超大城市交通治理的政策工具与效应评估——以深圳市为例

◎ 林雄斌 卢 源 王 杰

城市空间快速拓展与空间联系的重组正在逐渐影响居民的生活方式与出行行为。随着城市的发展，居民经济收入和生活水平等都实现不同程度的改善，但城市交通状况却不断恶化。在这种空间问题下，需要及时调整交通政策尤其以多样化模式来推进公交优先政策体系，以适应并引导社会经济发展与居民交通需求，降低城市交通的负面效应。目前，地方政府、规划院和科研机构都充分认识到了基于“公交都市”理念的规划和政策在解决交通问题和引导城市发展的作用，并制定了一系列的政策工具和行动方案。但是现有研究更多地采用工程或规划的思路来应对交通问题，仍比较缺乏用政策工具的理论视角来评估交通治理的效果。城市交通问题的解决不仅需要良好的工程设计和规划手段，也需要更加精细的政策工具，以实现更有效率的管理。而且，现有交通规划和政策工具可能会与交通行为产生相互的影响，且可能在政策执行过程中面临较大的困难，其交通绩效也需要更深入地评估。作为首批部市合作“公交都市”示范城市，深圳市在交通治理上进行了大量的规划和政策探索，包括建立公交专用道、小汽车限购政策、互联网公交供给模式等。因此，系统理解深圳市交通治理中各种规划和政策措施的有效性，并提出相应的完善方案，能为解决超大城市的交通问题提供思路，并推动“公交都市”战略的落实。

一、超大城市交通问题与政策工具研究框架

（一）城市交通问题与治理需求

伴随着城市空间的无序蔓延，土地利用紧凑度与空间联系的降低，以及就业与工作空间距离过长，城市交通状况日益恶化。尤其是进入1990年代以来，我国私人小汽车数量年均增长率超过20%。在服务于小汽车的交通政策趋势下，交通拥堵的频次、持续时间和发生范围日益增加，并带来了交通延误、能源消耗、空间污染和健康等问题。这些问题的一个共同点就是增加了包括时间成本、金钱成本以及牺牲健康等在内的城市生活成本。然而，在过去30年中，城市和区域层面均修建了大量有利于小汽车增长的交通基础设施和交通政策，以满足快速经济发展的交通需求。由于交通基础设施建设与交通需求之间的诱导关系，这种“服务于小汽车”的城市交通政策带来了交通模式的不均衡发展以及相应的社会公平问题。在交通模式不均衡上，城市道路系统极大方便了小汽车的使用，而侵占了非机动交通的道路资源，带来了交通安全、环境污染和健康等问题[1]。在社会公平问题上，城市道路系统的规划和建设极大占用了社会公共投资，但降低了对公共交通和非机动交通建设的投资规模，这使得拥有小汽车的群体得到较大部分的效益，而低收入群体却未能得到相应交通出行成本与出行条件的改善。因此，更为重要的是，绿色交通政策应注重如何塑造公共交通与非机动交通的出行环境，进而实现从“服务于小汽车”向“服务于人”的转变。在目前的趋势下，如果不限制小汽车的拥有和使用，快速的人口增长与机动化将加剧城市居民的生活质量和社会公平问题。

随着城市交通问题的日益突出，在充分认识高密度城市空间和小汽车主导的城市交通之间的不兼容后，中央政府和地方政府积极推进“公交都市”战略。2005年国家出台了《关于优先发展城市公共交通的意见》，将优先发展公共交通上升为城市交通发展的重要战略。随后，国家又出台了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，鼓励城市公共交通采取低票价政策，并积极推进公共交通补贴。同时，以推进城市交通站点周边土地利用综合开发的公共交通导向发展（TOD）策略[2]，在不同空间尺度的交通规划以及土地利用规划和开发中得到体现，特别是借助轨道交通的建设实现对城市空间结构的调整[3,4]。与西方城市相比，我国城市普遍具有相对较高的密度，这种空间密度对应的交通主导模式也呈现差异，从理论上说，更适合发展低成本、高频率的公共交通运营模式，缩短出行时间，并且推进周边的土地利用配给和基础设施建设。此外，这种空间尺度有助于提供非机动交通发展所需的充分的、高质量的步行道和自行车道。然而，尽管各个城市投入大量财政资金用于缓解交通拥堵，由于拥堵的复杂性和影响因素的多元性特点，目前这些治理的效果仍然有限[5]。

（二）交通治理政策工具研究框架

政策工具是公共政策研究的重要内容，是实现特定政策目标而采用的具体措施。政策工具的选择和良好的执行是政策获得成功的关键。例如，在可持续交通的建设上，有学者总结了国内外的建设经验，指出应加强“机制建设、政策法规、交通设施建设和技术应用管理”的综合性框架[6]。政策工具研究出现了多种途径，主要包括管理注意途径、政治途径、公共选择途径和政策网络途径[7]。近年来，政策工具尤其是政策工具之间的差异性和互动性的研究，在公共政策和城市治理领域更加流行[8]。例如，新制度主义经济学通常强调政策工具使用的制度背景、交易成本以及政策工具组合的重要性[9]。在具体的政策工具分类上，通常具有不同的分类准则，如命令、财政补助、管制、劝诫、权威、契约等[10]。西方公共政策研究中，通常依据政府的参与形式和程度将政策工具主要分为三类[11]：①基于政府配置资源权力形式的分类，包括艾兹奥尼（Etzioni）的“强制性、奖惩性、规范性”和瓦当（Vedung）的“管制性工具、经济性工具和信息性工具”；②基于政府参与程度的分类：包括豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）的“自愿性政策工具、混合性政策工具和强制性政策工具”；③基于政府引导形式的分类：包括“权威式、诱因式、能力建设、劝说性、学习性”政策工具。

对于交通治理而言，无论是交通规划还是交通政策都是地方政府为了优化交通组织、引导交通需求、实现交通目标的重要政策工具。因此，公共政策中的政策工具理论能对交通治理提供一定程度的借鉴。我国交通治理的事务和权限分属于不同的部门和机构（图1），例如，管理城市交通的职责（包括交通战略、职责职能、决策、执行和管理监督等）通常分散在市政府、发改委、国土资源局、规划局、交通委员会（交通局）、建设局、交警支队、轨道办公室和环保局等部门，这容易影响交通政策的制定和执行，降低城市交通服务水平[12]。此外，一项交通政策的制定、执行和潜在影响也涉及多个利益群体。考虑到深圳市近年来交通领域治理政策工具的动态调整，采用“自愿性、混合性和强制性”政策工具的分析框架，对深圳市交通规划和政策干预开展评估，以发现相关问题，提出相应改善方案。

二、深圳市交通政策工具与实践

借助良好的区位优势和政策优势，深圳市实现了城市化水平和经济增长的巨大跨越，但随之而来的机动车迅猛增长、交通拥堵和环境问题也日益严峻。在深圳市实施小汽车牌照限购之前，年均机动车保有量增长率约为16%，截至2014年12月，深圳市机动车保有规模达到314万辆，车辆密度为500辆/公里[15]。与此同时，城市高峰期交通拥堵时长和拥堵范围也不断扩大，晚高峰拥堵时长从2012年的38分钟上升至2014年的55分钟[15]，在原特区内形成了“三横六纵”拥堵带，并且机动车尾气成为主要大气污染源，带来严重的环境和健康问题。应对小汽车快速增长和交通问题的挑战，限制小汽车拥有和使用，提升公共交通和非机动交通的“公交都市”战略成为深圳市交通战略和政策工具的重点方向。作为首批部市合作示范城市，深圳市通过大量的规划和政策探索，加强城市交通综合管理，提升公交分担率。

图1 城市交通管理机构事务与权限分配

图2 交通政策工具研究的分析框架

（一）强制性政策

1.车牌限购与限外政策

2014年12月29日18时起，深圳市行政区域内小汽车实行增量调控和指标管理。根据《深圳市小汽车增量调控管理暂行规定》《深圳市小汽车增量调控管理实施细则》，深圳小汽车增量指标额度暂定为10万/年，其中，普通车竞价方式、普通车摇号方式、电动汽车摇号方式获得增量指标的比例分别为40%、40%和20%。以个人普通汽车指标为例，在摇号模式上，申请摇号的人数不断增加，中签率也不断降低，从2015年1月的3.19%下降为2017年12月的0.33%；在竞价模式上，目前最低成交价已经超过7万元。通过车牌限购的模式，有效增加了机动车拥有的经济成本，为优化公共交通的发展赢得了时间。此外，为了有效发挥汽车限牌政策的作用，切实降低深圳汽车保有量的增长速度，也有必要限制外地车牌的使用。2015年2月起，在工作日早晚高峰期间（7∶00-9∶00和17∶30-19∶30），深圳市原特区内的福田、罗湖、南山、盐田区域内的所有道路改为限行道路，非深圳核发机动车号牌的小型和微型载客汽车禁止通行[16]。

2.鼓励公交专用道政策

深圳于1997年开始进行公交专用道建设，根据《深圳市创建国家“公交都市”五年实施方案(2013-2017)》，至2017年底深圳市公交专用道的规模将达到1000公里，逐步实现公交专用道的规模化、系统化、网络化发展[17]。此外，深圳市加强对社会车辆占用公交车道、在公交车站违停等行为的监管，确保公交车优先通行。截至2016年2月，深圳公交专用道里程达到990车道公里，较2014年底增加了170车道公里，公交专用道占用的道路面积率约为3%[18]。随着公交专用道网络的扩展，目前深圳可在专用道上运行的公交线路达到了848条，占全市线路的94%，高峰时约有190余万人乘坐公交出行，在道路态势不断恶化的情况下，深圳高峰期常规公交车速依然稳步提升，从2010年的时速15.9公里提高到2015年的时速20.2公里，提高了27%，人均公交出行时间较2010年的38分钟节省了6.8分钟[18]。

3.停车指标限制与经济政策

大城市停车难问题日益凸显，而且挤占非机动车道和公共空间的现象更加明显。据统计，截至2014年底，深圳市停车位总计约104万个，但相比超过300万的机动车总量[15]，仍存在较大的停车缺口。在停车位无法得到有效满足的情况下，乱停车现象日益严重。为了规范停车、增加机动车出行的成本以鼓励居民降低小汽车使用，深圳市交警部门先后出台了加强机动车道路（临时）停车管理的通告，并制定了机动车违反停放和临时停车的处罚标准[19]。对于正在创建“公交都市”的城市而言，加强停车管理这一政策其实反映了机动车出行的成本问题。公共交通可达性较高的地区降低停车位配置成为城市交通政策制定的主要观点[20]。例如，Chatman（2013）研究指出，路内路外停车供给对地铁站点周边新建住房家庭小汽车拥有和比例具有显著关系[21]。为了实现公交优先和公交发展，通过停车管理或经济政策来限制小汽车使用具有重要的意义。

4.禁摩限电政策

2016年2月25日，深圳在全市开展“禁摩限电”整治专项行动，共设置120余个整治点，共查扣车辆2070辆，主要为二轮摩托车、三轮车和电动自行车，驾驶者将被处以2000元罚款及行政拘留[22]。

（二）混合性政策

1.可变车道的设置与管理。在道路基础设施资源短期难以建设完成的背景下，针对不同地区、不同时段的交通流量及转向特征，“弹性”分配交通流成为应对交通拥堵的一个重要措施。2014年9月，深圳市在福田区新洲路实施第一条早高峰时段潮汐车道，有效提升道路通行能力。在“红荔—新洲”路口，北往南左转通行每小时增加429辆，通行能力提高了43%，在“莲花—新洲”路口，北往南方向车辆通行能力提高45%[23]。对于违反规定逆行驶入的车辆，按照“逆行”违法处罚。2015年10月，深圳市第二条潮汐车道（罗湖区东昌路）投入使用，东昌路交通呈现明显的潮汐现象，早高峰北往南、南往北方向的车流比例为8∶2，晚高峰比例为4∶6[24]。

2.合乘车道（HOV）设置与管理。根据调查，深圳市高峰期70%～80%的车辆仅有驾驶员一人[25]。为了有效提高道路使用效率，降低小汽车使用规模、缓解交通拥堵，深圳市于2016年4月18日在滨海大道、滨河大道（滨海白石立交至滨河下沙人行天桥段）西往东方向主道最内侧一条车道试行合乘车道[26]，上下班高峰期只允许乘坐两人及两人以上车辆通行。为了便于识别，HOV车道与其他车道的分界线为绿色虚线，地面设绿色标志。

（三）自愿性政策

随着地理定位技术和交通服务创新模式的发展，基于地理定位服务的定制公交模式逐渐成为城市公交供给的新模式。这一模式在更有效率地提供交通供给的同时，能较好地满足居民的交通服务水平的需求。这种辅助公交模式，逐渐受到青睐，而不断发展。这种定制公交模式不仅有政府单一提供模式，也有经政府许可的由私营部门进行定制公交服务供给的模式。东部公交公司推出“互联网+新能源+定制公交”，其开发的“深圳EBus”移动终端APP，目前已有4万多用户，日均活跃人数达5000人，已开通150条定制的上下班线路，覆盖深圳10个区[27]。与常规公交相比，定制公交的起讫点、停靠站点、线路安排都更加灵活，尽管比常规公交的价格稍高，但因更好的服务水平而受到城市居民的欢迎。

三、交通治理政策工具的评估与优化

20世纪90年代以来，公交导向的空间模式和治理成为热点[28]。在公交都市的战略框架下，提升公交服务水平和公交分担率，降低小汽车使用频率和出行距离，对构建可持续的交通体系具有重要的作用。基于现有深圳市超大城市公交优先和公交都市战略构建趋势，对其所采取的交通规划或交通政策改善策略展开合理的评估，对提升超大城市交通政策体系具有重要的意义。基于政策工具的分析，深圳市超大城市的交通治理具有以下特点：

第一，上述深圳市城市交通政策工具主要围绕公交优先和道路畅通两个目标开展，以强制性政策和混合性政策工具为主，且对交通供给侧和交通需求侧均有良好的作用。通过强制性、混合性和自愿性政策组合，给不同交通模式、不同社会阶层的交通模式选择提供了选择空间。不同的政策工具对公交、机动车、非机动交通都产生了不同程度的影响，而且有些政策的影响是相互的。城市交通问题的产生是多维度的，单从交通政策上看，深圳市交通政策工具的经验表明，单一的政策工具的效力往往是有限的，需要通过若干个政策的组合才能更好地发挥交通政策的作用。例如，深圳市同时开展了车牌限购、公交专用道和停车限制政策，通过这些政策的组合作用，增加了机动车拥有和使用的成本，同时提升了公交服务水平，这样能更好地引导城市居民的交通行为从机动车向公交转变。

第二，以公交优先的思路来解决城市交通问题，不仅需要提升公交本身的服务水平和竞争力，也需要结合社会经济发展水平。交通政策的执行和实施效果受到众多因素的影响，其中更重要的是如何落实持续的制度建设，例如持续地发展公共交通，建立稳定的公共交通补贴机制等。深圳实践模式也呈现了一定的不足。首先，强制性和混合性政策工具很好地约束了机动车出行，提高了公交的供给和服务水平，但自愿性政策工具较少，这说明了一项交通政策的制定和执行，没有较好地考虑社会的自主选择效应。其次，上述工具政策中，缺乏对非机动交通的直接关注。非机动交通的比例也是缓解交通问题、实践公交都市的重要策略。在非机动交通方面，深圳市通过规范机动车出行和停车，在一定程度上保障了非机动交通的路权和出行安全。但深圳市“禁摩限电”政策在很大程度上限制了非机动交通的使用和发展，同时并没有很好地给出相应的替代方案。一个可行的方式是加强电动自行车的规范管理，而不是直接取缔。尽管这种模式会增加城市交通管理的成本，但对加强非机动交通和公交的接驳，重塑非机动交通的优势，激励居民减少小汽车使用会有较好的效果。

表1 交通治理政策对不同交通模式的作用

四、结论与讨论

快速城市化、机动化和空间拓展的背景下，城市交通问题变得更加复杂，“公交都市”建设和绿色交通逐渐成为大城市空间规划和发展的重要方向。在单一的交通政策工具难以有效应对城市交通问题的现状下，加强各有针对性的政策工具之间的组合与互动，对提升交通系统的效率，加强公交和非机动交通的竞争力，会很有帮助。深圳市各种交通政策工具的执行和组合效果，为大城市交通治理提供了良好的观摩窗口。此外，目前城市地理学和城市交通运输学多侧重空间形态、通达性和交通网络分形等物质空间形态的研究，对交通政策和公共管理的系统探讨相对较少[29]。本文的研究也表明，政策工具理论来有助于分析城市交通政策的效果，并且为交通政策的优化提供相应的决策支持。

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