政府投资建设项目绩效审计程序与方法

夏诗明

一、引言

绩效审计最早起源于上世纪三十年代的美国，凯恩斯经济学的风靡扩大了政府的职能，绩效审计因而得以产生。在上世纪七十年代，新公共管理运动的浪潮推动了绩效审计的进步，当时的美国政府提出了“3E”审计，3E即Economy（经济性）、efficiency（效率性）、Effectiveness（效果性）。3E审计在我国大陆地区被称为绩效审计。

绩效审计产生的根本原因是公共资源的委托代理与政府的公共资源受托责任。公共资源的特点是规模庞大、产权归全民所有，但是需要政府来管理与支配。因此，公共资源存在委托代理问题，委托人即全体公民，受托人为政府。政府所承担的受托公共资源管理责任要求其在预算支出的过程中不仅要遵守相关法律、规章与制度，还应当注重公共资源管理的结果及其业绩的好坏，在此背景下绩效审计应运而生。

在我国，绩效审计一词首次被列入审计署的文件中是2008年的审计署工作规划，此前相近的概念被称为效益审计，主要针对国有企业。尽管该规划要求2012年之后全面实施绩效审计，但是到目前为止绩效审计并没有成为政府审计部门的主要工作内容。我国的绩效审计工作还需要大力地推动才能步入正轨。

二、政府投资建设项目绩效审计的内涵

政府投资建设项目一般是指由政府发起或主导参与的，资金来自于税收、政府债务、外国或国际组织的固定资产投资项目。政府投资项目的建设与运营支撑着我国经济的高速增长，近年来，我国的基础设施建设更是进入了爆发式增长的时代，2008年为了应对全球金融风暴，我国政府推出的四万亿经济刺激计划中，基础建设投资占了3.63万亿。在后金融危机时代，政府投资建设项目的规模仍在迅速扩大。

图1 2011—2015年国家资金固定资产投资额统计

随着政府投资建设项目规模的扩大，与之相关的许多问题也逐渐暴露出来，不少政府投资建设项目都存在着投资失控或管理低效的问题，政府投资建设项目中存在的一些管理缺陷导致了其中大面积的效率低下问题。政府审计部门将建设项目绩效审计纳入工作重点势在必行。

与其他类型的绩效审计相似，政府投资建设项目的绩效审计一般是指审计机关或被委托的机构派遣专业人员对被审计单位所主导或参与建设的工程项目的绩效情况进行检查，并根据实际情况对绩效做出综合评价，同时对所发现的问题提出相应意见的一个过程。对政府投资项目进行绩效审计时评价的维度有三个：经济性、效率性与效果性。

政府投资建设项目效率性主要包含对建设资金的管理效率以及建设速率。尽管政府投资项目所使用的资金融资成本一般不高，但是对于这笔资金的使用效率是审计人员应当重点关注的问题，在审计过程中工作人员需要对资金的到位、使用、是否存在违规使用等情况保持警醒，防止存在挪用或套取资金的情况。工期的效率则相对比较容易评价，直接与预计工期比较即可。经济性则表明该项目在实现预计成果的前提下，应当尽量减少资金的使用，防止出现过多的资金浪费在不必要的功能上。效果性指标则是为了评价该投资项目投入使用后，能否实现工程投资决策时所期望达到的目的，能否对当地的国民经济、居民就业、产业升级等带来预期的正面影响。

三、政府投资建设项目绩效审计的程序

与其他类型的审计工作相似，政府投资项目绩效审计一般分为四个阶段：准备阶段、实施阶段、报告阶段和后续阶段。

准备阶段主要是审计立项之后，审计人员在进驻被审计单位之前索要进行的一些工作。主要包括四个步骤：选择绩效审计目标、进行审前调查、编制审计计划和初步研究并发出审计通知书。首先，审计机关进行一般性考察，结合被审计单位以及项目的基本情况和舆论与公众的意见与要求等，确定未来一阶段内需要实施绩效审计的单位及项目。在确定了实施绩效审计的单位及项目之后，审计人员需要进行审前调查，这样可以为编制审计计划提供依据。审前调查时审计人员需要了解被审计项目的管理、实施机构及权限；项目的效益目标；有关部门的责任关系；项目和利益关联方的环境；项目有关的公共资源等。在此之后，审计机关需要根据了解到的情况编制审计计划，包括审计框架的确立以及对审计工作的筹划。在选定项目并且编制成审计计划后，审计人员就需要对被审计单位进行初步研究，随后正式发出审计通知书并进驻被审计单位。

实施阶段是审计主体作用于审计客体，完成检查、取证、分析、评价等多项工作的阶段。首先驻点审计人员应根据事先列好的审计计划进行详细调查，同时对项目管理的重要内控制度进行控制测试，评价项目管理的控制是否有效；同时还应收集项目相关的资料，包括财政财务资料、工程勘察设计图纸、签订的合同等，评价资料的真实性、完整性、可靠性。随后审计人员在收集到的大量资料的基础上，对其进行测试、对比分析，通过发现矛盾来挖掘疑点。可以采用的手段包括抽样检查、程序分析等。在对上文提到的资料项目进行综合性的分析以及评价之后，审计人员就应当与专家商讨，并综合被审计单位工作人员的相关意见后提出相应的改进建议，同时总结出审计结论，本过程设计的工作应当记录进审计工作底稿中。

在上述的审计具体任务完成之后，审计人员需要根据第二阶段即实施阶段所检查评价的情况和提出的相应建议编写正式的审计报告，并得出审计结论，这就是报告阶段。首先审计工作人员将审计工作底稿反映的情况与问题汇总，进行分析归类，然后将各问题进行评价与汇总，与选定的标准进行比对，得出审计结果与审计结论。在上述工作的基础上，审计工作小组需要结合实际对被审计的政府投资建设项目进行综合客观评价，相应提出切实可行的改进建议。政府建设项目绩效审计报告中所需要考虑的方面至少应当包括：审计项目背景、审计执行过程、被审计项目的投资目标及其重要性、被审计项目的现状及管理情况以及是否达到目标、被审计项目的资金来源以及使用情况等。政府投资建设项目的绩效审计报告若不涉及国家机密应当公开，以达到监督相关单位执行的目的。

为了实现国家治理免疫系统论中审计系统实施抵御的功能，审计工作人员应当在审计结论下达之后，继续跟进后续工作，即后续阶段。在第四阶段中，审计机关核实被审计单位是否采取了审计部门提出的建议，有无将建议贯彻落实。政府投资建设项目绩效审计的目的是通过审计建议和实施提高公共部门及项目的效益，因而后续审计十分重要。审计机关可以指定专人联系项目单位，促进审计建议尽快得到落实。

四、政府投资建设项目绩效审计的方法

对政府投资建设项目开展绩效审计的技术方法可以分为两方面：审计资料收集方法与绩效审计评价方法。

审计资料收集方法主要包括：检查，即对纸质或电子的文件与记录进行审查，或对有形资产进行审查；询问，以书面或口头的形式向有关人员了解有关审计事项的信息；外部调查，指向有关第三方进行调查；重新计算，即对相关数据计算的正确性进行核对；重新执行，即重新独立执行有关业务程序或控制活动；分析性复核，通过对获取数据进行比率、趋势等方面的分析，与相似项目的相关数据进行比较时先具体的评价。

我国的相关审计准则对审计机关在实施对政府投资项目的审计工作时应当评价其绩效进行了明确。其方法主要包括：投资决策审计评价法、建设质量评价法等。

投资决策审计评价法需要在分析中结合定性与定量两种方法。工作人员应当从宏观角度出发，以国民经济的视角审视建设项目投资决策，综合考虑国家的产业规划、行业的发展规律以及地区的具体实际，评估该建设项目的规模是否适宜，有无好大喜功的嫌疑，评价该投资项目是否对国民经济发展有促进作用，技术上是否可行，经济上是否符合客观经济规律，该项目能否低于市场固有风险，能否影响项目所在地科技教育文化经济的发展，对环境的影响能否得到控制，对地区居民的就业是否有促进作用等。还应当预测投资回收期，对各方面的因素需要平衡地考虑，排除个别因素的困扰，从大的时间、空间角度评价决策，结合运用技术经济分析的方法，对建设项目可行性研究报告中提出的各项经济指标进行认真核对，以期建设项目能够真正实现初心，带来应有的效益。

建设质量评价法是一种采用定性分析的方法。建设项目想要实现规划的效益，必须要保证项目质量的水平。审计工作人员为了评价建设项目的质量水平，需要检查施工过程中建设、监理单位以及质量监督部门的一些记录文件与日志，并依词判断建设工程的质量是否有保障。此外，施工单位的资质等级以及质量保证体系的相关证书是保证施工质量的基石，施工单位不应出现任何越级承包以及非法转包的行为。审计人员还要检查施工单位关于建筑材料、配件与设备相关的记录，以实现对施工质量的客观评价。

总的来说，政府投资项目绩效审计工作将有利于我国政府国家治理的现代化，但是由于缺乏制度的刚性约束，对该工作的推动仍然任重而道远。

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