80年代以来美国税改对中美贸易影响

朱成坤

一、前言

2017年12月20日，美国国会参议院与众议院分别通过了近30年以来美国最大规模的税改法案。在2017年12月22日，美国总统特朗普在白宫正式签署了税改法案，并宣布税改法案将于2018年正式启动。本次的税改法案主要集中在降低个人所得税率和家庭所得税率、削减公司税、取消企业和个人的部分税务抵扣、提高遗产税门槛等方面。虽然最后两院通过的法案与此前共和党政府提出的税改计划框架相比，减税的力度显得缩水很大，但此次减税法案仍是自80年代里根税改以来美国减税力度最大的一次。

二、此次美国政府进行税务改革的背景及进程

自2008年爆发国际金融危机之后，世界经济遭受重创，而美国作为第一经济强国，受到的危害首当其冲，其经济进入衰退并持续低迷，虽然奥巴马政府及时采取量化宽松的货币政策和扩张性财政政策刺激经济，但由于美国经济受创严重，因此经济并没有显著好转，只是持续温和复苏的态势。而此时全球其他经济体也逐渐复苏，尤其是金融体系以资本市场为主导的发达国家如英国、加拿大、澳大利亚等恢复迅速，中国等亚太国家的经济发展迅速，使美国的国际绝对影响力和竞争力相对下降，因此美国现今急需解决的问题是如何实现本国经济的快速复苏以及做到美国在国际上的影响力不被动摇。

2016年美国大选，共和党特朗普上台执政，其政府强调“美国优先”，并且在政治、经济、国际事务上多重“收缩”。这里的“收缩”政策主要有两方面的含义，一是降低美国在国际政治事务上的干预程度，减少国际公共服务和产品的提供，如美国在2017年6月宣布退出巴黎气候协定；二是加大国内经济及贸易保护力度，如特朗普上任后就退出奥巴马时期力推的跨太平洋伙伴关系协定（TPP），并重新谈判北美自由贸易协定，而且重启一系列贸易保护政策工具。特朗普进行税改也是美国当前“收缩”政策的一部分，这也是特朗普当时在竞选阶段向民众提出的承诺。

2016年10月22日，特朗普在总统大选战中最重要的摇摆州之一宾夕法尼亚州所发表的一次演讲中表示，当选后争取国会通过的第一个法案就是《中产阶级减税及税制简化法案》，他表示希望减轻中产阶级负担，创造至少2500万个工作机会并让美国经济在未来10年增长4%，并期望减税规模达到1.5万亿美元，是美国30年来之最。在2017年9月27日，美国特朗普政府和共和党提出了税改计划框架《改革我们破碎税制的联合框架》；11月2日，众议院共和党派提出一份名为《减税与就业法案》的税改计划，众议院修订的税改方案与特朗普政府所提的框架比较，已经在减税上打了折扣；11月9日，参议院共和党也提出一份《减税及就业法案》，这个版本是在参议院考虑到减少税收带来的赤字的前提下进行修改，与众议院相比又有很大的变化。直至2017年12月20日，美国政府的税改法案正式在两院通过，总统特朗普与12月22日宣布税改法案将于2018年施行。

三、美国历史上经历的税制改革

美国现今施行的税制大体成型于20世纪80年代，至今仍然在运行中，然而世界经济的飞速发展，全球经济一体化与世界经济的多元化变革，使美国的税制不能够很好地发挥促进社会公平与效率的本质作用。若美国的税制不能与其高速发展的经济相适应，则会使各个阶级的收入差距加大，占公民绝大多数的中下层阶级就会要求社会更加公平，于是税改几乎成为历任总统的目标。除本次特朗普税改外，自80年代后美国至今已经进行了三次税制改革，分别是80年代里根政府税改、21世纪初期小布什政府税改以及金融危机后奥巴马政府的税改，此三次税改在不同的时期有不同的背景，对美国经济的影响也不同。

（一）80年代里根政府税改

里根总统1981年上台之际，正值美国“滞胀”最严重的时期，失业率不断上升，财政赤字扩大，巨大的财政赤字对美国的经济发展造成隐患，同时美国对外贸易逆差也不断扩大，由1983年的694亿美元上升到了1984年的近1000亿美元，此时美国成为世界上最大的债务国。在此背景下，里根政府及时做出了政策上的调整，推行供给学派的减税理论，不再采用凯恩斯学派用增减税刺激或抑制消费、投资需求的策略，希望用降低税率来减少政府对于经济的干预，刺激经济增长。

在此理论之下，里根政府在1981年通过《经济复苏和税收法案》，并于1986年通过《税制改革法案》，其主要内容是一系列的减税政策，扩大课税基础以及简化复杂的税制。税改的效果显而易见，美国经济连续6年持续增长，失业率为14年来最低，通货膨胀率比80年代初减少了近三分之一，这样的结果被称为“里根奇迹”。但是这些政策并不是完美的，比如当初制定减少财政赤字的目标并未达到；虽然就业人数增加，但大多都是低薪者，因此人民生活水平没有显著提高；税法本身存在问题，投资税收抵免的取消使美国的基本投资削减至少300亿美元，折旧方法的改变等一系列政策也使美国的资本外流压力加剧。

（二）21世纪初小布什政府的税改

21世纪初，小布什上台后面临克林顿执政黄金发展时期结束，恐怖主义威胁蔓延、互联网泡沫破灭的困境，此时美国经济增长的势头减缓，财政风险隐患开始显现。为防止美国经济衰退，小布什政府推行了大规模减税的政策。2001年美国政府出台《经济增长与减税协调法案》，降低了个人所得税和遗产税；2002年出台《增加就业和原著雇工法案》对企业的税收压力进行减负；2003年出台《就业与增长税收减免协调法案》，进一步降低了个人所得税和资本利得税，希望通过减税来带动经济的增长。

小布什政府减税力度空前，减税政策在短期内起到了一定的增加就业的效果，但是未对美国的经济造成显著的积极刺激，对美国投资拉动不明显，同时降低了美国的储蓄，其次小布什的税改政策有利于高收入阶层，使贫富差距进一步增大，引起中低层人民的不满。自“9·11”事件后，美国采取了过多的军事行动以及反恐措施等使政府开支急剧增加，而同时的减税政策又使政府的收入减少，因此美国的财政形势急剧恶化，2002年起，美国结束了连续4年的财政盈余，且财政赤字逐步扩大，债务占GDP的比重也在逐年攀升。总体来说，小布什的减税政策不如里根政府的作用明显。

（三）金融危机后奥巴马政府的税改

2007年美国遭遇了严重的次贷危机，并由此引发了2008年的全球性的金融危机，奥巴马也正是在此时成为美国历史上第一位黑人总统，而在他上任后不久，美国经济又受到欧洲债务危机的影响，使其通胀下滑，经济增速下行，财政赤字巨大。刻不容缓的局势使奥巴马政府不得不迅速做出反应，货币政策与财政政策双管齐下，在扩大宽松货币政策的同时，出台了刺激经济发展的减税计划。

2008年底奥巴马走马上任，而小布什政府的减税法案到2010年才到期，因此奥巴马在执政初期延续小布什的减税政策。2010年底原减税法案到期，奥巴马原本想废除原减税法案对高收入阶级的减税政策，并加大对中产阶级的减税力度，但是迫于两党派之间的政治斗争与妥协，最终美国政府出台了减税延期的法案《减税法案》。2012年底，该减税法案到期，奥巴马签署了《美国纳税人减税法案》，并于2013年1月1日正式生效。此次减税法案的主要内容有三点：一是提高富人阶级的税收额度，恢复对高收入纳税人的税收扣除和抵免限额的规定等；二是将小布什政府的减税法案中面向中低收入群体的多项减税措施永久化；三是延长了多项公司所得税优惠。

奥巴马政府的减税法案受到了包括对立党派、企业家等在内的多方掣肘，是多方协调的产物，但是仍然在美国经济下滑严重、高失业率、高负债、负GDP增速的危难时期给予美国经济以刺激，使其逐步稳定，失业率下降，财政压力也得以缓解。但是由于同时美国政府进行了三轮量化宽松的货币政策的调整，因此美国经济的颓势得以缓解，不仅是减税政策的作用，更是货币政策的作用，相比之下，减税政策在经济指标上的体现并不明显。

四、以往税改对中美贸易的影响

中美两国的贸易是从20世纪70年代初期开始，但到70年代末期才得到发展。1979年，美国总统尼克松访华，并与周恩来总理在上海签订了联合公报，打开了中美交往的大门。自此之后，双边的贸易和经济技术合作才真正开始兴起。1979年7月，双方缔结贸易协定，解决两国相互给予最惠国待遇问题。1984年1月赵总理访美，同里根总统签订中美工业技术合作协议，此后中美两方又签订了其他促进双方贸易的协定：投资保险和保证协定，互免海运、空运企业运输收入税协定，粮食贸易协议，纺织品贸易协议等等。

（一）80年代里根政府税改

80年代里根总统的税改虽然没有直接刺激两国的经济贸易的发展，但是当时税改政策的出台还是对中美贸易产生了积极的影响。税改中的大减税政策，普遍降低了各种税率，全面提高企业的生产积极性，刺激国民的消费需求，极大地促进了国家生产力的发展，同时扩大国内的投资需求，推动经济的快速发展。而美国经济的增长，失业率降低，人民生活水平改善使得美国对于国际贸易的需求日渐增大。自70年代末到80年代初，中美贸易额每年平均以45%的速度增长，短短几年时间内，美国成为中国最大的贸易伙伴之一，美国对中国的贸易也一直保持巨大的顺差状态，两国的贸易关系正在不断向好的方向发展。

然而在80年代末，中方为改善自身在贸易中的地位，加强了出口商品的种类和数量，却遭到美方的强烈反应，甚至改变了对华的贸易政策。1989年，美国单方面宣布对华实行经济制裁，此后还以人权为由对中国的最惠国待遇进行每年一次的审议，严重违反两国之间贸易关系协定的核心条款，给中美贸易带来极大的不稳定性。在之后的中美双边贸易谈判中，美国态度日趋强硬，使20世纪90年代的中美关系陷入僵局。

（二）21世纪初小布什政府的税改

2001年“9·11”事件后，美国经济受损，造成生产力降低，大大影响了美国的出口，使美国对外进口增加，这就导致美国对外贸易逆差增长迅速。小布什上台之后，在2001—2003年连续三年出台税改法案，使美国获得一定程度上的恢复，加之2004年小布什连任美国总统，保证了美国经济政策的连续性，使其减税政策能够长期化实施，增强了减税政策的作用，为美国经济的增长奠定了基础，也为中美贸易的扩大提供了保障。2004年后，随着减税政策的不断施行，中美贸易获得更进一步的发展。

虽然两国的贸易总额总体趋势是在上升，但是上升速度十分平缓，且在过程上由于美对中的贸易政策变化的原因导致十分曲折。如表1所示，从1991—1999年美国对中国每年的进口贸易总额最低的一年是1991年202亿美元，但美对中出口总额最高的2000年则仅有160亿美元。美对中巨大的贸易逆差将会阻碍两国贸易的发展。

但是随着小布什政府实行的税改政策逐渐实施，并且中国在2001年加入世界贸易组织，全面对外开放，在与其他成员国交易的时候享受最惠国待遇，中国的对外贸易量大大增加，与美国的贸易也呈级数增长。2001年美国对中国的出口总额为192亿美元，仅占其出口总额的2.55%，排在当年各出口国的第10位，而在2010年美国对中国的出口总额达到了919亿美元，占出口总额的7.19%，并且排名升至第3位；2001年美对中进口总额为1093亿美元，仅占其出口总额的9.56%，排在当年各出口国的第4位，而在2010年美国对中国的进口总额达到了3829亿美元，占出口总额的19.46%，并且排名升至第1位。

表1 1991-2000年美国对中国的年度进出口贸易总额（千美元）

通过数据对比，我们可以明显看出在税改政策实施以后的几年中，中美贸易量大大提高，虽然在此期间有过恐怖主义威胁、战争影响、次贷危机和全球金融危机的影响，且中国在进入WTO后贸易量大增，但是不可否认小布什政府的税改在振兴美国经济，改善贸易环境，促进中美贸易增长方面有突出作用。

（三）金融危机后奥巴马政府的税改

奥巴马虽然是在2008年上台，但是小布什政府的减税政策余温犹在，2003年制定的减税法案到2010年才到期，因此奥巴马的减税政策在2010年才得以实施，但奥巴马政府的减税法案在制定的进程中却遭受很大阻力，来自党派之间的竞争、商界企业家的反对等，民主党政府在权衡各方利弊之后，终于出台了2010年的减税延期法案。尽管遭受很大阻力，但是奥巴马仍然在2012年宣布实施新一轮的减税法案，作为平民阶级代表，他将税改法案中对于富人阶级减税以及抵免政策取消，提高对富人的税收额度，将低收入人群的税收减免政策永久化，同时延长多项公司所得税优惠，这使得刚刚经历过金融危机的美国民众大为振奋，经济活力慢慢复苏，消费需求增加，对外贸易也有了很大提高。

在奥巴马税改后的几年，中美贸易增长迅速，特别是美国对中国的出口规模提升明显，2012年的出口总额为1105亿美元，到2013年达到了1217亿美元，仅2013年一年的增长率就达到10.13%，2014年出口总额达到1236亿美元的顶峰；从中国的进口总额同样增长态势明显，2012年进口总额4255亿美元，顶峰的2015年则达到了5040亿美元。中国进口在所有国家中所占份额从2006年起已经超越墨西哥成为第一名，到2016年为止，进口所占份额已经从2006年的16.25%增加到21.42%；同样对中国的出口份额2007年成为第三，仅略低于加拿大和墨西哥，到2016年份额达到7.97%。虽然从2015年开始，中美贸易总额有下滑趋势，但是中美贸易的份额在美国与所有国家贸易的份额中仍然稳中有升。2015年美元升值等一系列问题等使得美国的经济状态有所下滑，因此美国的贸易量大大减少，对中美贸易也有较大影响。

五、特朗普政府税改对中美贸易的影响前瞻

在世界和平与发展的大趋势下，经济全球化发展越来越迅速，各国之间的联系也日益密切。特朗普政府的税制改革政策将会使美国经济在回暖的道路上更加快速的发展，而贸易是依附于经济的，经济的迅速复苏也会进一步使得贸易能够有更大的突破。由于中美两国是经济总量排名世界前两位的国家，因此经济与贸易上的交流必不可少。

在未来几年内，两国的贸易总量仍将会继续增大，但是与以往不同的是在某些产业上的贸易会发生变化。由于美国的税制改革，一部分对于税收比较敏感的企业，将有可能在美国的税率降低后回到美国进行投资，如化工、石油、钢铁、基建等技术密集型和资本密集型企业；对于正在进行全球投资布局、构建新生产体系的新兴行业，如新医药、生物工程、新能源等，此次的税改也将是很大的吸引。但是目前美国的劳动力成本仍然较高，减税政策并不会明显提升其传统制造业等行业的比较优势。

从2001—2016年的中美贸易发展历史上来看，美国向中国出口的机械电子产品占比越来越小，由40.32%降至22.78%，运输行业下降较大，由14.61%降至9.63%，但是蔬菜类产品涨幅巨大，由6.12%升至14.59%；在美国的进口方面，机械电子类产品有较大增长，由32.27%升至48.07%，钢铁和纺织品有较小程度的涨幅，而鞋类产品则占比下降，由11.04%降至3.97%。在特朗普的税改政策实施之后，由于钢铁、化工等产业可能回美国投资，美国对中国的钢铁、橡胶、化工类产品的进口会有所降低，相应的出口则会增加；而纺织品、鞋类、机械电子类等传统制造业类产品美对中的进口会增加，出口会减少。

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