基于应对能力提升的公共危机新形态及 危机学习问题研究

[摘 要]公共危机“类质同象”新形态对政府危机治理提出了新要求。危机学习是危机应对能力提升不可或缺的途径，但目前危机学习呈现“内卷化”状态，存在着忽视公众意见、敷衍应付、反应迟缓、缺乏主动性等问题，从而使得政府部门遭遇危机应对能力提升不足的挑战。应以公众关切为导向，完善危机学习的基础设施，优化危机学习方式，将危机学习与危机应对策略改进有机结合，健全常态化危机学习的激励机制，从方向、条件、方法、效力、动力等角度探寻优化危机学习路径，进而推动政府部门公共危机应对能力的提升。

[关键词]公共危机“类质同象”；危机学习；“内卷化”状态；公众关切导向；危机应对能力

[中图分类号]D631.43 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2018）01-0078-07

近几年，公共危机频繁发生。公共危机“具有相当大的破坏性”[1]，会造成“旧秩序的破坏与新境况导致的无序”[2]，使得“原有的社会秩序已无法维持人们之间的正常关系结构”[3]，加之其突发性，“没有留给人们足够的准备时间与空间”，以至于“人们在公共危机爆发时往往是手足无措，从而加剧社会秩序的失序”[4]。由此引发学界对于公共危机的广泛讨论。

然而，梳理学界研究的内容发现，学者们对公共危机频繁发生的议题关注较多，对公共危机频繁重现的议题关注较少。政府部门的危机管理实践早已展开，这对危机管理研究者们提出了严峻的挑战。本文试图从公共危机频繁重现这一危机新形态切入，从两个方面展开努力：第一，运用“类质同象”解释公共危机频繁重现的新形态，引入“内卷化”理论分析政府部门运用危机学习解决频繁重现的公共危机过程中存在的问题，以及所面临的危机应对能力提升不足的挑战；第二，将危机应对能力提升作为落脚点，危机学习作为其实现媒介，探讨解决公共危机频繁重现问题及推进危机应对能力提升的对策。

一、问题的提出

梳理近几年发生的公共危机事件可以看出，不同的危机事件“在很多地方表现出惊人的相似……这些相似性在不同案例中发生，不受时间、规模和文化的限制。”[5]“在一个系统中出现的失败将有一个倾向会再次出现在另一个系统中”，这种公共危机新形态被称之为“类质同象”[6]。简言之，公共危机“类质同象”反映的是不同区域或相同区域的不同时期出现同类危机频繁重现的现象。大连石化火灾事故、“毒跑道”事件、公交车纵火事故、顶替造假事件等无不体现公共危机频繁重现这一新形态。从影响的角度看，频繁重现的公共危机不但给公众带来难以预料的破坏性，还使得公众处于频繁的秩序震荡中。如果说公共危机的第一次发生是危机预防与处置不力而导致的错误或悲剧，那么公共危机频繁重现就是重复错误、重演悲剧。

公共危机频繁重现的新形态对政府危机应对能力提出了新的更高的要求，然而，我国政府部门的危机管理还处于初级阶段，事实上，自2003年“非典”危机之后，“各级政府才充分领教危机管理能力的重要性”[7]，人们日益增长的危机应对需求与政府部门危机应对能力不足的矛盾极为突出。如何迅速弥补危机应对能力的短板，找到破解公共危机“类质同象”之法，成为各级政府部门在危机管理过程中亟待解决的难题。

二、文献回顾

当今社会早已进入德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希·贝克所说的“风险社会”，“公共危机发生呈常态化趋势”[8]给社会公众带来可怕的破坏与损失。但更为可怕是，当公共危机迹象显现时，人们处于盲目无知的状态；当公共危机爆发时，人们处于手足无措的状态；当危机频繁重现时，人们处于习惯性麻木的状态。因此，现实中的风险并非完全出自自然的演进，人们的盲目无知、手足无措、习惯性麻木等行为状态乃是加剧公共危机发生或重现的“人造风险”，正如一位学者所言“人为性因素导致的社会风险呈现不断增加的趋势”[9]。如何减少这些“人造风险”，作为公共危机管理责任主体的政府部门，是否可以從以往危机案例中捕捉到公共危机应对能力提升的有效策略？学习型组织理论认为，学习力是组织本质的竞争力[10]。政府亦如此，“现代政府能力中最根本、最核心的是政府的学习能力，它是政府其他能力的前提基础。”[11]它“能以最快速度，最短时间从内外资源中”[12]习得新知识、获取新信息、掌握新方法，弥补能力短板，从而达到提升政府公共治理水平的目的。简言之，培养和提升政府学习力成为加强政府能力的必然选择。因此，本文试图从组织学习角度探讨公共危机应对能力提升的策略。

在公共危机应对能力供需严重失衡的当下，危机学习是政府部门提升危机应对能力、处置公共危机新形态不可或缺的途径。因此，危机学习至关重要，因为“每一次危机既包含导致失败的根源，又孕育着成功的种子。发现、培育（危机学习）以便收获潜在的成功机会，就是危机管理的精髓”[13]。危机学习是“为了应对不断重复的各种可能出现的负面因素影响，以及了解自身的优势和劣势所在，调适组织对这些因素的适应能力和快速反应能力”[14]。“通过对相似危机的研究和学习”[15]“寻找失败的教训”，既可“研究危机的预先条件，以知晓如何改变这些条件从而控制和减少危机的发生”[16]，也可“提炼出自然系统、社会系统中危机的一般模式供组织进行学习，从而寻找应对整个系统中相似危机的普适解。”[15]本质上说，危机学习就是“改变自身的内在结构以适应环境的变化”[16]，是“组织的自我完善过程”[17]，更是“给组织提供了一个体现其资源、知识、核心、动态等能力的情境与平台、能力拓展”[18]的过程。

通过“对危机的反思，对经验教训总结”[14]的过程，探索“制定高效的制度机制来保障政府对危机处理上有章可循，降低应对的盲目性和随意性。”[19]其过程既是培育与提升危机防范和处置能力的过程，又是探索降低“人造风险”进而减少公共危机“类质同象”发生率的解决方案的过程。因此，危机学习作为组织理解和适应危机、培育和提升危机应对能力的重要途径，应当将其贯穿整个危机周期之中[20]。

然而，从实践来看，公共部门危机学习在话语宣导与行动之间存在着巨大的落差，以致公共危機“类质同象”并未得到有效治理。本文试图解析危机学习“言行不一”的实际表现，并剖析其内在的症结。

三、理论基础与分析方法

“内卷化”的概念源自美国人类学家亚历山大·戈登威泽，旨在描述文化领域的动态。杜赞奇将这一概念运用于政治学领域的研究，他认为“内卷”是指“一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象”[21]。本文试图运用“内卷化”理论分析公共部门的危机学习行为及其对公共危机应对的影响。

笔者发现，公共危机若干新发案例只不过是历史案例的重复。为此，笔者选用多案例分析法，选取不同案例类型，如小汽车限购政策、公交车人为纵火、“毒跑道”事件、冒名顶替上大学事件等加以分析，并就同一案例类型搜集不同（相同）地方在不同时期发生的相似性个案，展开比较分析，描绘目前危机学习在公共危机应对领域呈现的若干不良样态。本文对危机学习的分析主要从学习参与程度与学习内容的积极程度两个维度展开。所谓危机学习参与程度，是指政府部门从危机管理案例中吸取经验教训的参与程度，可从政府行为表现中进行识别；所谓学习内容的积极程度，是指政府部门从危机应对案例中习得危机应对方案的积极程度，可结合政府危机应对实践和舆论媒体的反馈意见进行综合判定。

四、危机学习“内卷化”与公共危机应对能力提升不足的挑战

（一）危机学习不顾公众意愿，致使危机应对能力提升陷入权宜性境地

一些地方政府部门的危机学习参与程度极高，但学习内容存在诸多不当。其学习的内容仅是短期内有效的权宜性策略，却忽略了由此衍生的次生危机。

以小汽车限购政策为例。从2010年至今，共有6个城市出台小汽车限购政策，然而，这些政策在程序上被诟病为“突袭立法”，即政策程序简略，仅用较短时间即完成制定、发布和实施等政策过程，轻视甚至忽略公众意见（见表1）。

分析表1可以发现：首先，危机学习的短视化，引发公众信任危机。快速的城市化进程加剧了城市的拥堵与空气污染，使得城市管理者面临巨大的危机管理挑战。在搜寻治理方案的过程中，一些城市管理者选择成本低、周期短的权宜性方案，如将汽车限购政策作为危机应对的主要选项。北京首开纪录，招致舆论批评如潮，相关政府部门遭遇信任危机，但这丝毫没能激发起决策者的政策反思，也未能阻止其他城市管理者模仿学习的步伐，甚至还逐步突破“突袭立法”的底线。贵阳省掉征集公众意见环节开启“突袭立法”的程序模式，广州开启“限购政策半夜（或晚间）发布并极速实施”的程序模式，杭州开启“先反复辟谣再突袭出台政策”的程序模式，这些程序模式都有悖于公共政策的程序正义要求。从长远来看，多地形成“路径依赖”的限购政策并非有效的治堵治污方案，该方案仅作增量调控，忽略了存量仍会持续增加的客观事实。其次，封闭学习，旧危机处理不力引发新的危机。在现代社会语境下，城市拥堵与空气污染这一城市公共问题的治理离不开公众参与，“在公共政策制定过程中引入公民参与，将增强公共政策与公众需求之间的适应性。”[22]然而，许多地方的政策程序并未导入公民参与环节，甚至在小汽车限购的决策程序中，公众陷入无从知晓的“黑箱”，公众未能获得充分参与政策制定议程的机会，还没来得及向政策系统输入其需求，限购政策就宣告出台并实施。省略程序而制定的突袭式限购政策，无法带给公众稳定的社会预期，诱发了多个城市产生恐慌性谣言。但一些城市管理者的思维依然停滞不前，仍未放弃权宜性学习的步伐，针对小汽车限购传言，一方面反复辟谣，另一方面却又悄然启动小汽车限购的政府议程，并伺机出台政策方案，使得公众措手不及。信赖保护原则遭破坏，城市拥堵与空气污染这一公共危机还未解决，又制造出一个新的危机—政府诚信危机。

（二）敷衍应付式学习，导致危机应对能力提升沦为形式主义

对政府部门而言，公共危机应对能力并非与生俱来，需要通过危机学习，从既有的危机管理中习得危机应对经验。但前提是，危机学习与危机应对能力提升必须基于广泛而常态化的参与，以及实质性学习，切不可搞形式主义，否则可能会遭受危机重现、危机应对乏力的困扰。

公交纵火事件的学习实践（见表2）正好诠释了这一点。

分析表2可以发现：从危机学习的触发机制看，备用学习少，疲于危机的事后应付。纵观历次公交车纵火事件，仅在厦门BRT公交起火这一特大事故发生后，非事故发生地的杭州、广州、深圳启动了安全排查、应急演练等内容的备用学习；其他未构成特大事故的公交纵火事件发生后，仅有事故发生地启动增加安全设施与安全排查等内容的事后学习，相当多的地方处于“事不关己”的状态。未发危机前就启动备用学习，将有助于增强政府部门有效应对危机的能力储备，使其在面对危机时不致措手不及；危机发生后启动的事后学习虽可发挥“亡羊补牢”的功效，但已然付出的代价是无法挽回的。因此，未发危机前启动的备用学习比危机发生后启动的事后学习更有现实价值。从危机学习的内容看，偏重形式化学习，诱发巨大的危机重现代价。“现代社会中公共危机日益复杂、动态多发”[23]，政府部门为提高危机应对的高适应性，需常态化学习一切有益于危机管理的经验。然而，就各地公开的政务信息看，与公交车纵火事件相关的危机学习大都停留于临时性学习，要么启动于危机发生后，要么启动于临近重大活动或节假之日，或迫于舆论压力，或基于维护稳定、完成预定任务的程序性需要，具体学习内容如迅速加强警戒、开展安全排查、启动模拟演练等，展示出从已发危机事件的处置中吸取经验教训姿态。然而，危机学习的有效性不足，要么随着公众对公交车纵火事件的淡忘，危机学习的行动逐渐搁浅；要么在若干次例行重复的临时性学习中敷衍应付。在危机频发、频繁重现的社会环境下，未有实质性的经验教训吸取行动注定要付出代价，曾启动备用学习的杭州、广州、深圳，曾开展事后学习的厦门，均因未保持常态化的危机学习，在此后付出惨痛代价。概言之，敷衍应付式的危机学习本身就是一种风险，客观上是对危机应对失范行为的纵容。

（三）疏于学习，诱使危机应对能力提升处于惰性化状态

处于转型期的中国，逐渐步入危机多发期。这对政府部门的危机学习提出了新的更高要求，但一些地方疏于学习，其危机应对能力提升行动极为迟缓。

以前两年频发的“毒跑道”事件为例（见表3）。

从表3可以看出：第一，危机学习行动反应迟钝，加剧危机的蔓延。据媒体报道，2014年之前，专家就提出“塑胶跑道材料含有毒物质，可能引发学生中毒，应尽快终止学校体育场地铺设塑胶跑道”的警示，但并未得到相关部门的积极响应。尽管2015年多达15个城市爆发“毒跑道”事件，教育部也做出了“坚决杜绝类似问题再次发生”的公开承诺，舆论媒体也呈现铺天盖地的质询声音，但依然无法有效触发此前未出现该问题的城市管理者的危机防范意识和主动排查行动，以致一些城市在2016年重现此问题，甚至在同一个城市出现“毒跑道”事件重现现象后，相关部门才意识到问题的严重性，并在全国范围真正启动以排查整治为核心的危机学习行动。第二，危机学习碎片化，诱使危机程度逐渐加深。“毒跑道”事件是具有“高复合、易扩散、难应对”[24]特征的危机事件，任何单一区域和部门难以对其有效治理，政府上下级、职能部门之间的危机协同治理必不可少。但从实践看，一些频发“毒跑道”事件的地方已逐步启动塑胶跑道的质量排查、地方性检测标准的制定，而其他地方则等到中央部委出台明文要求才开始行动；随着“毒跑道”事件发酵，作为中小学主管单位的教育部活跃于媒体的报道中，但中央其他部委对该问题的协同性反应则偏慢，危机协同治理能力未能充分体现，以致教育部在2015年11月所做的“要求相关部门清查全国新建塑胶跑道”公开承诺直至2016年7月才真正得以兑现，2016年6月所做的“将协调有关专业部门和标准研制部门制定强制性标准”的公开表示，在环保部、住建部、体育总局和国家标准委等部委得到的响应明显不够迅速，多年来屡遭诟病的条块分割、各自为政的现象在“毒跑道”事件应对中再次重现。直至该危机集中爆发并发酵成一个全国性事件，协同治理危机行动才姗姗来迟。

（四）“刺激-反应”式危机学习，引致危机应对能力提升居于被动状态

从危机学习内容看，政府部门有从已发生的危机应对案例中吸取经验教训的危机学习行动，但其参与度存在一定问题，其危机学习行动是在危机应对失败、遭受舆论压力后被动触发的。

以周口女生被顶替上大学事件为例（见表4）。

人民網新媒体智库和北京师范大学社会治理与公共传播研究中心共同发布的《2016上半年社会治理舆情报告》显示，该事件位列2016年上半年公共热点事件排行榜的第7位，足见该事件的舆论影响力。然而，就周口当地反应看，一方面，危机学习行动似“挤牙膏”，错失将危机消灭于萌芽状态的良机。周口并未从2009年爆发于湖南的“罗彩霞被冒名顶替上大学事件”中吸取危机处置经验，在2015年10月至2016年2月期间，因其不作为而错失了形成舆情热点前解决此事件的第一次机会。王娜娜在这之后将“顶替事件”公之于媒体，触及了教育公平的“敏感社会神经”[25]，在传统媒体与社交媒体交叉、叠加传播的影响下，迅速激化公众因近年来发生多起“顶替事件”而积压的社会情绪，致使“小问题引爆大热点”[26]。另一方面，危机学习行动呈现“刺激-反应”特征，导致政府部门陷入危机旋涡。由于前期处置不力，社会舆论不断发酵，迫使涉事学校及周口相关部门做出反应，但匆忙而出的调查结果又因“未能还原冒名顶替的关键细节”而激起舆论媒体新一轮的质疑，致使该事件成为央视《中国舆论场》当周的最热新闻，周口错失了像“罗彩霞事件”一样迅速平息舆情焦点的第二次机会。舆情发酵后，事件调查组再启调查，然而，随后给出的第二次回应虽然公开了顶替过程，以及对事件关联人员更严厉的处理决定，却又因“处罚依据”不明再遭质疑，周口错失了妥善处理危机的第三次机会。王娜娜随后向河南省政府提出行政复议，在上级与社会舆论的双重压力下，周口当地满足了王娜娜的诉求，公开对13名责任人的处罚依据，至此，该事件基本得以平息。梳理“顶替事件”的处置过程可以发现，周口四次处置行动，三次广受质疑，尽管在舆论压力刺激下逐渐醒悟，但其“挤牙膏”式的危机应对改进行为仍然难以取信于民。

综上分析，公共危机“类质同象”新形态催生危机学习的紧迫性。危机学习的要义是吸取经验教训，但实际上，许多地方政府部门尽管做出了危机学习的话语承诺，但其学习行为却表现为不顾公众意愿、敷衍应付、反应迟缓、被动化等，危机学习出现“未吸取经验教训”的悖论，形成了“没有办法使自身转变到新的形态，而是不断地在内部变得更加复杂化”[27]的“内卷化”状态。

五、基于危机应对能力提升的优化危机学习的对策

危机学习是政府部门基于公众关切，通过协同参与，对现有和拟议的政策、制度和行为进行再检查、再评估和再修正的过程，其目的是提升危机应对能力。针对“内卷化”的危机学习现状，有必要探索优化危机学习的路径，促进危机学习向新的、更积极的形态变迁，进而推动公共危机应对能力的持续提升。

（一）以公众关切为导向推动危机学习，明确危机应对能力提升的方向性

一般而言，政府部门启动危机学习，对危机应对政策、制度和行为进行再检查、再评估和再修正的触发机制包括两个：一是来自政府部门内部的自省，另一个则来自公众的外部危机关切舆情。比较而言，公众的外部危机关切舆情更具有价值，一方面，因为公众是公共危机应对服务的需求者，政府是公共危机应对服务的提供者，公众需求导向作为公共服务供给的价值方向已逐渐成为共识；另一方面，公共危机的“常态化”呈现使得公众的危机防范与应对意识逐渐增强，并且，长期处于危机应对实践第一线的社会公众，比长期囿于官僚制的政府部门，对危机应对的行动策略有着更为深刻的感知和体认。所以，公众的危机关切舆情是政府部门危机学习的关键和源泉。

相应地，政府应当及时捕捉、收集、分析和回应公众的危机关切，向公众阐明其推进危机学习的积极态度。首先，政府部门应纠正过去回避甚至敌视公众意见表达的做法，向公众传递愿意接纳其表达危机关切信息的态度。将公众的危机关切信息作为政府危机应对经验借鉴和教训总结的重要参考，检验政府危机应对政策、制度和行为效果的重要依据，以及改进政府危机应对策略的重要指南，以实际行动鼓励公众继续对政府危机应对行为表达建设性的意见和建议。其次，对公众指出的政府危机应对中的不当之处，政府部门应向公众做出及时改进的公开承诺，并给出明确的改进时间表，让公众感知到政府部门参与危机应对能力提升的诚意。

（二）完善危机学习的基础设施，为危机应对能力提升提供条件保障

第一，创建丰富多元的信息反馈平台，满足不同群体对危机关切信息的反馈需求。一方面基于互联网信息技术，在政府热线、政府信箱、政府论坛等信息平台的基础上，发展政务微博、政务微信、政务APP客户端等政务新媒体信息平台，为“信息富有者”提供便捷化、交互性的信息反馈通道；另一方面，针对“信息贫乏者”，可以社区为单位发展民情座谈会、恳谈会，或深入危机关联公众，现场征集其危机关切内容，完善深入基层的信息渠道。

第二，健全公众危机关切信息的实时搜集、挖掘机制，为危机应对能力提升建立数据支撑平台。实时收集公众对政府危机应对的关切信息，并对其进行分类整理，挖掘公众对政府危机应对行为的评价与改进建议，建立危机学习数据库，从而为政府部门后续危机应对决策的制定、评估与改进提供科学的数据支撑平台。

（三）优化危机学习方式，增强危机应对能力提升的协同性、永续性

针对目前危机学习成效不高的问题，应引导政府部门转变危机学习方式，从危机学习的主体、对象、时间安排和内容等角度做出全面的改进，进而提升政府对公共危机的处置能力。具体包括：其一，危机学习的主体从碎片化个体向部门间协同学习转变，政府各职能部门应清理危机管理过程中的自我中心主义，打破部门藩篱，牢记以往碎片化危机应对行动所引致的教训，加强危机应对的部门联动演练，提升协同治理公共危机的能力；其二，危机学习的对象从单一危机事件的学习向危机学习数据库学习转变，深入查究危机管理各环节可能出现的漏洞，学习不同类型公共危机的应对经验，避免危机应对能力提升的视野局限；其三，危机学习的时间从临时性学习向永续性学习转变，让政府部门时刻保持危机应对能力，避免出现因惰性学习、被动式学习而再现公共危机“类质同象”新形态；其四，危机学习的内容从查看材料总结式学习、口头式学习向实时关注公众的危机关切信息、积极反思与调整危机应对策略转变，力求危机应对在理念、行动各方面均有新的面貌。

（四）将危机学习与危机应对策略改进有机结合，确保危机应对能力提升的效力

在明确危机学习方向、条件和方法的基础上，政府部门应向公众展现危機学习与危机应对能力提升的成效。一是全面检视以往危机管理过程中的薄弱环节。通过深度研习危机学习数据库，对政府现有的危机应对政策、制度和行为启动进一步的检查、评估，扫描危机管理中的薄弱环节，捕捉危机应对行为的改进和调整机会，以便更精准地提升危机应对能力。二是积极探索危机应对策略的改进路径。政府部门要敢于直面公共危机应对过程的错误或教训，以坦诚的态度，通过搜索危机学习源数据库，组织危机管理专家研讨，或向社会公众征集解决方案等方式，鼓励有公共意愿和专业能力的公众与社会组织为公共危机应对策略的改进出谋划策，将政府危机学习落脚到危机应对能力提升这一核心目标上来。

（五）建立常态化危机学习的激励机制，完善危机应对能力提升的动力保障

为激发政府部门危机学习与危机应对能力提升的动力，有必要完善相应的激励约束机制。首先，完善常态化危机学习的制度设置。在公共危机来临前，明确要求各职能部门常态化跟踪国内外相关领域危机预防与防范的实践案例，从既往的危机管理案例中吸取经验教训，强化所辖区域公共领域运行态势的常态化监测，及时排除可能诱发公共危机的隐患，并对政府部门现有或拟议的危机应对政策、制度和行为进行常态化的评估和纠正，以确保其拥有危机防范与应对的能力与制度储备。其次，完善危机学习激励机制，充分调动危机应对能力提升行动的积极性。对于主动参与危机学习，积极排查所辖区域公共危机隐患，及时启动危机预案将公共领域运行异常现象消除在萌芽状态，显著降低公共危机发生率的地方或部门，以及善于将所习得危机应对经验运用于危机处置实践，在危机处理黄金时间内及时反应，迅速控制危机蔓延势头，显著降低危机破坏性的地方或部门，应对其进行公示性的奖励；而对那些继续沿用权宜性学习、敷衍式学习、惰性学习、被动式学习等方式并导致学习效力不彰，未能有效遏制公共危机爆发与蔓延的地方或部门，应让其承担相应的管理责任。通过正向激励与反向惩戒，促使政府部门有充足的动力将常态化危机学习纳入政府重要的工作内容，以便切实提升政府部门的危机应对能力与公共管理水平。

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[责任编辑 王艳芳]