浅议杭州限制活禽交易政策

郑闻呈

2013年上半年，杭州市出现禽流感疫情，禽流感患者都有过接触活禽的经历。随着疫情高发，造成市民恐慌，媒体争先报道。2014年8月5日，杭州市人民政府正式颁布《杭州市限制活禽交易管理办法》，杭州主城区农贸市场开启市场内“活禽零交易”時代，广大市民只能在市场内购杀白上市的冷鲜鸡。该《办法》所称活禽，包括鸡、鸭、鹅、肉鸽、鹌鹑、人工驯养繁殖或者捕获的野生禽类等供食用的禽类动物和养殖或者捕获的各类观赏禽类动物。《办法》规定“在禁止从事活禽交易的区域进行活禽交易的，由市场监管部门处以1000元以上3000元以下罚款”。

1.禽流感概念介绍。H7N9型禽流感，于2013年3月底在上海和安徽两地率先发现。被该病毒感染均在早期出现发热等症状，尚未证实此类病毒是否具有人传染人的特性。该病毒传染源可能为携带H7N9禽流感病毒的禽类。H7N9可经呼吸道传播或密切接触感染禽类的分泌物或排泄物而获得感染，或通过接触病毒污染的环境传播至人。高危人群为从事禽类养殖、销售、宰杀、加工业者，以及在发病前1周内接触过禽类者。

2.国内外限制活禽交易情况

2.1省外情况对照：

上海：上海实行季节性暂停活禽交易。在活禽疫情高危期，全市实行季节性（每年2月至4月）暂停活禽交易。暂停交易期间，定点活禽批发市场和定点活禽零售交易点禁止活禽交易。外省市活禽除运至本市活禽屠宰场进行集中宰杀外，不得直接进入本市交易。

香港：因在市场活禽抽检中检测到禽流感病毒，全港所有活家禽2016年5日起暂停销售。政府相关部门将对所有本地禽场进行巡查并抽样测试，对涉及疫情的活禽摊点进行关闭并消毒清洗。

2.2国外情况对照

美国：美国多个州的《家禽产品检验法》和《肉类检验法》都明确规定，禁止直接向顾客销售活禽，甚至包括经营者在农场或是经营场所内为顾客提供宰杀服务都是禁止的。如果顾客因这类行为而生病，经营主得承担相关连带责任，面临民事处罚或刑事起诉.美国拥有一条从饲养、加工、宰杀直到销售的成熟产业链，生产的所有鸡肉必须经美国农业部检查和审批，而鸡类制品经适当宰杀、加工、检验合格后才能用于销售和食用。

欧洲：欧洲不存在活禽交易。在欧洲，欧盟各成员国会结合本国的实际情况制定一些动物屠宰或者宰杀的法律、法规和规章，宰杀过程一般都会在取得相关资格认证的农场内完成。根据欧盟对动物保护的规定，牲畜或家禽的宰杀，必须在动物无痛苦的情况下进行，传统的宰杀方法在欧洲不能沿用，宰杀必须利用专用工具或电击，还得专业人士执行。欧洲不存在活禽交易。

3.政策执行存在阻力与困难

杭州市出台《杭州市限制活禽交易管理办法》，主城区市场内鲜有看到销售活禽行为。禽流感得到进一步控制。但也存在执法人员执法困难，执法难度大，有少数经营户暗地里偷卖活禽行为。

（1）消费习惯为改变。由于长期消费习惯，百姓对购买“活鸡”需要一时难以改变，从而政策出台，群众表示不理解，遇到执法人员执法收缴活禽，甚至有为偷卖活禽的经营户打掩护现象。“旺盛”需求催生不少流通摊贩贩杀活禽，从而进一步加大监管难度。

（2）冷鲜鸡不受欢迎。群众对冷鲜鸡口感、营养以及安全存在迟疑态度，冷鲜鸡存在“滞销”情况。目前从屠宰场到市场到餐桌冷凝连不够完善，在一定程度上使得鸡肉口感以及营养下降，随着天气炎热，鸡肉容易腐败变质，其食品安全性令人堪忧。

（3）周边地区未限制。杭州主城区实施限制活禽交易，而周边地市未采取相应措施。不少流通摊贩从周边地区偷运活禽进入主城区，由于躲在夜里进行不易发现，给执法增加难度。

（4）违法成本低。《办法》规定场内经营户违法销售活禽处以3千元处罚，而对比香港处罚可8万至10万处罚，以使说九牛一毛，法律震慑力不够。市场周边流动经营户存在一而再，再而三违法贩售活禽行为，但《办法》只针对市场内经营户如何处罚进行说明，对于市场外经营户如何处罚缺乏法律依据，执法人员只有收缴活禽以及贩售工具，由于违法成本低，贩售活禽利润高，从而导致流动摊贩“卷土重来”。

4.完善政策建议及对策

杭州市限制活禽交易从长远来说是利大于弊的，一方面有效控制禽流感传播，一方面避免禽流感爆发大规模捕杀活禽造成养殖户的经济损失。如何完善这一政策，解决老百信购买禽类需求，可以从以下几个方面来改善：

（1）加强“冷凝链”建设。从“活禽屠宰场-农贸市场-消费者”，确保活禽处于全程0—-4摄氏度的冷凝链中，保障杀白禽口感、营养以及安全。

（2）完善法律法规依据。《杭州市限制活禽交易管理办法》中对市场内存在违规销售活禽行为处罚缺少依据，对市场缺乏约束力，对禁止销售活禽市场内经营户违规销售活禽行为，处罚也缺少依据。部门职责分工也存在地带，如居民区自己养的禽类谁监管。进一步加强立法评估，完善《办法》。

（3）加强对社会氛围营造。通过媒体等途径，加强对禽流感危害的宣传，倡导群众居民购买“杀白禽”，改变长期消费习惯。加强对禽类经营户思想教育，督促其遵守法规销售杀白禽类。

（作者单位：西北大学公共管理学院）