土壤环境风险管控制度体系构建路径

摘要：我国基本形成以“土十条”为核心政策，相关配套管理办法、有关技术规范和标准等为基础的土壤环境管理政策体系。但是，这种以行政法规和部门规章组成的土壤环境管理政策，法律约束力相对不足；土壤环境管理技术规范还不系统，全过程风险管控体系有待形成；土壤环境质量监测数据缺乏，使土壤污染防治的针对性不够强。建议健全土壤环境监测体系，加强重点污染物和重点行业、区域的监测，整合相关部门信息资源，实现共享。

关键词：土壤环境；风险；管理

1 概述

土壤是经济社会可持续发展的物质基础，关系人民群众健康，关系美丽中国建设。土壤污染隐蔽性强，难迁移、难扩散、难稀释，且污染效应具有滞后性、累积性等特点，因此，土壤一旦被污染，不仅对环境危害性大，而且治理与修复难度也很大。在吸收国内外经验教训的基础上，我国确定了“预防为主、保护优先、风险管控”的土壤污染防控总体思路，以生态环境部等部门规章、技术规范、质量标准为基础的政策体系。这个政策体系还在逐步完善过程之中。

2 土壤环境管理政策

2.1 《土壤污染防治行动计划》及其评估考核规定

“十二五”期间，随着产业结构调整深入推进大量工业企业关停并转、破产或搬迁，原先的工业企业场地作为城市建设用地被开发利用，土壤环境保护开始得到重视，以规范工业企业场地再开发利用为主的土壤环境管理政策相继出台，如2012年环保部、工信部、国土资源部和住建部联合印发《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》（环发〔2012〕140号），2013年国务院办公厅印发《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》（国办发〔2013〕7号），2014年环保部印发《关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》（环发[2014]66号）。

这些主要立足于规范工业企业场地再开发利用，对被污染场地的排查、合理规划土地用途、严控土地流转、开展环境风险评估和治理修复等提出了具体要求。“十三五”以来，土壤环境管理政策进一步完善。2016年国务院发布的《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”），是中国土壤环境管理的顶层设计，是今后一段时期土壤环境保护的行动纲领。“土十条”坚持问题导向，以农用地和建设用地为重点，确定“预防为主、保护优先、风险管控”的土壤污染防控思路，提出坚守农产品质量和人居环境安全的土壤环境质量底线，对农用地和建设用地土壤环境风险管控和治理修复提出了具体要求。

3 土壤环境安全与风险预警

3.1 土壤环境污染的危害

土壤是自然环境的重要组成部分之一，更是生态系统中不可或缺的因素，而且其与大气和水域等各个环节都存在着能量交换关系。2014年由环保部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。

3.2 土壤环境预警的重要性

土壤环境是人类赖以生存与发展的重要基础，土壤环境的质量对人类的长远发展至关重要。同时土壤还是整个自然生态系统中的重要环节之一，一旦该环节遭受破坏，必然会对整个系统造成连锁反应。凡事预则立，不预则废，对于土壤环境风险管理必然要强化事前管理也即土壤环境风险的预警。通过建立相应的预警管理措施，及时收集土壤环境风险遭受破坏的信息，并通过信息的筛查和分析以及时发出警报，便于相关人员对之进行针对性的处理，进而起到事前监督管理的作用。

4 构建土壤环境风险管控制度体系的路径

4.1 完善土壤污染防治法律法规建设

在起草“土壤污染防治法”过程中，将预防为主、保护优先、风险管控的思想全面贯彻到立法原则、章节设置和具体条款中。全面落实《污染地块土壤环境管理办法（试行）》，在《农用地土壤环境管理办法》《工矿用地土壤环境管理办法》等基础之上进一步的强化土壤风险环境管理意识。

4.2 建立土壤环境信息化管理平台

我国幅员辽阔，土壤环境遭受风险的概率较高，尤其是依靠传统的管理方法，难以起到有效的治理，因此结合科技发展的成果，采用信息化技术是强化管理的重要措施。一方面，通过土壤详查和监测网建设，系统掌握风险情况和管控重点。围绕高风险区域、行业、污染物，布设调查点位、确定调查精度、明确调查方法，使调查结果能够为开展土壤环境风险评价、等级划分和风险管控方案制定提供科学依据；另一方面，通过明确农用耕地、企业用地、商业用地等不同性质的土壤制定相应的管理制度的基础之上，建立全国土壤环境风险管理信息平台，实现信息的共享和资源的高效利用。各地区可将监测到的信息及时上传到信息平台，便于相关单位进行查阅，既可学习相关的管理经验又可以起到出谋划策的作用，还可以为相关单位的土壤环节风险管理起到警示和提醒作用。

4.3 研发土壤环境风险管控模型与方法

从发达国家经验来看，土壤环境风险识别、评价、分级、预测、管控措施效果评估和费效分析等，均需要一整套的技术方法和量化评估模型。在土壤环境风险识别与评价环节，需要建立污染物来源解析、扩散迁移模拟、影响范围识别、农产品超标与人体健康危害评价、生态环境损害评估等技术方法。在土壤环境风险等级划分管理层面上，应结合当地的具体情况建立土壤环境污染筛选模型并据此建立风险评价等级指标，进而确定相应的等级。在土壤環境风险预测层面上，需要结合所获取到的相应的数据以预估风险发展的具体情况和发展形势。最后，结合上述所获取的相关数据，以针对性地强化土壤环境风险管理。

4.4 完善法律和政策法规

除了《土壤污染防治法》需要及时颁布实施外，还需要国家或地方出台土壤环境管理配套实施办法。《污染地块土壤环境管理办法（试行）》依据环保部门职责，对污染地块（包括疑似污染地块）的管理程序加以规范，对污染地块的环境调查与风险评估、风险管控、治理与修复等，土地使用权人、造成土壤污染责任人、专业机构及第三方机构的责任，以及环保部门监管责任等，都予以明确。但在实践中，污染地块的收储、流转、再开发利用等，涉及到环保、国土、规划、建设、经信等多个部门。因此，省级层面应该建立健全相关部门联动监管机制，对污染地块实行闭环管理。目前一些省已经出台了具体办法。

4.5 加快风险管控体系建设

中国土壤环境风险管控工作处于起步阶段。国家层面的相关要求主要体现在“土十条”、《污染地块土壤环境管理办法（试行）》以及新颁布实施的土壤环境质量标准上，但指导实践应用的技术规范还很不够，涉及土壤环境风险管控的法律法规、评价方法和标准、风险管控技术、管控效果评价体系处于相对滞后状态[1]，风险管控体系还没有建立起来。因此，除了要从制度层面继续完善外，也要建立健全土壤污染风险管控配套体系，解决实施过程中可操作性不强的问题。

5 结语

土壤环境是人类生存与发展的重要基础而且是必要要素，土壤环境遭受破坏必然会反噬人类，强化土壤环境风险管理势在必行。政府要从市场管理的角度，加强管理力度，建立并完善相应的管理及惩罚制度；企业要强化社会责任意识，不可因个人私利而损害社会乃至子孙后代的利益；同时，群众要参与其中，共同为土壤环境的管理贡献力量。

参考文献

[1]罗丽.论土壤环境的保护、改善与风险防控[J].北京理工大学学报（社会科学版），2015（6）：124-128.

[2]陆军，马薇.农用地土壤环境分类管理研究[J].环境保护科学，2016，42（4）：6-10.

作者简介：邹明洁，1985年8月16日，女，汉族，江苏无锡，本科，助理工程师，环境咨询方向。

（作者单位：江苏锡澄环境科学研究院有限公司）