发挥对提升供给质量、管理效率和释放需求活力意义重大，是其矛盾治理不容忽视的内容。而其整个供给过程的人为因素则可概括为供给、管理和需求3大主体。因此，农村公共体育服务供需矛盾供给侧改革治理总体应包括“三大主体，五大系统”内容的转型、创新和改革。

3.4.1 “三大主体”行为职能的转型、创新和改革

“人”的因素始终是任何一项改革事业完成的核心要素，矫正主体行为职能的不规范之处、创新主体职能行为内容、激发主体行为动力始终是农村公共体育服务供需矛盾的供给侧结改革治理的基本内容。

1. 供给主体，矫正和创新政府职责角色。我国政府一直是农村公共体育服务的供给主体，对于多数农村而言政府的行政参与甚至是唯一的供给形式。短短几十年，政府凭借巨大的权力优势、近乎垄断的集中统一供给方式和雄厚的财政资源，农村公共体育服务治理取得了斐然的成绩，尤其是公共体育场地设施的发展可谓是焕然一新。但随着农村居民体育需求的扩大和变化，公共体育服务供给结构逐渐背离了居民体育需求结构的变化，亟待政府将计划、统一供给的职能行为转变为宏观规划、管理和引导的角色职责。调动社会、市场及私人等多元主体参与治理的积极性，增强供给侧对需求侧的适应性和灵活性。但政府职能角色定位不能全国范围“一刀切”，否则走的只是“换汤不换药”的老路，结果只是治标不治本，反而会形成供需矛盾的恶性循环。应根据村域条件，分别实施政府扶持型、内外共生型和自治型的非均衡性政府角色定位，这源于我国区域农村经济发展失衡的现状。目前，公共体育服务在很多地区还达不到引入市场、社会及私人主体参与治理的条件，须因地制宜定位政府角色。在经济水平较高或体育事业发展较好的地区，实施村民自治发展的管理模式，政府扮演宏观规划引导的职能角色，如东部沿海地区、广大城市近郊地区和传统体育文化氛围浓厚的地区。在水平欠发达的地区，实行多元主体协同治理的管理模式，政府扮演参与者或监管者角色，如学校、企业及各种体育组织相对分布较多地的农村地区。在水平落后的地区，实行政府直接援助、扶持的传统模式，政府仍为公共体育服务治理的主体力量，如中西部内陆地区的广大偏远山区农村。

2. 管理主体，强化、规范村委会管理行为。村委会是村民选举产生的基层群众性自治委员会，是村民实现自我管理、自我教育、自我服务的基本群众组织。村委会直接扎根于农村基层，在管理农村事务和接触居民方面具有独特的优势。长期以来，受高度集中的计划政治经济体制的影响，农村村委会一直充当为基层政府的角色，肩负着农村日常事务的管理职责。农村公共体育服务日常事务的监督管理，自然离不开村委会的职责履行。目前，农村公共体育服务的事实样态却是有效的监督管理长期缺乏，导致供给存量低效供给严重。如体育场地成为“晒谷场”“停车场”，健身设施成为“晾衣竿”，乒乓球台、篮球架等设施损坏，公共体育设施布局于村委会内而成为“摆设”，这些现象并不少见。这源于村委在政绩观导向下，一般只负责协助相关部门建设供给体育服务，而对其事后的日常管理工作并不关心。针对此类现象，应充分发挥村委会的自治性、亲民性和及时性的组织优势，赋予村委会监督管理职能，强化和规范公共体育服务治理意识。如由村委会牵头，选取专门负责公共体育服务日常维护管理的工作人员，加强公共体育服务的日常保养维护，及时监督和遏制无故占用、损坏公共体育服务的行为。对于公共体育服务布局在村委会的村域，应转变布局模式，使其尽量布局于居民聚集区内，扩大公共辐射范围。扩大开放时间，优化公共体育服务使用环境，提升使用效率。

3. 需求主体，激发居民体育参与动力，扩大公共体育服务需求。当前，我国农村公共体育服务供需矛盾的致因虽然集中于供给侧，但需求侧居民需求动力不足也仍然是导致公共体育服务低效供给的重要因素。究其缘由，是目前我国农村经济社会发展水平整体而言还是较为落后，居民体育观念意识仍待继续提升。居民体育意识转变速度落后，广大农村的公共体育服务总体需求必然不足，其供需矛盾的供给侧治理转变并不等于脱离需求侧因素。相反是要以供给侧为重点的基础上双管齐下，多点发力激发居民体育参与动力，扩大公共体育服务需求。所以，要在适度总需求的情况下着力推进供给侧结构性改革，激发农村公共体育服务需求活力。主要措施如：1）加强体育科学知识宣传，转变居民体育观念。借助各种渠道、媒介大力宣传体育科学知识，如村社广播、信息公示栏、微信、QQ、电视新闻、短信服务、村民会议等各种新老媒介和渠道，促进居民体育观念意识的建立和转变。2）大力发展农村经济，增加居民收入水平。经济基础决定上层建筑，农村公共体育服务需求扩大的根本还在于提高居民的收入水平，各级政府应继续加大农村经济投入，促进居民增收，从而逐渐扩大居民的体育需求。3）健全激励机制，支持和鼓励居民体育健身实践。如今很大一部分农村居民，尤其是外出务工的返乡居民、农村留守老人和青少年学生群体已经具备了参与体育健身行为的意识观念或闲暇时间。对此应建立健全支持、鼓励居民体育参与行为的各种政策机制，调动居民体育参与行为的积极性，如定期举办中小规模的体育赛事活动、实行体育健身活动参与的资金或物质奖励机制，从而扩大居民对体育需求，促进农村体育人口的增长。

3.4.2 “五大系统”内容的转型、创新和改革

从供给到需求，农村公共体育服务内含的规划与发展、融资、建设实施、管理监督、绩效评估等系统环环相扣，承担着各自不同的职能，各环节都与其供需矛盾具有一定联系。其供需矛盾的供给侧治理必须遵循整体性特征，实施各子系统的规范、创新和改革。更需要中央和地方政府部门协同推进，市场、社会及私人等多元主体的积极参与。

1. 科学制定规划与发展目标。规划与发展系统是农村公共体育服务供给的开端，是对未来整体性、长期性和基本性问题的考量和把握，实质是对要发展什么、实现什么样的发展和如何保证发展等问题的事前回答。决定农村公共体育服务供给的主体方向，体现发展的基本目标、任务以及方案，其内容制定的科学与否直接关系到政策目标的实现。现阶段，农村公共体育服务的规划与发展职能主要由国务院、国家体育总局等中央政府部门和各级地方人民政府、体育局等部门承担。中央政府部门主要负责公共体育服务长远规划与发展目标的制定，地方政府一般根据中央政府部门的宏观指导结合地方实际制定具体的公共体育服务实施规划。相关“规划与发展”类的政策工具对农村公共体育服务的发展具有重要影响，同样与其有效供给的政策目标实现也具有一定的关系。如《体育发展“十三五”规划》中提出，到2020年实现乡镇健身设施15 000个，全国人均体育场地面积达到1.8 m2的发展目标[4]。这种具体的数字化衡量标准，显然能在短期内促进农村公共体育服务供给量的快速增加。然而仅是绝对平均后的“数据标准”必然兼顾到不同地区资源真实的利用效率，其绩效考核也难以体现出来。所以，要化解农村公共体育服务的供需矛盾，制定科学的规划与发展内容是前提。首先，要摸清情况。规划与发展内容制定前，须搞清农村体育发展的实际水平和居民的体育需求情况，制定符合村域实际的发展规划。其次，转变绝对的数据平均主义。农村公共体育服务建设的最终目标是要满足居民的体育需求，促进农村体育发展。而仅是公共体育场地设施总量的增长并不代表农村体育的真正发展，更不意味居民体育需求的有效满足。所以，“规划与发展”目标的制定要尽量考虑到相对数据的增长和居民实际体育权益的实现，将公共体育服务有效供给的考核内容纳入规划之内。再者，提升“规划与发展”内容的具体化和可操作化。各级政府制定的公共体育服务规划与发展内容要切实可行，明确各部门的职责分工，制定详细的阶段目标和实施方案，避免内容模糊不清，提升发展规划的可操作性。最后，建立健全“规划与发展”内容，高效贯彻实施的制度保障机制。“规划与发展”内容的严格履行，是保障农村公共服务有效供给的根本。现阶段，我国公共体育服务相关政策存在严重的选择性、替代性、象征性等执行问题[16]。要保障相关政策的高效执行，必须提高规划与发展政策工具的权威性，建立健全监督机制和追责机制。

2. 建立稳定的融资制度。融资制度是指组织为获得所需的财政资金采取的各种集资渠道、集资方式、集资制度机制的总称。我国农村面积广大、人口众多，随着农村居民体育需求的不断扩大，公共体育服务供给所需的资金与日俱增。而长期以来，我国农村公共体育服务供给的财政资金来源渠道狭窄，几乎都是以政府独自出资或有限的体育彩票基金为主要来源，其他方面的资金注入极少。同时，政府和体彩的资金投入波动性较大，农村公共体育服务投入长期得不到保证。充足的财政资金本是实现农村公共体育服务有效供给的前提和基础，对于财政资金短缺的问题需从供给端建立长期稳定的融资制度，从制度上保证农村公共体育服务的有效而稳定的投入。首先，将稳定的财政投入纳入政府的长期预算范畴。各级政府应切实履行公共体育服务建设职能，形成稳定的财政投入，并将其纳入政府的年度财政预算，保证的基本财政来源。其次，适当增加体育彩票基金对农村公共体育服务投入的倾斜力度。当前各地区体育彩票基金的主体部分关注于竞技体育事业，群众体育尤其是农村体育事业的资金投入较为有限。所以，应合理划分体育彩票资金的对体育事业的投入比例，适当加大对农村公共体育服务的资金投入。最后，改革单一的融资制度，拓宽融资渠道。随着农村经济面貌的逐渐改善，当下很多区域农村已经具备引入市场、社会及私人组织投入公共体育服务的条件。政府应该减政放权，改革过去独自承担公共体育服务的财政投入体制。在有条件的地区，鼓励和吸引多元力量参与农村公共体育服务的资金注入，拓展资金来源渠道。一方面，能够有效缓解政府或体育彩票投入资金不足的问题，降低政府的财政负担。另一方面，还能够调动多元主体力量参与治理的积极性，提高农村公共体育服务供给能力。

3. 因地制宜实施供给。建设实施系统是农村公共体育服务供给工作的实质展开环节，是实现有效供给、化解供需矛盾的关键。供给侧改革治理农村公共体育服务的供需矛盾，必须转变过去的供给方式，因地制宜按需供给。首先，改革单一、僵化的供给体制机制，建立灵活多元的供给制度。制度障碍的消解是根本，必须改革长期以来的高度集中统一的公共体育服务计划供给体制，分地区、分条件的实行适宜的政府机制、市场机制、社会机制及多元混合机制。彻底消除制度机制对农村公共体育服务灵活供给的限制，建立适宜村域实际的灵活多元的供给制度，增强公共体育服务供给制度对村域实际需求的适应性和灵活性。其次，根据农村的自然、人文环境特点选择供给内容。我国广大的国土面积和巨大的地理空间跨度决定了各地农村的地势、地形、气候等自然条件和经济、文化、科教、人口等人文环境的居住分异背景，导致了各地农村公共体育服务供需特征、发展水平及供需矛盾呈现的差异性。如东部沿海地区农村的体育事业发展水平较高，对公共体育服务的需求结构较为多元。中西部内陆地区的农村，居民对公共体育服务需求结构相对单一，主要对基础型公共体育设施需求较大。少数民族地区，由于传统体育文化资源丰富，更多关注的是传统体育文化内容的服务。因此，必须根据各村域经济、文化、地理、人口、居民聚集类型等实际环境选择公共体育服务的供给结构和供给模式，提高供给结构对居民需求结构的适应性。实现供需匹配，促进供需矛盾化解。最后，增加中高端内容的供给。针对农村公共体育服务需求层次和质量要求不断挺高的现实，仅靠传统低质量的公共体育场地设施的供给已然无法满足居民的体育需求。如果继续提供质量低下的基础型体育场地设施，只会使无效供给的问题持续恶化。因此，应顺应居民体育需求的变化，尽量扩大诸如室内体育场地设施、体育赛事活动组织、体育健身指导等层次相对较高的公共体育服务的供给。同时，加大存量的改造力度，从配套设施、标准程度、安全舒适、规范服务等角度着力提升公共体育服务存量的质量和层次。以存量和增量层次并举提升的方式，满足居民中高端的公共体育服务需求。

4. 建立健全管理监督机制。管理监督系统是确保农村公共体育服务透明供给、高效供给的重要手段，供给价值实现效率很大程度上取决于此系统职能的切实履行和制度机制的完善情况。监督管理机制对农村公共体育服务供给效率的作用分为事前、事中和事后管理监督3部分，事前管理监督指对其供给前的发展规划、各部门职能履行的督促管理，起着推动供给实施的作用。事中监督指实施供给的过程中，对存在的各种违规、腐败、降低标准等灰色行为的管理监督，能够保证供给的严格、高效实施，确保全要素资源的高效投入。事后管理监督则指供给后，对日常的维护管理、无故占用、损坏等不良现象的约束，是保证其高效供给的重要手段。目前，农村公共体育服务供给的事前、事中和事后管理都存在管理监督机制缺失或不健全的问题，致其供给成为政府的“口号”，实际变成了可为可不为的事务。同时，供给中还存在私自降低标准、减少供给数量的行为。供给实施后，公共体育服务又变成了政府的“政绩工程”“面子工程”，出现长期无人维护管理致闲置、占用、损坏等现象。因此，必须建立健全农村公共体育服务供给的管理监督机制，加强事前、事中和事后的监督管理，强化政府履职意识，确保农村公共体育服务的高效率供给。设置专门的监督管理部门，落实部门管理职责。采取定期巡回监督管理的模式，事前督促公共体育服务供给工作的开展，事中监督各种违规腐败行为，事后加强对公共体育服务维护管理工作的督促。

5. 加强绩效评估工作的建设与开展。绩效评估系统是对农村公共体育服务供给质量和效率的检验、考核环节，是发现和改正供给问题，确保有效供给的基本保障。农村公共体育服务供需矛盾的治理，须重视绩效评估工作的开展，形成供给绩效考核的常态化机制。第一，建立健全绩效考核制度。农村公共体育服务供给的目标是要满足居民体育需求和推动农村体育发展，而不仅是实现供给数量上的增长和面貌上的改变。针对目前农村公共体育服务供给效率低下的问题，要转变政绩观念导向为效率提高至上，建立健全供给效率的评价机制。从制度上解决忽视供给效率的症结，为提升公共体育服务供给效率提供制度保障。第二，制定科学可行的绩效评价标准。评价标准是绩效考核的基础，针对农村公共体育服务供给绩效考核标准单一、可操作性低、评价片面等问题，应组织专家组制定科学合理、操作性强、评价系统全面、多元化的绩效评价工具。如农村公共体育服务政策工具评估体系、使用效率评价体系、供给质量评价体系、供给标准评价体系、供需矛盾评价体系等，奠定其效率评价的工具条件。第三，科学实施绩效评估。实施正确的绩效评估，对保证农村公共体育服务供给效率评价结果的科学性至关重要。事物评价中，影响评估结果的因素主要包括评估主体、评估方法、评估程序、评估信息收集等。为确保农村公共体育服务供给效率评估结果的科学性，评估主体应尽量选择相关利益组织之外的独立部门，评估方法应采用定性与定量相结合的多元评估方法，评估程序应遵循“评估工具分析-评估信息收集-评估信息分析对比-归纳评估结果”的逻辑顺序。评估信息收集既要兼顾重点又要全面系统，保证农村公共体育服务绩效评估实施的科学性。第四，绩效评估结果分析。供给效率评估的根本目的，是发现供给过程中存在的各种短板和问题，从而有针对性地提出有效的完善措施。在分析农村公共体育服务绩效评价指标结果的过程中，既要做到统筹兼顾又要突出重点，在科学分析各评价指标结果的基础上准确的找出供给存在的问题。第五，奖励优秀主体，追责失职行为。在评价结果得出后，保证农村公共体育服务供给职能的切实履行，必须制定相应的奖惩机制，奖励公共体育服务供给效率较高、职责履行较好的供给主体，激发其积极性和动力。对于供给效率较低或职能履行失范的供给主体，应该给予相应的惩罚，唤起供给主体对公共体育服务供给效率和职责履行的重视程度。

4 结语

农村公共体育服务的供需矛盾集中于供给与需求的结构性错位，实质为无效供给严重和有效需求不足，表现为供不应求和“供过于求”。而政府的计划供给和无偿供给，需求侧普遍存在的“搭便车行为”和“轻怠现象”，决定了政府获取的公共体育服务供给信息多数只是一种虚假的需求反映，必然导致突出的供需矛盾。随着农村公共体育服务供给的持续增长，在现有供给状态不变的情况下其供需矛盾必定愈演愈烈，成为制约未来农村体育发展的核心瓶颈。针对农村公共体育服务供给存在的制度性、结构性和质量性矛盾，必须深入推进供给侧结构性改革治理。以制度改革的办法推进农村公共体育服务供给结构调整，减少无效供给和低端供给、提高供给质量和效率，增强供给结构对需求结构变化的适应性和灵活性，最终实现服务供需矛盾有效化解。值得注意的是，农村公共体育服务供需矛盾治理的供给侧转移并不是要放弃或脱离需求侧。相反，必须从供给到需求，多管齐下，协同推动农村公共体育服务的供给主体、管理主体、需求主体和规划与发展系统、融资系统、建设实施系统、管理监督系统和绩效评估系统等内容的转型、创新和改革。

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Rural Public Sports Service Supply-side Internal Demand and Path Orientation of Reform and Governance

XIONG Lu-quan1, ZHANG Ling-yan2, KONG Qing-bo2

1.Guangxi Normal University, Guilin 541004,China;2. Chongqing University of Arts and Sciences, Yongchuan 402160,China.

This paper uses the method of literature analysis and field investigation to interpret the meaning and characteristics of rural public sports service supply and demand contradiction, based on the analysis of supply-side reform and governance of the basic support and construction of its governance practice path-oriented. It is argued that the 1) free ride" behavior and the "slack phenomenon" caused by government planning supply, gratuitous supply and demand side are the theoretical roots of the contradiction between supply and demand of rural public sports services. 2)Thecontradiction between the institutional mechanism of rural public sports service supply and theactual state supply is the basic support for implementing the supply-side reform governance of supplyanddemand contradictions. 3) The paper proposes that "the supply side should be the starting point,institutional mechanism reform as the fundamental - the supply (management) innovation as a means -supply structure adjustment as the core - the quality of supply for the protection of "the logic of reform to achieve" public sports service supply and demand match, effectively resolve the contradiction between supply and demand, stimulate the development of public sports services vitality and promote the sustainable and healthy development of rural sports "as the reform goal, strictly abide by the" public welfare services always have the same nature of public welfare, protection and realizationof residents sports rights and interests equal "reform direction. From supply to demand, promote the transformation, innovation and reform of "Three Main Subjects and Five Major System" Contents of rural public sports service supply.

1000-677X(2018)04-0022-15

10.16469/j.css.201804003

G80-05

A

2017-10-19；

2018-02-05

国家社会科学基金青年项目(17CTY018)。

熊禄全,男,硕士,主要研究方向为公共体育服务, E-mail: xiongluquan@163.com；张玲燕,女,讲师,硕士, 主要研究方向为体育管理学, E-mail:z18523570317 @163.com；孔庆波,男,教授,博士, 主要研究方向为体育管理学, E-mail：kongqingbo.com@163.com。