粤港澳大湾区城市群陆路交通一体化的问题与对策

◎ 孔维宏

一、粤港澳大湾区城市群交通一体化的意义

（一）粤港澳大湾区

湾区是指由一个海湾或者相连的若干个海湾、港湾、邻近岛屿共同组成的区域。[1]

粤港澳大湾区包括广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、惠州、江门、肇庆九市以及香港、澳门两个特别行政区、包含了前海、横琴、南沙等自贸区，从地图上看，粤港澳大湾区呈A字形。

经过分析东京湾、纽约湾、旧金山湾的经济发展特点，并与其他类型区域经济形态进行比较后，冼雪琳认为湾区经济的主要共同特征有：高度开放性、创新引领性、宜居宜业性、区域协同性。[3]

由国家发改委牵头的《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》中，对粤港澳大湾区的定位是：更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈，内地与港澳深度合作的示范区，国际一流湾区和世界级城市群。发改委的这个定位即是粤湾澳大湾区未来的奋斗目标。

图1 粤港澳大湾区地图

（二）交通一体化

张晓（2011）认为，交通一体化有狭义和广义之分，狭义的概念是指不同交通运输技术和运输模式上的一体化，即通过技术创新实现公路、铁路、水路和航空运输的无缝对接；广义的交通一体化是指以社会发展一体化为目标，强调交通政策与社会福利政策、环境保护政策和土地使用政策的一体化。[4]

本文所探讨的交通一体化主要是指狭义的交通一体化，个别地方也论及利用类似“转移支付”的社会福利政策来助推交通一体化。

国家发改委《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》中指出，要推进基础设施互联互通，构建高效便捷的现代综合交通运输体系，优化高速公路、铁路、城市轨道交通网络布局，推动各种运输方式综合衔接、一体高效。强化城市内外交通建设，便捷城际交通，打造便捷区域内交通圈。[5]

毫无疑问，交通基础设施一体化成为近阶段粤港澳大湾区推进的重要工作任务，也是粤港澳大湾区建设不可或缺的一环。它有利于提高交通运作整体效率，降低运输成本，是宜居宜业、区域协同的重要基础以及先导条件，是大湾区加速一体化的重要保障。

本文主要研究粤港澳大湾区城市群陆路交通基础设施的一体化，湾区内部的水路交通、航空等相对来讲比较独立，互相关联性稍弱，本文不深入探讨。

二、粤港澳大湾区城市群陆路交通一体化存在的问题

粤港澳大湾区城市群陆路交通一体化存在的问题主要有：交通规划、交通结构、交通共建共享、交通工程项目实施过程、收费交通项目管理、一国两制下通勤、交通服务评价等问题。

表1 粤港澳湾区与世界其他三大湾区相关指标对比[2]

（一）交通规划存在的问题

珠三角交通规划起步较慢，直到2010年，广东省发改委印发的《珠江三角洲基础设施建设一体化规划（2009-2020年）》才意味着正式的规划文件发布。

关于珠三角交通规划存在的主要问题，《珠江三角洲基础设施建设一体化规划（2009—2020年）》指出：珠三角综合性基础设施缺乏规划，部分基础设施专项规划缺少有效统筹，规划综合性不强，且与城市总体规划、土地利用总体规划等专项规划衔接不够，造成基础设施布局不尽完善，结构不尽合理。

珠三角各地级市全部在广东省的统筹管辖之内，交通规划尚且存在这些问题；粤港澳大湾区涉及两个特别行政区、一个经济大省，实行一国两制，不管是政治、经济、社会等，还是交通基础设施的建设模式、监管模式等都存在较大的差异，各自的利益诉求存在许多分歧，交通规划复杂程度更高。粤港澳大湾区交通的基础脱胎于珠三角交通，珠三角交通规划存在的问题，是粤港澳大湾区存在问题的一部分，但粤港澳大湾区交通规划存在的问题比这个更严重。

目前的事实也印证了以上逻辑，截至目前，粤港澳之间的交通规划比较零散，港珠澳大桥推进的时间跨度就大致说明了这样的问题。总而言之，粤港澳大湾区交通规划缺乏更高层次的协调机制。笔者相信，在已经上报国务院的粤港澳大湾区综合规划中，应该涉及这方面的内容，并且应该已经有了解决方案。

（二）交通结构存在的问题

目前粤港澳大湾区内大部分城市的交通，主要依赖的是公路，轨道交通发展相对滞后，轨道交通密度偏低，交通结构不合理。

1.交通结构不合理

从表2可以看出，2006—2015年十年期间，广东省铁路公路单位客运量、货运量比值分别为3.03、3.28，也就是说每公里的铁路的运客量、运货量是公路的3倍多，从数据上再次印证了铁路运输效率远高于公路。这里的铁路是指各种类型的轨道交通。珠三角的轨道交通建设已经走在全省的前列，香港澳门的体量较小，对于整体比例及相关数据的影响不大，因此以上广东省的铁路数据，大致可以反映出粤港澳大湾区中的广东省九个地级市的情况，以下分析类同。

从表2可以看出，2015年底，广东省铁路营业里程为4035公里，公路里程为216023公里，单从营业里程上来看，铁路营业里程不及公路里程的2%。

一方面，铁路的运输效率远高于公路，另一方面，铁路的营业里程不到公路的2%，这样的结构，对于提升整体效率是不利的。

从表2第①行可以看出铁路营业里程是趋于增长的，从第③行可看出铁路客运量也是呈现快速增长趋势的，但第⑤行铁路货运量却没有显著上升，这大致可以推测，新增的铁路里程主要是以客运为主，而且客运轨道与货运轨道大致是分离的，难以做到一轨多能。根据笔者对欧

洲一些城市的观察，例如巴黎的RER高速铁路的部分路段，同时具备客运与货运两种功能，客运时段大致是在白天的繁忙时段（5∶00-24∶00），货运则大致是在深夜(0∶00-5∶00)，当然这样的路段在设计时必须充分考虑到客运与货运两种功能，以及相应的客货运兼备的配套设施，以便更好地利用运能。

表2 广东省铁路公路客（货）运量比较（2006年—2015年）

以上分析从数据方面反映了交通结构不合理。事实上，在一些政府官方规划文件中，也承认了交通结构不合理的事实，例如《深莞惠交通运输一体化规划》中指出“深莞惠轨道交通发展相对滞后，交通运输过度依赖公路”。

2.轨道交通密度偏低

从表3可以看出，广州、深圳两市人均轨道交通长度分别为26.3和23.5毫米，远低于欧洲主要城市平均水平，也低于美国主要城市平均水平，比起北京、上海也要低出许多。当然，自2011年以来，广州、深圳的轨道交通快速发展，新增里程不少，除去广州、深圳继续人口净流入之后（图2），应该比目前的人均轨道长度要高一些。

表3 世界主要城市轨道交通里程和人均长度

图2 广州、深圳常住人口变化（2011年—2015年）

从另一个侧面看粤港澳大湾区九市的轨道交通密度，根据《珠江三角洲基础设施建设一体化规划（2009—2020年）》中关于综合轨道交通枢纽，仅有3个城际轨道交通枢纽，数量非常少。

按照欧洲的经验，许多大城市都有重要的轨道交通枢纽，例如日内瓦、柏林、法兰克福等城市的中心城区都有城轨枢纽，可以实现中心城区之间以及与其他城市之间的快速联接。

国内城际轨道交通在设计时，对城市未来发展考虑得多，有些地方试图通过在一些很偏僻的地方设置站点来拉动郊区经济发展，形成地方新的经济增长点或是所谓的“新城”，例如广珠城轨在佛山市顺德区的北滘站就设置在两边都是工业园区的偏僻处，当地政府规划时将这个站点附近的大片土地开发成商业区，但许多年过去了，这个规划到目前还没有实施的迹象。

当然中国与欧洲的现实情况是有差异的。欧洲经济社会已发展成熟，城镇化率高，基建比较完善，快速扩张的时代已经过去。他们考虑的是“如何满足已发展成熟的当下”，因此很多城轨设在中心城区，方便市民，提高出行效率。中国还处在高速发展期，城镇化率还有相当大的上升空间，基建也有大量的续建空间，因此，考虑更多的是如何给未来留有余地，同时部分城市对于将中心车站设置在中心城区是有教训的，如广州火车总站曾经给周围片区带来极大的交通拥堵，目前倾向于以相对城郊的地方作为交通枢纽，再用地铁等实现接驳。

中国与欧洲的不同方式，没有对错，只有合适，要发挥更好的作用，最重要的就是实现无缝对接，地铁与城轨之间的无缝对接，或是公交与城轨之间的无缝对接等等。

3.交通共建共享存在的问题

《珠江三角洲基础设施建设一体化规划（2009—2020年）》指出：受现行许多财政、税收、投资等方面的政策和机制制约，加上项目业主各异，利益诉求可能相互矛盾，区域基础设施一体化布局建设难以到位；省市虽已初步建立了沟通协调机制，但由于没有相应配套政策和利益共享机制，基础设施布局建设协调管理难度较大，区域性基础设施共建共享步履缓慢。

以上道出了粤港澳大湾区交通共建共享存在的部分问题：共建共享心态缺乏、推动共建共享执行主体的微观动力不足、共享利益分配机制缺失、对资金使用效率敏感性不强、未有共建共享不作为的惩罚机制等。

（1）共建共享心态缺乏

由于行政区块切割，“各扫门前雪”心态严重，不同行政区域内与兄弟地级市之间的合作共建共享心态缺乏，同一城市不同部门的共建共享合作比较薄弱。有些城市甚至为了提高招商引资的竞争力，在共建共享上存在认识上的问题，甚至具有排他心态，合作共赢意识淡漠。

（2）推动共建共享执行主体的微观动力不足

目前大部分共建共享主要由政府部门主导，部门工作人员在共建共享方面大有作为也未建立起相应的奖励机制。相反，共建共享可能意味着增加一些部门的工作量，导致微观执行人员推进共建共享的动力不足。

（3）共享利益分配机制缺失

共享需要体现互惠互利，你来我往。但在共享利益分配方面，目前尚未发现有机制来保证分享者也能在其他方面得到好处。

（4）对资金使用效率敏感性不强

共建共享可以提高效率，减少走弯路，减少重复投资等。很多交通基建项目是政府投资，投资建设管理方对于资金的使用效率不是太敏感，特别是一些按实结算的项目，最后由纳税人买单，建设管理方对节约资金没有内在动力。

（5）未有共建共享不作为的惩罚机制

经常可以看到在一些城乡结合部，有许多断头路或路面已经破旧不堪却长期失修，成为“三不管”地段。出现类似问题，原因在于没有建立共建共享不作为的惩罚机制。

4.收费交通项目管理中存在的问题

目前大部分交通收费项目，收费标准与投资建设成本存在极大的相关性。这样看来似乎是合理的，因为投资总要回报。但实际上，交通收费项目，带有很强的准公益性质，除了发挥其在公益上的作用之外，还应该适当考虑所谓的“转移支付”问题。

从单位里程票价来看，武广高铁为每公里0.43元，贵广高铁为每公里0.31元，前者为后者的1.39倍。客户体验上，武广高铁的票价远高于贵广高铁的票价。实际上，贵广高铁的定价，在某种程度上蕴含着对贵州的扶持，即所谓的转移支付。类似这样的情况，在德国柏林也有，笔者观察发现，相对于市中心地铁来讲，德国柏林市中心到远郊的S线（类似于城轨）的票价性价比高，这里面也是转移支付的理念，是对郊区发展的间接支持。

表4 武广高铁与贵广高铁单位里程票价对比

5.一国两制下通勤存在的问题

目前大陆居民前往香港、澳门，需过关安检，进入香港、澳门安检时间长，通勤效率低。实际上，目前持港澳通行卡的大陆居民，已经可以通过“指纹+刷卡”的方式，快速离开深圳出关；但到了香港关口等待入关时，仍要进行人工安检。既然出关深圳可以采用“指纹+刷卡”的方式，那么入关香港能否也采用类似的方式呢？若出于特殊人群出入境管制考虑，可通过深圳的出关与港澳的入关数据的共享来解决这一问题。

6.交通服务评价上存在的问题

目前，市民对于交通服务大体上是没有太多评价入口的。个别城市例如佛山，市民可对公交服务进行评价，但评价效果并不明显。交通基础设施的项目后评价，也似乎比较少开展，有开展可能也只是对其进行经济上的评价，服务质量的外部评价，似乎没有硬约束。市民通过市长热线等举报的问题，也大多只是考核其解决率，但并未就它本身出现的问题进行考核。

三、粤港澳大湾区城市群陆路交通一体化存在问题的应对之策

粤港澳大湾区城市群陆路交通一体化存在问题的应对策略主要有：规划协同、完善交通结构、实施共建共享补偿机制、政府引领市场运作、实施“转移支付”、香港澳门智能通关、建立评价问责机制。

（一）规划协同

粤港澳大湾区已上升为国家战略，其重要程度与重视程度与2010年出台珠三角基础设施规划时不可同日而语。规划的协调部门也由广东省发改委上升到国家层面，应该好好利用这个契机，发挥好交通规划的综合效果，尽早开展规划工作。具体工作包括成立高级别委员会（例如粤港澳大湾区委员会）、开展规划硬约束与问责、利用大数据等技术辅助开展规划等。

1.成立高层级的委员会

针对规划存在的问题，可借鉴美国和日本的做法，筹划成立相关的政府组织或非政府组织，如日本的都市圈整备局、都市圈整备委员会，美国的纽约区域规划协会、纽约城市规划委员会。高层级委员会是推动规划协同的主要执行主体。

2.规划硬约束与问责

在项目预可/工可中，增加与其他地方对接的相关篇章，并使之大致标准化，让工程从可研阶段就开始介入规划对接，落实《珠江三角洲基础设施建设一体化规划（2009—2020年）》中提出的“对未与相邻城市进行衔接的跨地区规划建设项目，原则上不予批准”；对未进行规划对接的实施主体，开展相关的问责或进行相关的信用评价（黑名单）等。

3.技术大数据等技术辅助规划

利用大数据进行交通规划，解决交通规划建模时存在的缺陷，用实际发生的数据来引领规划。交通一体化重点任务在于解决人流、物流问题等，可利用现有大量的互联网平台的物流数据，或者物流公司在大湾区的货物流转数据，进行货物路线规划；可以借助移动手机的数据、高速公路出入口车辆数据、滴滴等网约车平台、港澳通关数据，进行人流规划，从而优化人流、物流的线路需求。

用好已经开通的广珠城轨、广深铁路等平台的订票需求甚至订票查询数据，智能分析路线需求，做好班次、频次的调整；利用好常用接驳线路的数据，开展必要的支线建设。

（二）完善交通结构

轨道交通是专线，车厢容量更大、可扩展性更强，有其天然的优点，例如高效、准点、环保、节能。公路则存在行驶过程中的堵车、准点率问题，运行过程中交通事故产生的风险更高。表2也用数据说明了轨道交通在客运与货运上具备优势。而目前大湾区轨道交通的占比较低，轨道交通密度偏低。

应大力发展轨道交通，包括地铁、城轨、轻轨、高铁等。粤港澳大湾区核心城市核心城区内部通勤以地铁为主，其他地方通勤以轻轨之类为主，湾区内城市之间的通勤以城轨为主，隔岸相对的深圳与中山尽快推进深中通道，港珠澳大桥通车后则可以实现香港、珠海、澳门三地的快速连接。

可以考虑丰富轨道交通的功能。目前大部分轨道交通的功能比较单一，多是以客运为主。实际上，按照欧洲一些城市的经验，可以探讨轨道交通功能丰富化，在条件成熟的城轨或者轻轨，研究在白天的繁忙时段（5∶00-24∶00）开展客运，在深夜时段(0∶00-5∶00)开展货运，增加运能，这样的路段在设计时必须充分考虑到客运与货运两种功能。当然这可能会涉及客运与货运的协调与维稳问题，而且目前铁路运输体制管理上，管理单位可能存在内生动力不足的问题。

推进广珠城轨支线等线路的建设。目前珠江东岸轨道交通推进顺利，珠江西岸的轨道交通有广珠城轨，现在的建设基本停滞，可探讨利用现有的基础，进行延伸，或者开支线，同时降低通勤成本，提高发车频次，必要时政府进行适当补贴。

（三）实施共建共享补偿机制

由粤港澳大湾区委员会（或类似机构）牵头建立共建共享补偿机制，建立共建共享基金，整合共享信息系统，建立共建共享黑名单制度。

对于交通一体化建设的共建共享贡献资金、建筑实体、信息、优秀建议的地方政府/企业，进行加分；对于在共建共享过程中淡漠的地方政府/企业，或者对共建共享产生负面影响的地方政府/企业，进行减分。每3至5年进行分值汇总，对低分序列进入一定比例的，纳入黑名单。对纳入黑名单的地方政府，需要缴纳一定数额的资金充实共建共享基金；对优秀的地方政府/企业纳入白名单，可以享受一定数额的共建共享基金。

由粤港澳大湾区委员会（或类似机构）牵头整合现在的信息系统或新建立更高层面的信息系统，推进规划、立项、各项报批手续、征拆难点、标准、规划对接现状与需求等过程中的各类信息的共享。对提供有效信息者给予表彰，对长期不提供信息者给予通报批评。对共建共享较差的地方政府，问责其地方行政负责人。

（四）政府引领，市场运作

目前大量的基础设施项目主要还是由政府或者国有企业主导去实施，资金来源主要还是以财政投入为主。可以借鉴香港地铁以及国际通用的TOD运作模式。大陆一些城市也开始这样的探索，但是土地招拍挂机制的限制，使得TOD模式的实施存在相当的难度。

建议利用粤港澳大湾区已经上升为国家战略的有利契机，向国家争取政策红利，在大湾区内实行比较灵活的土地制度，同时为了不动摇国家土地招拍挂政策，可以将土地政策的例外区域限制在大湾区的基础设施建设领域，同时加强督查、强化问责，使土地政策真正为推进基础设施的建设开花结果。

土地政策若能得到局部突破，则可能大面积盘活资源，政府引领，市场运作的TOD等模式，大大提升项目综合开发，更加快速推进一体化，同时可能也可以较好地解决当下存在的征地拆迁问题。

（五）实施“转移支付”

在粤港澳大湾区交通一体化建设过程中，需要在一定程度上采用“先富带动后富”的政策，对相对落后的地方，开展更多类似于贵广高铁这样的“转移支付”，降低交通基础设施的使用成本，提升社会效率，间接扶贫相对落后的地区，实现精准扶贫，这也是广义交通一体化应有之义。对于采用PPP模式的项目，也可以通过适当的可行性缺口补贴，降低交通一体化的通勤成本。

（六）实施更为智能的香港澳门通关措施

1.转变理念

香港澳门通关难，主要的关卡还是在香港以及澳门。目前这种通关模式来源于十几年前开始实施港澳通行证的年代，香港澳门也惯性地延续十几年前的做法。这样的做法可能有控制入港澳客流荷载的考量，但是通过降低通行效率的方式来提高通行成本，从而控制人流，实在不是一个好的策略。如果香港澳门真的有游客负荷需求，可否参照一些景区，实施总客流管制。它需要做的配套是及时在手机APP应用等终端发布人流情况，并且最好可以预约，预约时也可以对一些能提供证明的重要商务活动、出境转机等提高优化级别，确保其在预约人数满员时仍旧可以通关。办法总比困难多，关键是要先转变理念。

2.技术辅助手段

采用指纹技术、脸部识别技术，辅助开展通关检查，提高通关效率，确保通关安全。

3.通关信用评价机制

建立通关人员黑名单制度。对“水客”等并非真正需要通关的人员或者有案底的人员等，实施黑名单制度。

（七）建立评价问责机制

在交通工程规划、工程可行性研究时，就加入衔接周边交通的要求；在工程验收时，增加预留接口、标准统一、后续所需对接说明等交通一体化所需的指标的验收；对于工程开展后评价，特别是由公众开展评价，由大湾区委员会（或类似机构）牵头或委托民间机构开展，结合黑名单制度，将经常差评的纳入黑名单，并开展相应的惩罚与问责。

四、结论

随着粤港澳大湾区上升为国家战略，交通基础设施一体化成为近阶段粤港澳大湾区推进的重要工作任务。交通一体化对于粤港澳大湾区有着极为重要的意义，有利于提高交通运作整体效率，降低运输成本，是宜居宜业、区域协同的重要基础以及先导条件，是大湾区加速一体化的重要保障，是大湾区建设不可或缺的工作。

粤港澳大湾区城市群陆路交通一体化存在许多问题，主要体现在交通规划起步慢、交通规划零散；交通结构上过度依赖公路、轨道交通发展相对滞后、轨道交通密度偏低；交通共建共享上缺乏共建共享心态、推动共建共享执行主体的微观动力不足、共享利益分配机制缺失、对资金使用效率敏感性不强、未有共建共享不作为的惩罚机制；交通工程项目实施过程中，由于国家土地政策约束，类似于国际上比较通用的TOD综合开发模式，似乎很难有发挥的空间，项目所需用地中征地拆迁协调难度大等；收费交通项目管理中，适当考虑所谓的“转移支付”支持相对欠发达地区的理念尚未深入；一国两制下通勤中入关效率低；交通服务评价缺失；等等。

针对粤港澳大湾区城市群陆路交通一体化存在的问题，本文提出了相应的对策。主要有如下：一是开展规划协同，应用好上升为国家战略的契机，成立高级别委员会（例如粤港澳大湾区委员会），提升综合规划的层级，发挥交通规划的综合效果，尽早开展规划工作，开展规划硬约束与问责、利用大数据等技术辅助开展规划。二是完善交通结构，大力发展运能效率更高的轨道交通，探索城轨、轻轨等运输功能丰富化的问题。三是实施共建共享补偿机制，由粤港澳大湾区委员会（或类似机构）牵头建立共建共享补偿机制与共享信息系统，对共建共享进行评分，建立共建共享黑名单制度。四是争取土地政策局部突破，为TOD等模式的推进创造条件，实现政府引领、市场运作的基建模式。五是树立“转移支付”的理念，适当降低欠发达地区对交通基础设施的使用费用。六是转变观念，实施更为智能的香港澳门通关。七是建立评价问责机制。

粤港澳大湾区城市群陆路交通一体化的推进是一个较长时间的过程，推进会遇到很多困难，应尽早做好整体规划，建立协同机制，抓重点任务推进，尽早开花结果。

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