济南市投融资体制改革历程、成就与现实思考

赵婷婷

摘 要：自2005年以来，济南市经历了三次重大的投融资体制改革历程。多年来的投融资体制改革取得了诸多改革成效，包括投融资管理体制进一步完善，投融资能力持续增强等。然而改革和发展进程中仍存在一些不可回避的问题，仍需从完善投资政策、创新投资管理方式、促进新投融资平台企业做大做强做优、积极拓宽融资渠道等方面进一步深化投融资体制改革，为推进新旧动能转换、促进“四个中心”建设提供强劲动力。

关键词：济南；投融资体制改革；历程

伴随市场经济飞速发展和社会主义市场经济制度不断完善，济南市逐步加快投融资体制改革步伐。多年来的投融资体制改革取得了诸多改革成效，我市投融资管理体制进一步完善，投融资能力持续增强。然而改革和发展进程中仍存在一些不可回避的问题，接下来仍需以打造四个中心、建设现代泉城为目标，以创新投融资体制机制为突破口，进一步深化投融资体制改革，为全面提高全市投融资效率、促进经济社会持续健康发展提供动力与保障。

一、我市投融资体制改革历程

总体来看，改革历程可以分为三个阶段。

（一）第一阶段：2005年—2011年

2005年7月，为加强政府投融资管理，提高资金使用效益，防范财政风险，济南市出台《济南市人民政府关于政府投融资管理体制改革的意见》，对政府投融资管理体制进行了首次系统性改革。改革内容主要是从加强政府债务管理、强化借贷还款责任、统一管理政府建设资金、促进事业单位改革以及提高资金使用效益等多角度出发，成立市政府投融资管理领导小组，作为政府投融资管理的决策层。这之后成立了5家投融资管理中心，包括济南市政府投融资管理中心、济南市城市建设投融资管理中心、济南市西区投融资管理中心、济南市旧城改造投融资管理中心、济南市小清河投融资管理中心，同时组建济南市国有资产运营有限企业、济南市城市建设投资有限企业、济南市西区建设投资有限企业、济南市旧城改造投资运营有限企业、济南市小清河开发建设投资有限企业5家平台企业，与投融资管理中心一套机构、两个牌子。作为政府的投融资平台，其直接隶属政府管理，承担着政府授权范围内的规划、建设、投资和融资职责，其中市级5家平台企业全部为正局级全额事业单位。从融资形式看，除市城市建设投融资管理中心发行的企业债券由政府提供承诺担保书外，主要是政府信用贷款，并利用政府土地预期收益作为还款主要来源。

这一阶段的改革，建立了“决策、执行、监督”三权分离的管理体制和“自求平衡、良性循环、滚动发展”的运行机制。各融资平台企业积极开展融资工作，为济南市政府全面完成省市重点工程项目，促进省城现代化建设提供了制度和资金保障。

（二）第二阶段：2011年—2017年

為认真贯彻国务院加强地方政府融资平台企业管理的要求，切实防范和化解财政金融风险，2011年9月，济南市出台《济南市人民政府关于印发济南市投融资平台企业改革实施方案的通知》，推动全市5家投融资平台企业实施市场化改革。改革内容主要包括五大方面。一是对5大平台进行整合和企业制改革。将原有的5家平台企业整合组建为济南城市建设投资集团有限企业、济南西城投资开发集团有限企业、济南旧城开发投资集团有限企业、济南滨河新区建设投资集团有限企业4个企业。改变4家平台原有一套机构两个牌子的现状，暂时保留5家中心的事业牌子，将平台由全额拨款的事业单位改革成具有独立法人资格的国有独资企业，由市国资委代表政府行使国有资本的出资人职责。市政府明确企业主营业务，充实企业资本金，注入经营性优质资产，优化资本结构，深化产权改革，完善企业法人治理结构和激励约束机制，不断做大、做实、做强企业。二是加强人员管理。冻结改制企业现有事业编制人员及身份，实行老人老办法，新人新办法，现有在编人员保留事业身份，由改制后企业承接现有全部人员，依法签订《劳动合同》，建立企业化的用工和分配制度。三是合理界定改制企业业务范围。在现有城市建设格局相对不变的情况下，改制企业主要业务范围包括：受政府委托具体实施集体土地征收，国有土地收购和熟化等相关工作；承担政府公益性项目建设；进行资产运营；从事房地产经营开发。四是完善债务管理体制，对于存量债务，按照“谁建设、谁受益、谁还款”的原则进行清理、移交、分解到具体用款单位，实现借、用、还主体一致。五是完善企业法人治理结构和激励约束机制。改革后，改制企业实行国有独资企业管理体制。按照新《企业法》的要求，规范企业章程，建立程序规范、决策高效、运营有力、监督到位的企业法人治理结构和激励约束机制。2011年11月，济南市政府投融资管理办公室成立，对4大集团行使国有资产出资人管理权。2012年1月，四大投资集团正式挂牌，四大投融资平台全部由事业单位“变身”为企业。至此，济南市政府投融资体制改革框架基本建立。

这一阶段的改革，在整合原有融资平台企业的基础上，推动融资平台企业市场化改革，使其由原来单纯的融资载体转变为有优质资产、主营业务、现金流循环、融资能力和偿债实力的“借用还”一体的集团企业，真正成为自主经营、自负盈亏、独立承担民事责任的市场主体，确保国有资产保值增值，更好地发挥保障城市建设的作用。

（三）第三阶段：2017年至今

为进一步深化投融资体制改革，提升国有资本、国有资产统筹运营能力，实现政企分开、政资分开，做大做强投融资平台，2017年5月，济南市发布《济南市市级投融资平台整合调整方案》，新一轮投融资管理运行体制改革启动。改革的主要内容就是对原有的投融资平台进行功能性整合，一是突出城市投资功能，将济南旧城开发投资集团、济南城市建设投资集团合并组建城市投资集团；二是突出城市建设功能，将济南西城投资开发集团、济南滨河新区建设投资集团合并组建城市建设集团；三是突出服务实体经济发展功能，保留产业发展投资集团；四是突出单一公共服务功能，保留轨道交通集团；五是突出金融功能，成立金融控股集团；六是突出行业管理功能，成立文旅发展集团。综合来看，此次改革核心在于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，改革重点放在了对于投融资平台企业的进一步市场化、规范化调整。

通过功能性整合，济南投融资体制已初步形成按照功能划分的投融资平台发展理念与基本框架，通过全市通盘考虑明确各投融资平台功能定位，形成各司其职、各负其责、互为补充、合力推进的投融资体系格局，将为全市城市建设与产业发展提供更为专业、高效、成熟、经济的投融资服务。

二、我市投融资体制改革成效显著

（一）投融资平台市场化水平不断提高

一是引导平台企业积极探索建立投融资市场化机制。通过对市级各平台债务规模、结构与其储备土地存量匹配情况进行对比分析、梳理、评估，针对全市城建债务总体情况和风险现状，鼓励改制企业运用市场化方式经营基础设施建设项目、大型公益性项目、国有土地收购和熟化等工作，既调动各集团的积极性，又明确了政府重点项目投资来源，防止重建设、轻管理，资金来源不落实的政企职责不分的局面出现。二是促进各集团建立了“自求平衡、良性循环、滚动发展”的集团运行机制。各集团根据承担的建设项目自行举债，实现借用还一体化，形成债务是企业法人债务，责任主体是集团企业，既强化了各集团效率建设的自我管理，也为防范财政金融风险奠定了良好基础。通过市场化改革，四大投资集团企业由过去行使代表政府统一对外融资、统一管理政府项目投资以及国有资产授权管理等职能的事业单位，顺利转变为集投资、融资、建设、运营为一体的集团企业，是自主经营、自负盈亏、独立承担民事责任的市场主体。这是地方投融资平台作为重要的建设融资模式在新形势下改革和转型的重要方向，也是多年来济南市投融资体制改革的一个重要内容与成效。

（二）投融资平台融资能力不断增强

一是鼓励改制企业灵活运用企业债券、股权融资、信托计划等融资渠道，创新直接融资方式，扩大直接融资规模；鼓励企业通过兼并、重组、收购等方式壮大自身实力。二是进一步强化企业的土地熟化和储备功能，通过土地捆绑、合资合作等多种方式，引进社会资本参与征收熟化，土地储备、整理和开发工作。三是积极尝试采用BT（建设-转让）、BOT（建设-运营-转让）、TOT（转让-运营-转让）和PPP（政府项目与民间合作）等多种方式，加快城建项目的融资创新。四是在调研评估基础上，采取注入资金、资产等措施，促进各集团企业资产规模不断增长扩大，资产结构不断优化，负债率大大降低，已达到银行融资资产负债率不得高于80%的条件。丰富的资金来源、多元化的融资形式与各种新型融资工具带来了政府投资规模的不断提高，特别是近几年来政府投资保持加速增长态势，项目数量和项目规模均有较大提升，为全市基础设施公用事业发展与城镇化建设做出了重要贡献。

（三）投融资管理体制机制更加完善

一是由市政府投融资管理办公室根据政府授权代市财政履行出资人职责，建立了程序科学、运作规范、监管严格的政府投融资管理体制机制。市投融资办根据政府项目投资计划，及时编制和下达政府投融资计划，明确投资、融资和国有资产保值增值任务，不断完善政府决策机制。二是各集团作为执行层，按照下达计划及时进行土地熟化、项目建设和资产运营。三是向每个集团派驻监事会主席，完善企业法人治理结构，建立派驻监事会主席制度，搭建出资人和出资企业联系桥梁。四是与出资人日常监管密切结合，内部监督与外部监管形成合力，规范企业重大决策、对外投资和资产处置行为，维护出资人利益，不断完善监督机制。五是实行年薪制，对集团负责人年度经营业绩进行考核，对工资总额进行控制，不断完善激励奖惩机制，有效调动积极性。决策、执行、监督和奖惩机制融为一体，各环节职责分明、管理科学，进一步完善了投融资管理体制机制。

（四）投融资监管模式趋于成熟

一是在融资决策方面，市县两级政府都建立了政府主要领导任组长、政府相关部门负责人参加的政府投融资管理领导小组，加强对政府投融资工作的领导。二是在制度建设方面，相继制定了《济南市政府投融资计划管理办法》、《济南市政府投融资建设项目审计监督办法》、《济南市政府投融资资产管理办法》、《济南市政府投融资监督办法》、《济南市政府投融资财务监察工作规程》等规章制度，保障了政府投融资平台科学规范运营。三是在规范资金使用和会计核算方面，通过建立政府投融资统一会计核算体系，规范了融资和资金使用流程，明确了全市政府投融资会计核算主体，统一了核算口径，满足了各平台日常核算的需要，达到市有关部门实施监控资金和控制风险的要求。四是在项目建设资金管理方面，监察、财政、审计等部门成立联合审计办公室对项目建设全过程跟踪审计，市财政局派两名副局级干部担任市级平台企业的财务监察专员。各县（市）区及济南高新区也根据本地实际，通过强化预算执行管理，实行全方位、全过程监督，有效控制成本，减少资金浪费，防止违法违规行为，杜绝不合理开支。全市基本建立了“决策科学、操作规范、监管有力”的政府投融资运营监管体系，投融资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管。

三、我市投融资体制仍面临的问题与对策思考

（一）我市投融资体制仍面临的问题

前期投融资体制改革成效非常显著。但在改革和发展进程中，也存在一定困难和问题，成为制约经济发展活力的重要掣肘。一是投融资活动中政府职能转变不到位。在“十三五”时期深化供给侧结构性改革、加快政府职能转变的大背景下，投融资体制改革的核心內容是促进政企分开，更好发挥政府作用，但我市政府缺位、越位现象并存，一定程度上阻碍了政府投融资活动的效率化与专业化。二是投融资平台运营管理仍缺乏规范性。投融资平台是地方政府加快城市开发建设、推进经济社会发展的重要力量，但在政府职能尚未实现全面转变情况下，投融资平台既受到政府部门的不合理干预，又缺乏自我改革的内生动力，因此多年来在运营管理中缺乏规范性，在资本运作、治理结构、经营管理等方面均积累了不少问题。三是投融资平台的功能性整合将面临多重挑战。一方面，融资平台的功能性整合仍需解决部分历史遗留问题，包括整合之前已经形成的负债如何实现顺利过渡，平台企业旧有的管理理念、运行机制、企业文化等方面如何进行适应性调整等。另一方面，融资平台的功能性整合将带来新的难题，比如整合之后原有的未完成投资项目将面临持续资金注入与持续建设的资金压力等。四是多元化融资体系尚未完全建立。目前来看，政府投融资活动对传统融资平台仍然存有依赖性，而随着全国信贷收紧、监管更为严格化规范化，这种依赖传统融资平台的政府融资将逐渐遭遇瓶颈。与此同时，当前融资渠道拓展性与创新性不足，地方政府债券规模较小，融资渠道的创新性尝试较少，难以形成对全市发展建设的充分资金支撑。

（二）我市进一步深化投融资体制改革的思路

以打造四个中心、建设现代泉城为目标，以创新投融资体制机制为突破口，完善投融资政策，拓宽投融资渠道，优化投融资模式，着力构建城乡发展投融资体系，为全面提高全市投融资效率、促进经济社会持续健康发展提供动力与保障。

1.完善投资政策

一是完善简政放权政策。以放开准入为主线，打破各种隐形障碍。进一步取消和减少前置审批条件和审批事项，做好与中央、省级同步下放审批权限工作，不断提升基层政府能力素质，确保顺利承接。同时，逐步明确地方政府投资范围，建立政府投资范围定期评估调整机制。二是完善项目服务政策。完善项目储备政策，构建项目服务的政策体系与激励机制，提高项目服务力度。逐步完善民间资本参与城镇建设与产业发展的政策规则和制度体系，通过研究制定科学的融资管理、投资回报、风险管控等制度，强化项目可行性论证机制，提高政府投资服务质量和效益，对优质民间资本形成鼓励和吸引。三是完善投资激励政策。完善民间资本参与城镇建设与产业发展的合作机制，以较好的回报率作鼓励，对社会资本形成利益驱动。

2.创新投资管理方式

一是充实项目投融资对接策略，促进优质投资项目与优质资本的“双优结合”。通过构建投融资信息系统平台、提供路演推介载体平台等方式，促进投融资双方充分交流考察投资价值、融资需求等，实现择优匹配。二是依托互联网信息技术，实现政府投资项目库网上一体化管理。通过统一纳入政府投资项目库，可以实现按照轻重缓急进行合理排序，进行滚动管理，提高项目管理效率。三是建立网上跟踪服务制度，全面掌握项目建设特别是重点项目建设工作的进展，利用掌握的国家政策、产业政策和市场准入等方面的优势，及时向项目单位提供最优最佳的方向性选择，促进项目能够最快最短的时间内进行建设，抢占市场先机，不断推进项目建设工作有序、稳步开展，尽快实现经济社会效益，促进全市经济发展。

3.促进新投融资平台企业做大做强做优

一是有序解决功能性整合后的遗留问题。一方面，充分论证、协调债务的平稳过度问题，严格按照存量债务协议约定偿还，严格防止转嫁偿债责任和逃废债务，同时建立系统、规范、长效的偿债机制，对偿债压力较大的新平台企业采取一次性财政补助、贷款贴息、注入优质现金流或债转股等方式实现解困。另一方面，积极稳妥解决未完成建设项目的后期资金保障问题，特别是一些建设周期长、投入大、收益较低的准公益类和公益类项目，应重新明确各项目建设责任主体，及时做好功能性整合后的项目衔接工作。二是稳步推进新投融资平台企业规范化、市场化发展。制定平台企业功能性发展战略，完善企业法人治理结构，促进平台企业市场化经营，提高经营效率与盈利能力，促进平台公司的高效规范运行和可持续性发展。

4.积极拓宽融资渠道

一是积极推广运用政府和社会资本合作模式，推动投资主体多元化。通过采取BOT、BTO、BOO、BOOT、ABS等公私合作、股权合作的投资模式，鼓励、支持和引导社会资本平等参与项目的投资与运营，努力实现投资主体多元化、资金来源社会化、经营机制市场化、管理方式科學化，以此解决重大基础设施和市政工程建设领域存在的资金紧缺、机制僵化等突出问题。二是创新市场化融资手段。可以依托新投融资平台企业，积极发展项目收益债及可转换债券、永续票据等股债结合产品；推进基础设施资产证券化试点，最大限度地实现城市公共资源效用最大化；探索创新信贷服务，支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务。三是秉持开放型融资理念，借助我市构建开放型经济新体制的大趋势吸引市外资金与境外直接投资。推动金融控股集团的金融业务向国际化发展，扶持、鼓励有一定经济实力的企业到境外上市，支持中外资金融机构与类金融机构深化股权、业务等方面的战略合作。