我国影子银行监管存在的问题及对策

2018-05-02李震宇

市场周刊 2018年4期

李震宇

一、我国影子银行体系

（一）对国内外影子银行概念的界定

“影子银行”（shadow banking system）这一概念最早是由保罗用其概括有银行之实但无银行之名的各类银行以外的机构，但并没有给出明确的定义。2008年，著名经济学者蒂莫西·盖特纳（Timothy Geithne）指出，影子银行亦可理解为传统银行体系之外仍然存在着平行于银行的融资体系即“平行银行系统”（见图1）。2008年3月，时任巴塞尔银行监管委员会的副总经理韩瑙恩在东南亚中央银行第43届会议上针对影子银行体系的构成、运营机制以及高杠杆对金融体系的影响进行了系统的阐述。2008年10月，国际货币基金组织(IMF)首次在《全球金融稳定报告》中提出准（类）银行的概念,指出与银行功能相类似的准银行机构是不能加入存款保险组织的，由于其缺乏最后贷款人的支持，不受央行的监管，因此经营风险很高。

图1 影子银行体系与传统银行体系平行

在国内，对影子银行概念的界定一直很模糊，尚未有一个为广大学者所接受的概念。著名学者易宪容指出：但凡有涉及借贷关系及银行表外业务都属于影子银行。中国社会科学院金融研究所金融实验室副主任袁增霆将影子银行定义为对商业银行传统业务具有依附性、替换性及具有信用创造功能的部门和金融工具。

由于研究角度及划分标准不同等原因，对影子银行的定义有所分歧。文章给出的定义为：影子银行是指传统银行体系外的信用中介体系，游离于监管体系之外行使部分传统银行功能，但运营模式、交易方式等都不同于传统银行的金融机构、金融工具及金融运作机制的总和。

（二）影子银行的特点

由表1可以看出影子银行体系有别于传统银行体系，一方面，由于影子银行仍行使着传统银行的部分职能，因此具有期限错配、信贷创造等传统银行所具有的功能。另一方面，由于其游离于监管体系之外，不受中央银行的监管，因此杠杆率较高、风险较大。总的来说，影子银行的特点如下：首先，影子银行最显著的特点之一就是杠杆率过高，为获取更高收益必须采用这种以小博大的运营模式。而影子银行由于不受央行监管，不需要缴纳存款准备金，受到追求利润最大化的驱使就会大量地举债经营，通过少量的资本来撬动数十倍甚至百倍的资金。其次，影子银行还具有期限错配的功能，短期的资金往往是风险回避型的，而影子银行往往将从短期资本市场融资取得的资金用于长期项目投资。这样一旦发生实体经济资金逃离，影子银行体系就会出现资金短缺的问题，严重影响了资金的流动性，具有安全隐患。再次，由于影子银行游离于监管边缘不受或少受监管，因此不透明性则成了其区别于传统商业银行的一大特点。

表1 影子银行体系与传统银行体系的主要区别

资料来源：李志辉、樊莉.影子银行体系的脆弱性分析及对中国的启示

（三）我国影子银行产生的原因

影子银行是经济全球化及金融创新发展过程中的必然产物，传统的融资方式早已无法满足时代发展的需求，为规避监管获取更多的资金，影子银行也随之产生。我国影子银行产生的原因归纳为以下三点：第一，利率管制。从融资角度来看，由于我国并未实行利率市场化，央行对利率的管制使得房地产行业、地方投融资平台及中小企业不得不寻求新的出路。第二，投资需求旺盛，但投资方式较为单一。从投资角度来看，由于近几年国内经济的快速发展，企业与居民的投资需求较为旺盛，而国内资本市场不发达使得企业与居民无法获取更多的投资渠道。第三，金融创新、金融脱媒的影响。从金融中介角度来看，随着金融创新产品的开发资本市场所扮演的角色越来越重要而银行所起到的中介作用则慢慢淡化。同时，为了规避金融管制，资金的供给方则会绕开商业银行直接提供给资金的需求方，影子银行则在此过程中逐渐发展壮大。

二、我国影子银行体系监管现状及存在的问题

（一）构建影子银行监管制度的必要性

从某种角度来看，可以说正是影子银行规模的壮大使得金融市场的系统性风险放大，直接威胁到了全世界范围内金融市场的稳定性。在一定程度上影子银行的规模已经可以与商业银行并驾齐驱，但其受到的监管却远远比不上商业银行。2007年爆发的金融危机一定程度上使得世界各国更清楚地认识到了影子银行的破坏性与危险性，纷纷采取了相应的措施对影子银行加以限制与规范。十八届三中全会以来，我国将大力发挥市场在资源配置中主体作用改为持续推动市场在经济发展中的主导作用，由此可见，推动金融市场开放势在必行。

影子银行对我国经济的影响有以下两个方面。一方面，降低了货币乘数，这样使得央行在制定货币政策时无法进行准确调控。央行能否有效地进行宏观调控，制定有力的货币政策直接取决于货币乘数，但是影子银行直接破坏了商业银行是唯一的信用创造主体的条件，因此货币政策在此时将会失效。

下面可以用货币乘数论来验证其的信用创造过程。设Rd为留存的权益资金比例，0＜(1-Rd)＜1,0＜Rd＜1，（不存在现金漏损）；设△X为最初贷款增加额；设△Y为经过影子银行创造后的资产数目。

另一方面，影子银行对实体经济也产生了一定的冲击。影子银行由于不受或少受监管利率极高，这使得以中小企业为代表的企业运营成本上升，一定程度上影响了实体经济的运行，导致实体经济“空心化”。影子银行的资金较商业银行资金来说更有逐利性，实体经济的利润率大约在3%-5%之间，而影子银行的利率最高达到了182.5%。因此说影子银行的资金真正进入到实体经济的比例并不大，较大一部分都进入到了房地产、大宗商品等高风险、高收益的领域。而一些在传统信用领域具有融资优势的大型国企亦会利用自己的部分资金从事资金拆借活动，在一定程度上充当了影子银行的作用。影子银行的发展改变了资产价格，由于其不需遵循当局对利率的限制，在一定程度上扩展了利率市场化的范围，使得实体经济的“空心化”加剧。

（二）我国影子银行体系的监管现状

近几年来，受央行对商业银行信贷规模调控以及政府部门对房地产行业调控的影响，我国影子银行发展迅速，而影子银行风险问题也由此而生。由于我国金融市场起步较晚，对影子银行的监管还较为保守。一方面希望促进金融市场的蓬勃发展；另一方面，监管部门又担心影子银行的发展会影响货币政策的实施效果，对宏观环境稳定产生影响，因此又对影子银行进行了一定的打压。而2011年爆发的温州民间借贷案件使得监管部门意识到影子银行规模的迅速扩张对金融系统所产生的影响。因此中国证监会主席刘明康在2011年首次把影子银行风险纳入三大风险之一，同时也指出要从根源上防止影子银行的风险传递。

1.对银行内影子银行业务的监管

银信合作方面，银监会先后出台了一系列的文件来规范银信合作。2009年银监会颁发《关于进一步规范银信合作有关事项的通知》,对银信合作的资产进行了规定。2010年8月银监会又下发了《关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》，对资本充足率进行了规定。紧接着，2010年9月，银监会颁发了《信托公司净资本管理办法》，对信托公司的净资本做出了规定。2013年4月，银监会相继下发了《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》及《关于加强2013年地方融资平台贷款风险监管的指导意见》，从资产管理的角度要求建立风险隔离机制并从保护投资者的角度要求进一步强化风险披露机制。

2.对非银行类影子银行机构的监管

首先，对于信贷资产转让，我国对资产信贷转让先后经历了由“堵”到“疏”的两个不同阶段。第一阶段，2009年出台的113号文件明确禁止了信贷资产部分业务的转让，同时还提出了控制信贷资金流入民间借贷市场，要求各商业银行加强对抵押贷款、消费贷款等进行严格控制。第二阶段，考虑到采取禁止的方法并不利于金融市场的发展，因此中国人民银行之后又签署了《贷款转让交易主协议》，允许银行之间进行贷款转让业务，建立了风险可控的交易平台，从而规范了我国信托资产转让市场。

其次，对于第三方支付（P2P），银监会在2011年8月发布了相关文件，提出了要严格防范中介公司从银行获取资金后转而用于民间借贷。然而银监会和中国人民银行均否认有监管责任，这使得目前P2P网络贷款仍处于无准入门槛、无行业标准及无监管机构的三无状态。为防止其演变为地下钱庄、洗钱等非法行为，应设立相应部门对其监管。

最后，对民间借贷的监管仍出台相应的法律监管措施。民间借贷目前仍不处于监控范围内，尽管央行对其利率有一定的规定，要求贷款利率不能超过基准利率的四倍，然而实际操作过程中却无有效的执行机制。央行还规定不允许以个人贷款以及非金融机构为目的吸收存款，然而实际过程中这一行为是很难监控的，所以时有发生。

（三）我国影子银行体系监管存在的问题

影子银行的快速发展对我国尚未成熟的金融业伤害较大，不利于其健康有序的发展，尽管目前我国监管当局已经意识到了对其加强监管的重要性，但对其监管仍存在不少问题。

1.金融监管法规制度体系不完善

随着影子银行的发展，各部门也相继制定了一系列的法律文件对其进行约束。对于理财合作业务，提出了要将商业银行的银信合作业务由表外转入表内，要求各商行严厉查处网点客户经理私自代销第三方产品。对于部分民间融资的监管，由各地方政府进行负责，同时对其贷款利率的上限也有一定的要求，对于网络金融的监管目前还未有相应的监管法规。尽管以上法律法规对于影子银行的监管起到了一定积极作用，但该制度体系尚未完善，仍存在不少问题。

第一，部分法律制度尚未出台。除信托制私募股权基金外，其他私募基金尚未对投资者提出任何要求或出台一定的审查制度。对于小额贷款公司，由于其属于非金融机构，因此公司运作的最高文件只有规章和规范性文件，急需制定正式的法律文件。对于民间借贷，目前仍没有相关法律约束最为严重的高利贷制度，使其借贷标准、违法责任追究等无法可依。对于网络金融，更无任何法律法规就其批准设立、运营模式、风险跟踪提示及信息披露的程度及时限进行规范。第二，部分法律文件无法适应我国影子银行体系，已经过时。对影子银行体系监管的法律法规不完善，会使其在经营过程中缺少明确的行为准则，也使得监管当局在监管的过程中缺乏必要的监管依据及监管尺度，不利于影子银行的规范发展。

2.监管协调机制缺乏有效性

目前我国的主要监管机构在进行监管时，主要关注自身职责范围内的金融机构，与其他机构之间缺乏良好的沟通交流。针对以上问题，中国银监会、证监会及保监会共同签订了一个有利于促进三者协调工作的备忘录，旨在建立起一个“监管联席会议机制”，以保证在严格履行自身监管职责的同时还可兼顾到其他监管机构的工作。尽管在一定程度上起到了协调作用，但考虑到实际情况中监管机构大多以履行自身职责、维护职责范围内机构的规范运营为出发点，该协调机制缺乏相关强制力的保障，并不能发挥理想的作用。

反映在影子银行体系上监管协调失灵的问题主要是多头监管缺乏协调。以网络金融为例，目前仍没有确定的监管机构可以对其经营进行规范限制。对于涉及到网络借贷平台和第三方支付涉及资金流动的监管由中国人民银行负责，但对于其中涉及的基金及保险代销等又属于证监会及保监会的监管范围。加之互联网领域的监管部门也对其进行监管，使得这种交叉业务面临的监管难以协调。这种缺乏协调沟通机制的多头监管格局最终会导致监管效率低下、监管重复与真空并存的问题。

影子银行规模的壮大客观上也反映出了我国金融机构已经逐步向混业经营的模式进行过渡了。而目前的分业监管仍具有不少问题，一方面，存在监管缺失及监管真空，信息资料无法共享。另一方面，更无法及时、动态地监测影子银行所蕴藏的风险，难以及时地落实相关部门的措施。

三、完善对我国影子银行监管的政策性建议

从国外对影子银行的监管中可以看出，各国对待影子银行的态度均为在鼓励其发展的同时加强监管。尽管影子银行的存在对金融体系的稳定性带来了一定的挑战，但其作为货币市场上的主要组成部分之一，仍具有存在和发展的空间。因此在加强监管的同时要注意影子银行体系的稳健性，采用“疏堵结合”的思路。鉴于我国目前仍属于发展中国家，金融市场的发展任重而道远，因此需不断提高我国金融市场改革的深度与广度，借鉴其他国家优秀的理念，制定出具有针对性的监管建议。

（一）完善金融业的法律建设

加强影子银行相关法律法规的建设是我国影子银行得以健康发展的重要外部保障。首先，应当从法律的角度对影子银行的内涵与外延做出清晰明确的界定，将影子银行针对性地纳入法律的监管体系内。构建完善的监管法律法规体系，就需从政策性监管过渡到市场化监管中。使得金融监管有法可依。其次，要从源头上入手，完善影子银行的准入原则。同时根据影子银行的不同特点及发展模式将其分类，针对性地对不同的金融创新产品进行规范。建立起完善的内部控制机制，建立起风险防火墙，使得其的风险得以在企业内部控制。最后，鼓励市场中介等第三方对影子银行的行为进行评估和监测，通过发布定量或定性的报告来弥补政府监管的缺陷，通过市场监管提高效率。

（二）建立各监管机构的协调机制

我国目前实行的是“一行三会”的监管体制，但鉴于当前较多的金融业实质上处于混业经营状态，因此该监管制度无法很好地发挥作用，出现监管真空。加之各监管机构之间缺乏有效的沟通，因此最终导致了监管效率的大幅度降低。考虑到面对危机的时候，欧美等很多国家都有建议一个专门的机制来维持整体市场的平稳，我国也可以吸收他人有用的经验教训，建立一个统一监管机构，专门负责信息的搜集与共享。除此之外，还可以征求各行业的专门人士，集思广益，共同构建出一套完善的金融监管体系。

（三）放宽行政性金融管制，鼓励金融创新

金融危机后，各国纷纷将影子银行体系纳入监管范围内，制定了一套更为严格的法律监管体系，借助市场无形的力量规范影子银行的健康发展。

一方面，大力鼓励金融创新。我国应吸取欧美等发达国家的经验教训，相关部门在减少对影子银行体系行政干预的同时要大力鼓励创新。我国金融结构体系以银行为主导，因此应该加快促进银信合作等银行与其他金融机构间的交叉合作，进行金融创新，顺应市场的发展创造出可以满足不同消费者需要的个性化金融产品。其次，对网络金融的监管应注意规范其运作，保证信息披露制度的公开透明，适当提高网络技术动态监测水平，保障网络金融平台的安全性。在监管的过程中，我们应以辩证的眼光看待金融创新与金融监管的关系。既要将风险控制在一定的范围内，制造一个良好的金融环境，又要鼓励社会进行金融创新，使其更好地在新常态下推动我国经济的持续健康发展。

另一方面，减少行政干预。对影子银行体系的监管要由行政性金融管制转为依法监管。以私募股权基金为例，其发展的初期得益于政府部门的大力支持，然而在推动其进一步发展的同时，应进一步完善信息披露制度，利用市场的力量进行监管，使得影子银行的监管可以顺应市场的发展规律。

四、结论

随着金融自由化与金融创新的发展，影子银行近几年已经发展成了一个新型的市场模式。伴随着影子银行的不断发展，其对我国金融体系所带来的风险也逐步显现出来，从一定程度上说，影子银行是一把双刃剑，若任其发展不加监管，则会导致银行体系的风险蔓延至整个金融体系；若监管过度则又有可能阻碍金融创新，影响到我国金融市场的发展。

文章针对我国影子银行发展中的监管问题，首次展开了比较系统和全面的研究，系统地阐述了影子银行理论，介绍了我国影子银行体系。考虑目前我国所面临的问题，提出了我国加强影子银行监管的对策。指出首先应完善金融业的法律建设；再次健全各监管机构的协调机制；最后放宽行政性金融管制并鼓励金融创新。

目前，影子银行体系监管理论研究还处于起步阶段，因此对影子银行体系的发展和监管的研究必将是我们未来面对的一个重要的课题，强化对影子银行体系的监管，也是今后金融监管部门监管的重点内容。

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